ON THE ISSUE OF URBAN PLANNING AND ENVIRONMENTAL REGULATION. THE EXPERIENCE OF FRANCE 2000-2018

Full Text

Политика градорегулирования во Франции подчиняется политической стратегии децентрализации власти, вводимой с начала 1980-х гг., основной целью которой было дать как можно больше возможностей локального управления и администрирования [1]. Весь корпус документов по градорегулированию можно разделить на три основных уровня: общегосударственный, агломерационный и уровень метрополии (поселения) [2, 3]. Общегосударственный уровень представлен сводом законов, так или иначе затрагивающих вопросы градорегулирования и строительства, среди которых основными законодательными документами являются: градокодекс, строительный кодекс, жилищный кодекс (рис. 1). Рис. 1. Иерархия градорегулирующей документации во Франции план2 (далее - ЛГП), зона применения которого может охватывать территорию, выходящую далеко за административные пределы населённого пункта. Эта нижняя ступень может быть представлена и иными документами, такими как «Межтерриториальная карта», «Жилищная карта», «Особая зона развития» и пр. Такое многообразие объясняется, с одной стороны, сложностью разработки ЛГП, который не могут позволить себе небольшие поселения, а с другой - необходимостью дробления основного ЛГП для крупных мегаполисов из за невозможности предусмотреть все потребности слишком большой территории. Главный принцип всех трёх уровней состоит в их сквозном соответствии с целью взаимозаменяемости и взаимодополняемости: в случае отсутствия ЛГП применяется СТС3, в случае отсутствия СТС - основные законы. Также ни один из пунктов ЛГП не может противоречить СТС и, соответственно, общим законодательным принципам. Основный документ, с которым сталкивается горожанин, проектировщик и застройщик, - уровень поселения, а ЛГП остаётся самым насущным и востребованным документом градорегулирования и средового регулирования. Именно механизмам применения этого документа и следствиям, вытекающим из этого, посвящена данная статья. ЛГП «определяет условия развития означенной территории в соответствии с принципами устойчивого развития, предусматривает плотность застройки и необходимость реабилитации территорий с целью удовлетворения её потребностей в жилье, социальном, бытовом и культурном обслуживании, а также с учётом 2 Фр. Plan Local Urbanisme - PLU. Информацию об этом документе можно найти на сайте каждой мэрии, а за неимением такового - непосредственно в помещении мэрии, наклеенной, как правило, на стену в самом видном месте, т. к. применение этого документа сопровождает все операции, связанные с территорией города или поселения. 3 СТС разработаны не для всей территории Франции. Согласно данным на 1.01.2018 на всей территории республики применяется 316 СТС, покрывающих 18 275 поселений различного масштаба и 43,4 млн жителей; действие 24 СТС приостановлено, 106 СТС находится в разработке и 23 СТС в проекте разработки. Таким образом, всего 469 СТС подтверждены или планируются, что покрывает 28 350 поселений (около 80%), 61,1 млн жителей (около 93 % населения Франции) и около 70 % общей территории страны. СТС разрабатываются для населённых территорий, т. к. территории заповедников и природных парков подчиняются иным регламентам. http://www.cohesionterritoires. gouv.fr/schema-de-coherence-territoriale-scot Национальный уровень Уровень агломерации Уровень метрополии (поселения) Уровень агломерации является локальным и формируется из непосредственных нужд и потребностей той территории, для которой разрабатывается. Основным документом уровня агломерации является «Схема территориального соответствия»1 (далее - СТС). Под соответствием понимается именно срединная, стратегическая роль этого уровня, приводящая в соответствие основные законодательные документы и локальные нужды территорий. СТС представлен тремя блоками: • аналитическим, исследующим и показывающим особенности, проблемы и нужды территории; • проектом изменения территории и её устойчивого развития; • сводом стратегических целей и направлений дальнейших территориальных изменений. Самой мелкой единицей иерархии градорегулирования является Локальный городской 1 Фр. Schéma de cohérence territoriale - SCOT. Схема пересматривается и анализируется по результатам применения каждые 6 лет. Примеры схемы для Тулузы http://www.scot-toulouse.org/?page_id=1932 Градостроительство и архитектура | 2019 | Т. 9, № 2 24 МЕТОДЫ И ТЕХНОЛОГИИ ИССЛЕДОВАНИЯ В СОВРЕМЕННОМ ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВЕ экономической активности, коммерции туризма и спорта»4. Это прикладной документ, с которым работают все проектировщики, так как он устроен таким образом, что непосредственно влияет на архитектуру и городскую среду. По структуре он напоминает уменьшенную СТС, однако ЛГП намного более подробен и разработан для гораздо меньшей территории. Определение территории, для которой разрабатывается ЛГП, происходит согласно экономическим и социальным, а не административным критериям. В частности для Тулузы ЛГП разработан для уровня метрополии, так как вся городская периферия фактически слита с городом, хотя административное деление на отдельные поселения все же присутствует (рис. 2). Нужно ли говорить, что местами приложения труда, транспортными и иными структурами эта периферия неразрывно связана с городом. ЛГП содержит множество графических документов и объёмный том текста. Среди графических документов наиболее востребованными являются: Карта зонирования территории, Карта зон природных рисков (подтопления, пересыхания почв, сейсмориски), Экологическая карта (промышленные и бытовые загрязнения), Акустическая карта, Транспортная карта. Каждый из данных графических документов вносит информацию о возможностях или ограничениях строительства на заданной территории и все в совокупности формируют будущий урбанистический ландшафт. Главные задачи ЛГП: • уточнение землепользования (карта зонирования территории); • определение правил строительства для каждой отдельной зоны; • определение проездов и трасс (новое строительство и реконструкция); • определение и оценка зелёных зон (сохранение, создание новых или реновация); • определение расположения и роли общественных пространств (в том числе проездов, зелёных зон общественного назначения); • определение защитных зон, не подлежащих застройке зон; • определение санитарных зон; • формирование плотности застройки; • определение формирования коэффициента площади застройки в городской зоне и в загородной зоне с учётом её экологического статуса и природных качеств; • определение границ сектора, в котором применяются повышенные габариты плот- 4 Le documents d’urbanisme et les regles generals d’urbanisme. Https://www.collectives-locales.gouv.fr ности и иные характеристики застройки в интересах развития города (квартала)5; • рекомендация применения возобновляемой энергии; • рекомендация резервировать особо охраняемые пейзажные зоны; • определение политики социальной мутации и соотношения жилья. Практическое применение ЛГП для проектировщика проиллюстрировано на рис. 3. Карта зонирования и использования территорий поделена на сектора с кодами использования. Определяя на карте необходимый участок и принадлежность к определённой зоне, проектировщик обращается к кадастровой карте, чтобы точно определить границы и площадь участка (рис 3. 1); первое значение в цифровом коде фиксирует максимальную высоту застройки данной зоны - в данном случае 7 м (рис. 3. 2); второе значение определяет отступ от границ участка, который может существенно разниться в пределах одной зоны, так как играет роль ориентация, близость проездов, соседней застройки и прочих условий (рис. 3. 3); третье значение цифрового кода определяет процентное соотношение максимальной площади застройки к площади участка, в данном случае - 60 % (рис 3. 4); последнее значение фиксирует процентное соотношение минимальной площади озеленения к площади участка, из которого должны быть исключены все бетонированные и гравийные покрытия и все парковочные места (рис. 3. 5). Количество парковочных мест также регламентируется и обязательно к реализации в пределах участка застройки. В качестве дополнительных регламентов, не отражённых в графических документах, присутствуют: • процент социального жилья, которое застройщик обязан продать государству (35 % площади каждого строения, предназначенного для жилья общей площадью свыше 2000 м2. Данные для Тулузы); • количество и качество деревьев и прочих зелёных насаждений; • материализация фасадов и кровель (запрет на определённые типы материалов или рекомендации по использованию других с целью гармонизации объекта со средой); • регламентация уклона кровли (или типа кровли). 5 Фр. ОАР - orientations d’aménagement et de programmation - направление планирования и программирования территории внутри общих зон, для которых общие правила изменены - повышена этажность, увеличена плотность и т. д. Как правило, применяются для создания центральных зон кварталов и городов, для повышения активности. С. Я. Ислеева 25 Градостроительство и архитектура | 2019 | Т. 9, № 2 Таким образом формируются пространственные, социальные и материальные ограничения, в которых придётся работать проектировщику на данном участке. Соответствие проекта этим регламентам проверяется на этапе получения разрешения на строительство. Однако соответствие всем правилам не означает однозначно позитивного заключения: на данном этапе включается механизм демократических принципов вкупе с политикой децентрализации. Правом выдачи разрешения на строительство (обязательная процедура для здания любого назначения, начиная от 150 м2) обладает отдел урбанизма местной администрации (мэрия). Глава этой административной единицы - мэр - должность избираемая, и для сохранения своего status quo ему необходима поддержка избирателей - жителей города или иного поселения. Очень часто, предугадывая или отвечая реальным запросам электората, регламентированная высота застройки в определённой зоне с девяти метров может опуститься до шести специальным решением мэра. Возможно также, что плоская кровля - терраса и широкие, хорошо инсолированные балконы могут быть устранены, если с них открывается вид на соседние участки с бассейнами и т. д. Оспаривать такое решение бессмысленно, так как полномочия локальных администраций почти абсолютны, а регламенты построены с максимальным учётом местных потребностей [4-6]. Может показаться, что следствие такого подхода однозначно позитивное, так как нацелено на гармонизацию среды и социальных отношений. Однако такие проблемы, как расползание городов, неэффективное использование территорий, транспортное и сервисное удорожание остаются в данном случае нерешенными. Нет сомнений, что строгое регламентирование позволяет формировать среду в заданных рамках, но однозначно положительный результат гарантировать оно, все же, не может. На примере Тулузы (и особенно пригородов) Рис. 3. Принцип применения регламентов ЛГП Рис. 2. Сравнительный периметр СТС и ЛПГ: а - Тулузы; б - схема демонстрирует наличие ЛПГ на данной территории. Самый большой ЛПГ (тёмная зона) предназначен для Тулузской метрополии (37 поселений) а б Градостроительство и архитектура | 2019 | Т. 9, № 2 26 МЕТОДЫ И ТЕХНОЛОГИИ ИССЛЕДОВАНИЯ В СОВРЕМЕННОМ ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВЕ можно видеть, как неукоснительное соблюдение всех регламентов приводит, тем не менее, к «слепой», невыразительной архитектуре. Кроме того, соблюдение всех необходимых условий и соответствие регламентам создаёт дополнительную нагрузку проектировщику, и, пробиваясь сквозь мелкое сито регламентов, он теряет мотивацию к поиску нестандартных решений и инновационных подходов, что доказывает наличие многочисленных специальных программ поддержки инноваций в архитектуре. В жёстких рамках градорегулирования архитектор остаётся по-прежнему ключевой фигурой, определяющей качество архитектуры и городской среды.

About the authors

SOFYA Ya. ISLEEVA

Bureau of Architecture «BMB architecture», Toulouse, France

Email: vestniksgasu@yandex.ru

References

Supplementary files