EU Sustainable Development Policy: formation, actors, prospects

Full Text

ВВЕДЕНИЕ. ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ 11 декабря 2019 г. председатель Комиссии Европейского Союза У. фон дер Ляйнен представила в парламенте ЕС свой проект экономического развития Европейского Союза до 2050 г. под названием «Европейский зеленый план». Озвученный проект по своему охвату, целям, задействованным ресурсам грандиозен. Он, по словам председателя Комиссии, сравним с американской программой «Аполлон» и высадкой человека на Луну в конце 1960-х гг. Речь идет о комплексной экологической трансформации экономики Европейского Союза к 2050 г. - трансформации в целях устойчивого будущего всего региона [Communication on the European Green Deal, 2019: 4]. Современные экологические проблемы и, прежде всего, глобальное изменение климата являются, согласно документу, главными вызовами для нынешнего поколения [Communication on the European Green Deal, 2019: 2]. Экологическая трансформация всех секторов экономики ЕС станет решающим вкладом региона в стабилизацию глобальной экосистемы. Главной целью проекта является превращение ЕС к 2050 г. в климатически нейтральный регион мира. Для достижения этой цели, как следует из документа, необходима интеграция «устойчивости» во все политические поля ЕС и ежегодные инвестиции в размере не менее 260 млрд евро [ Communication on the European Green Deal, 2019: 18]. Согласно определению комиссии Брундтланда, под устойчивым развитием понимают «развитие, которое удовлетворяет потребности ныне живущих людей без риска ограничения удовлетворения потребностей будущих поколений» [Развитие и международное экономическое сотрудничество, 1992: 24]. Устойчивое развитие включает в себя широкий диапазон целей и задач, которые можно дифференцировать в 4 группы: экологические, социальные, экономические, политические. Такое разделение условно. Между социальными, политическими, экономическими и экологическими целями существует тесная взаимосвязь. Прослеживаемое в докладе У. фон дер Ляйнен смысловое сужение «устойчивости» до ее эколого-экономического измерения есть следствие доминирования в современном международном политическом дискурсе техногенного нарратива решения социально-экологических проблем. Понятие «устойчивое развитие» сводится сегодня в большинстве случаев к представлениям экономического роста на основе умных экологических инноваций (smart, clean technology). Решение проблем комплексного социально-экологического кризиса сводится к замене неэффективных (с большим потреблением природных ресурсов), старых (грязных) технологий на новые (чистые) и эффективные. Новые технологии должны стимулировать экономический рост в рамках существующей неолиберальной парадигмы и одновременно обеспечивать сохранность окружающей среды. Подчеркивается «расцепка» роста ВВП с потреблением природных ресурсов. Этот гегемонистский нарратив, генерируемый сегодня крупными международными организациями (ООН, ОЭСР, Мировым банком, ВТО) считается безальтернативным. Согласно ему, зеленая экономика - будущее всего человечества. Трансформация трех главных секторов - энергетики (возобновляемые источники), транспорта (электромобильность) и коммуникационной сферы (экологичный интернет) создаст, как утверждается, не только экологическую экономику, но и более гуманное и справедливое общество [Rifkin, 2019: 28]. Смысловое слияние понятий «устойчивое развитие» и «экологическая модернизация» (зеленая экономика) становится реальностью [Bemmann, Metzger, 2014: 9]. Данный факт требует критического рассмотрения. Возникает ряд вопросов, уходящих из поля зрения большинства исследователей политики устойчивого развития: почему нарратив «зеленой экономики» сегодня стал доминантным в глобальном дискурсе устойчивого развития? Какие политические силы, акторы и факторы определили и определяют вектор его развития? Есть ли альтернативные пути устойчивого развития вне «зеленой экономики»? Поиск ответов на данные вопросы создают проблематику данной статьи. Как и любая значимая теория общественного развития, концепция «устойчивого развития» формировалась и эволюционирует в международном медийно-коммуникационном поле, в котором разворачивается борьба за смысловое доминирование между различными социальными группами. Европейский Союз является одним из главных акторов мировой политики устойчивости. Его современная политика в данной области формировалась на протяжении последних 50 лет. Здесь в 1970-х гг. начался колоссальный «экологический разворот» общества. Экологический кризис дал толчок к формированию политики защиты окружающей среды, развитию дискурса «качества жизни» населения, которые постепенно трансформировались в современную стратегию устойчивого развития региона на основе «зеленых» технологий. Современная политика устойчивости ЕС (обретающая черты глобальной политики) сводится к политике экологической модернизации - перехода на новый уровень технологического развития общественной системы, без радикальной трансформации существующих социальных институтов. Изучение особенностей становления и эволюции политики устойчивого развития ЕС, оценка влияния внутренних и внешних акторов на ее формирование являются целью данной статьи. Исследование проблем устойчивого развития стран и регионов мира, как в нашей стране, так и за рубежом, интенсивно ведется с конца 1990-х гг. Среди исследователей, внесших значительный вклад в развитие и изучение концепции устойчивости необходимо отметить Данилова-Данильяна В.И., Моисеева Н.Н., Лосева К.С. Политика ЕС в области устойчивого развития отражена в работах Пахомовой Н.В., Щербак И.Н., Беловой Ю.А., Шеламовой Н.А. Весомый вклад в понимание политики устойчивого развития внесли зарубежные исследователи Сакс В., Гёль Е., Тио Л., Мархольд Х. На сегодняшний день хорошо исследованы вопросы формирования политики устойчивости и реализации ее целей в сфере охраны окружающей среды (Гусеев А.А., Рединкова Т.В., Аверина), сельского хозяйства (Квочкин А.И., Покровская С.Ф., Чайка В.), экономики (Савинский А.В., Клавдиенко В.П, Красс М.С.), энергетического сектора (Салыгин В.И., Гулиев И.А.). Значительно реже встречаются работы, посвященные изучению особенностей формирования и эволюции политики устойчивого развития ЕС (Майер Я.Х., Хюнемёрдер К.Ф.). В отечественной науке комплексное изучение формирования и эволюции политики устойчивого развития ЕС не получило своего развития. Методологическую базу данной статьи образует ретроспективный структурно-аналитический подход. Дискурсивный анализ основных документов в этой области, принятых ЕС в период 1970-2020 гг., позволяет определить траекторию развития политики устойчивого развития данной организации, оценить влияние тех или иных факторов на направление ее эволюции. Основными источниками данного исследования послужили Программы Действий ЕС по защите окружающей среды (1973-2013), а также научные работы экспертов в этой области. ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ СОВРЕМЕННОЙ ПОЛИТИКИ УСТОЙЧИВОСТИ В ЕС Европейское сообщество, образовавшееся в 1967 г. в результате слияния трех организаций - Объединения угля и стали (ЕОУС, 1951), Европейского экономического сообщества (ЕЭС, 1957) и Сообщества по атомной энергетике (Евратом) - в начале своего существования не придавало вопросам защиты окружающей среды никакого внимания. Главной целью политического объединения было ускорение экономического роста государств-участниц, борьба с бедностью и повышение благосостояния населения. В решении этих задач виделась основа политической стабильности всего региона. Лишь перманентный рост благосостояния широких масс населения стран Сообщества (при идеологической опеке и материальной поддержке США) на неопровержимых фактах доказывал превосходство западной экономической системы, выбивал почву из-под ног левого и правого политического экстремизма, «охлаждал» пыл реформаторов, что в годы противостояния Востока и Запада имело первостепенное значение. Экологические издержки экономического развития считались неизбежными в достижении этих целей. Окружающей природной среде в такой политике отводилась роль поставщика ресурсов и сферы утилизации отходов (твердых, жидких, газообразных) производства. Лишь в начале 1970-х гг. бурные дискуссии о падении качества жизни в странах Запада (Э. Мишан 1967), загрязнении окружающей среды (Р. Карсон 1962, Б. Коммонер 1966, 1971), а также возрастающая политическая активность общественных экологических движений дали толчок к формированию экологической политики Сообщества. Уже в конце 1960-х - начале 1970-х гг. отдельные политические деятели Европы забили тревогу по поводу критического состояния водных и лесных объектов на территории стран ЕЭС (например, речь Г. Груля в бундестаге о вымирании лесов). В 1970 г. ряд депутатов Европейского парламента из разных стран потребовали от Комиссии ЕЭС введения незамедлительных мер по защите р. Рейн от промышленных загрязнений [Meyer, 2017: 58]. Рейн - центральная водная артерия Европы, протекающая по территории 6 стран, основателей ЕЭС. От качества воды реки даже сегодня зависит водоснабжение населения прилегающих стран и существование речных и прибрежных экосистем. Выбросы промышленных предприятий (главным образом Германии) ядовитых стоков в реку сделали к началу 1970-х гг. ситуацию катастрофичной. Массовое вымирание рыбы в реке, обнаружение химических веществ в питьевой воде требовали комплексных трансграничных мероприятий на наднациональном уровне. Государства ЕЭС были обязаны принять законодательные меры по спасению Рейна. Тема загрязнения воздуха в городах Сообщества стала предметом дискуссии Европейского парламента в 1968 г. Ответной реакцией на эти требования стала презентация Европейской Комиссией в 1971 г. «Первого сообщения Комиссии о политике Сообщества в вопросах защиты окружающей среды». В 1972 г. вышло второе такое сообщение. Вместе они сформировали основу для создания первой Программы Действий (ПД) ЕЭС по защите окружающей среды. 22 ноября 1973 г. данная программа была провозглашена [Declaration of the Council of the European Communities, 1973]. Это произошло спустя год после публикации доклада Римского клуба «Пределы роста» и конференции ООН по окружающей среде в Стокгольме. Принятые на конференции в Стокгольме цели и руководящие принципы в области защиты окружающей среды полностью отразились в первой Программе Действий в этой области ЕЭС: 1. Ограничение, сокращение и прекращение загрязнения окружающей среды; 2. Сохранение экологического равновесия и защита биосферы; 3. Рациональное использование, менеджмент ресурсов; 4. Качественная ориентация экономического развития; 5. Улучшение условий труда и жизни; 6. Усиление внимания к экологическим аспектам при градостроительных и планировочных мероприятиях; 7. Международное сотрудничество и поиск общих решений, особенно в международных организациях [Там же: 5]. В преамбуле программы названа главная цель этих мероприятий - стремление повысить не только уровень жизни населения Сообщества (что было отражено в Римском договоре), но и условия и качество его жизни [Там же: 5]. Здесь мы видим отход от доминировавшей в то время на Западе парадигмы «экономического роста любой ценой». Стимулирование развития показателей «качества жизни» становится первичной задачей Сообщества [Там же: 252]. Ставка на «качественный рост», заложенная в первой программе ЕЭС, стала практическим фундаментом для дальнейшего развития концепции экологической модернизации (зеленой экономики) и устойчивого развития. Действительно, как указывает в своем исследовании Я.Х. Майер, понятие «устойчивое развитие», введенное в политический лексикон комиссией ООН по вопросам развития и окружающей среде (комиссия Брундтланда) в 1987 г., базировалось на уже сформированных в 1970-х гг. идеях отдельных международных акторов в области защиты окружающей среды и, прежде всего, из стран Европы [Meyer, 2017: 56]. Однако, рассматривая детально формирование новой экологической политики в структурах Европейского сообщества в начале 1970-х гг., можно отметить, что и в самом ЕЭС того времени не было единых взглядов на дальнейшее развитие организации в области защиты окружающей среды. Как в Европейском парламенте, так и в комиссии ЕЭС имела место борьба двух идейных направлений - техногенной экологической модернизации и комплексной экологической трансформации ЕЭС. Решающее значение в этом имела позиция двух комиссаров: итальянского комиссара промышленности А. Спинелли и аграрного комиссара С. Мансхолта. Оба комиссара видели в экологизации политики ЕЭС «ключ» к улучшению жизненных условий европейцев. Однако взгляды на пути решения экологических проблем были у них различны. А. Спинелли был технократ и не видел противоречий между технологическим (экономическим) развитием и экологией. Повышение качества жизни и улучшение условий труда населения Европы возможно, по его мнению, лишь при дальнейшем экономическом росте и технологическом прогрессе. Напротив, нидерландский политик С. Мансхолт преследовал радикальные концепции защиты окружающей среды и был противником развития атомной энергетики. Опубликованный в 1972 г. доклад Римского клуба оказал глубокое воздействие на его мировоззрение. По его предложению, высказанном в 1972 г., Европе нужен новый экономический план, который не будет ставить своей целью рост экономики, а будет направлен на сохранение экологического равновесия стран ЕЭС [Hünemörder, 2004: 229]. Такой радикальный отход от принципов рыночного хозяйства требовал жесткого планирования экономической деятельности в форме демократического социализма, чего и добивались в то время экологические общественные движения [Там же: 231]. Однако план С. Мансхолта не нашел поддержки в структурах ЕЭС. Разработка первой Программы Действий по защите окружающей среды ЕЭС осуществлялась под патронажем ведомства А. Спинелли. Вторая программа действий была принята Европейским сообществом в 1977 г. В ней особое внимание уделялось сокращению нагрузки на окружающую среду, защите и рациональному использованию природных ресурсов, фауны и флоры, утилизации мусора и отходов, кооперированию государств ЕЭС в этих вопросах [Resolution of the Council of the European Communities, 1977]. До 1992 г. были утверждены еще две Программы Действий по защите окружающей среды, которые были нацелены главным образом на продолжение заложенных в первых программах приоритетных направлений защиты окружающей среды. Четвертая Программа Действий, принятая ЕЭС в 1987 г., после оглашения создания единого общего рынка стран ЕЭС, подчеркивала значение расширения Римского договора и включения в него главы о защите окружающей среды (часть VII, статья 130) для экологической политики Сообщества. В программе также были закреплены позиции доминирования наднациональных приоритетов защиты окружающей среды перед национальными и локальными. Отдельные правовые линии и нормы в области защиты окружающей среды становятся обязательными для стран Сообщества. Однако и здесь экономическая составляющая имела определяющее значение: общий рынок требует общих экологических стандартов для участников экономической деятельности с целью недопущения искажений конкуренции. Различные экологические стандарты стран сообщества создадут неравные условия конкуренции. Поэтому унификация неизбежна. Историческое значение имела принятая 17 мая 1993 года 5-я Программа Действий образовавшегося в феврале 1992 г. Европейского Союза. На ее содержание первостепенное влияние оказала проведенная в Рио-де-Жанейро в 1992 году конференция ООН по устойчивому развитию. В сущности, пятая Программа Действий по защите окружающей среды ЕС является первой программой устойчивого развития этой организации. Само ее название «За долгосрочное развитие» отражает главные принципы концепции устойчивого развития ООН. В ней также, по сравнению с предыдущими программами, больший акцент сделан на возрастающей роли ЕС как глобального актора новой политики устойчивости [Resolution of the Council and the Representatives, 1993: 12]. Важнейшими темами международной политики ЕС становятся следующие: глобальное изменение климата, исчезновение озонового слоя, сокращение биологического разнообразия планеты [Там же: 12]. Для достижения поставленных целей устойчивого развития в программе указаны пути (мероприятия) экологической трансформации секторов экономики ЕС - промышленности, энергетики, транспорта, сельского хозяйства и туризма. В документе подчеркивается, что названные мероприятия не имеют строгой юридической силы, а носят скорее рекомендательный характер [Там же: 13]. Кроме того, в документе не были озвучены конкретные количественные показатели желаемого развития как Европейского союза в целом, так и отдельных составляющих его государств. В этом и заключалась слабость данной программы. Многие из намеченных в программе преобразований не были достигнуты к 2000 г. В июле 2002 г. ЕС обнародовал шестую Программу Действий по защите окружающей среды до 2012 г. В статье 1 Программы названа главная ее цель - «стимулирование интеграции экологической составляющей во все политические поля ЕС и способствование устойчивому развитию сообщества до и после его расширения» [Beschluss Nr. 1600/2002/EG des Europäischen Parlaments und des Rates, 2002: 3]. Приоритетами в Программе выступили следующие темы: 1. Изменение климата; 2. Природное и биологическое разнообразие; 3. Окружающая среда, здоровье и качество жизни; 4. Природные ресурсы и отходы. Каждый из названных приоритетов включал в себя целый ряд конкретизированных целей. Так, борьба с изменением климата ставила перед собой цели ратификации и исполнения ЕС Киотского протокола, сокращения выбросов парниковых газов в промышленности, энергетике, транспорте и сельском хозяйстве [Beschluss Nr. 1600/2002/EG des Europäischen Parlaments und des Rates, 2002: 7]. В статье 5.5 указывалось на важность международной активности ЕС в борьбе за стабилизацию климата Земли: «Борьба с изменением климата станет интегральной, составной частью внешней политики ЕС и главнейшим приоритетом ее политики устойчивого развития» [Beschluss Nr. 1600/2002/EG des Europäischen Parlaments und des Rates, 2002 : 8]. В документе были обозначены правовые линии и постановления ЕС (носящие обязательный характер) в области защиты окружающий среды, что, в отличие от других программ, нашло позитивный отклик в неправительственных экологических организациях. Действующая и по сегодняшний день 7 Программа Действий по защите окружающей среды под названием «Хорошая жизнь внутри границ роста нашей планеты» (Living well, within the limits of our plane) была принята Парламентом и Советом ЕС 20 ноября 2013 года. Лейтмотивом программы снова стала борьба с изменением климата Земли на глобальном, региональном и локальном уровнях. Сокращение природного капитала стран Европейского союза за счет расширения экономического пространства, антиэкологических технологий рассматриваются в программе как главное препятствие для достижения экологических и климатических целей [Decision No. 1386/2013/EU of the European Parliament and of the Council, 2012: 176]. Растущее беспокойство Комиссии ЕС вызывают климатические изменения и их негативное воздействие на природный, социальный, гуманитарный и экономический капитал территорий. Так, в Программе отмечается, что издержки от природных бедствий, частично вызванных глобальным изменением климата, составили в 2011 г. более 300 млрд евро [Там же: 177]. Эффективное противодействие этим тенденциям, по мнению авторов Программы, возможно лишь при переходе на новый вид хозяйствования, который будет основан на ресурсоэффективных, природощадящих низкоуглеродных технологиях. Термин «зеленая экономика», обретший свою политическую жизнь на конференции в Рио-де-Жанейро в 2012 г. (Рио+20), становится главным смысловым звеном Программы [Там же: 182]. Для становления «зеленой экономики» в ЕС необходимы инвестиции в экологические инновации, в дизайн, оптимизацию продуктов и процессов, минимизацию выбросов и отходов производства, переход к цикличному, замкнутому хозяйствованию [Там же: 184]. Переход к экологичной, «зеленой экономике» понимается как основа дальнейшего устойчивого экономического роста и увеличения благосостояния жителей ЕС, создания новых рабочих мест, инвестиций и т.д. [Там же: 182]. К 2020 г. Европейский союз, благодаря «зеленым» мероприятиям, планирует сократить выбросы парниковых газов на 20% и одновременно улучшить общую энергоэффективность стран ЕС также на 20% [Там же: 182]. На международной арене ЕС отводит себе роль ключевого игрока. В пункте 9 в числе наиболее приоритетных задач подчеркивается дальнейшее совершенствование эффективности структур ЕС в решении глобальной экологической и климатической проблем [Там же: 174]. В этом плане интересны не только усилия законотворческой деятельности ЕС по заключению билатеральных и мультилатеральных соглашений в рамках стратегий глобального устойчивого развития, но и политическое давление с целью формирования новой «зеленой экономики» в мире. Так, цель номер 104 Программы Действий указывает на усиление участия ЕС в инициативах, которые служат для перехода к интегративной и природощадящей экономике во всем мире, стимулирование создания стартовых условий для такого перехода и разработку альтернативных индикаторов развития, выходящих за рамки ВВП [Там же: 198]. Таким образом, 7 Программа Действий непосредственно указывает на пути преодоления экологических издержек на региональном, национальном и глобальном уровнях. Главным механизмом достижения устойчивости становится экологическая модернизации экономики. Лишь на основе новых технологий и экологических инновационных процессов, перевооружения главных секторов хозяйства возможна стабилизация глобальной экосистемы. Экологическая модернизация превращается в лейтмотив концепции устойчивого развития. ИНСТИТУТЫ И АКТОРЫ ПОЛИТИКИ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ В ЕС Политика устойчивого развития ЕС формируется на основе сложного, комплексного взаимодействия разных структур организации, находящихся как в иерархических, так и горизонтально-сетевых отношениях. В свою очередь, их операционный модус обусловлен во многом влиянием внутренних (национальные, региональные, частные экономические, социальные, политические, партийные и пр. интересы) и внешних (договорной режим, чрезвычайные ситуации) факторов. Созданные в самом начале образования организации в 1950-х гг. механизмы многоуровневого управления (Multi-Level-Governance) делают процесс принятия и реализации политических решений чрезвычайно сложным, требующим непрерывного коммуникационного взаимодействия структур локального, регионального, национального и наднационального политического уровня. Группы интересов, образованные в структуре Европейской комиссии (по генеральным директориям), Парламенте ЕС, Совете министров ЕС (Coreper) имеют зачастую неформальные отношения и сообща добиваются реализации их собственных, общих целей. Кроме них важную роль в формировании политики ЕС играют транснациональные акторы (ТНК, НПО), имеющие собственные лоббистские органы в ключевых структурах ЕС. Как отмечает Н.Ю. Кавешников, «политика ЕС в любой области его компетенции и, соответственно, метод управления в данной сфере - это продукт многочисленных последовательных решений, принимаемых на разных уровнях многоуровневой системы. Хотя многие акторы способны действовать на разных уровнях, для каждого из трех перечисленных характерны свои ключевые акторы и своя рационализация процесса принятия решений. Вместе с тем следует иметь в виду, что границы между уровнями управления не являются четкими, а соответствие между ними и типами решений - не абсолютно» [Кавешников, 2015: 53]. В такой сфере как политика устойчивого развития происходит постоянное пересечение различных политических полей: энергетики, транспорта, сельского хозяйства, промышленности, торговли, экологии, труда и финансов. Поиск удовлетворяющего все стороны переговоров политического компромисса - предельно трудоемкий и сложный процесс. Многоуровневая система предполагает обмен информацией различного содержания и качества между разными уровнями и горизонтальными структурами политической системы ЕС. Принимаемые на верхнем (наднациональном) уровне политические решения в области устойчивого развития (директивы, решения, рекомендации) воздействуют прямым (через имплементацию их в национальные законодательства) или косвенным (политика мягкого воздействия, «naming and shaming») образом на политику регионов и коммун. Европейская комиссия, Европейский суд, Совет министров, комитеты Европейского парламента, Агентство по защите окружающей среды проводит регулярные мониторинги исполнения юридических актов национальными, региональными и локальными органами. Также наблюдается в этой системе и «обратное движение», когда изменения на нижних (региональном, коммунальном) уровнях оказывают влияние на генерирование инициатив на верхнем. Так, в декабре 2019 г. решение Верховного суда Нидерландов о принуждении действующего Правительства страны принять дополнительные меры по сокращению выбросов парниковых газов, скорее всего, отразится на климатических целях следующей Программы Действий ЕС в области защиты окружающей среды. В свою очередь, ЕС как один из центральных глобальных акторов мировой политики устойчивого развития имеет огромное влияние на формирование ключевых направлений развития таких международных организаций как ООН, ОЭСР, Мировой банк, ВТО. Европейскому союзу отводится, например, роль авангарда в мировой климатической политике [Simonis, 2017: 315]. Без его инициатив многие современные достижения в области борьбы с глобальным изменением климата были бы невозможны. Среди главных институтов ЕС в формировании политики устойчивого развития можно выделить Комиссию ЕС, Европейский парламент, Совет министров ЕС, Европейский суд, Европейское агентство по окружающей среде. Их взаимодействие определяет ракурс принимаемых постановлений и мер в области устойчивого развития. Центральное место в формировании этой политики отводится Комиссии ЕС. Она выполняет роль инициатора, контролера и исполнителя мероприятий. Без поступивших инициатив Европейской комиссии невозможно обсуждение и принятие решений Советом министров ЕС [Knill, 2008: 89]. Однако, как Совет министров, так и Европейский парламент могут обязать Комиссию разработать новые или усовершенствовать уже имеющиеся предложения, что ограничивает монополию Комиссии как инициатора новшеств. Рис. 1. Главные институты ЕС по инициированию, принятию и реализации политических стратегий развития / (The main EU institutions for initiating, adopting and implementing political development strategies). Составлено автором по: [Simonis, 2017: 315]. C начала 1970-х гг. Комиссия ЕС проводит активную политику по защите окружающей среды стран-членов организации. Практически все инициативы в данной области исходили в этот период от Комиссии. Решения о формировании инициативы принимает коллегия комиссаров (в настоящее время состоящая из 27 членов) простым большинством голосов. До этого Генеральные директории (ГД, соответствуют министерствам в национальных государствах) подготавливают соответствующие предложения. В период 1970-2020 гг. наблюдается усиление экологического компонента в деятельности и структуре Европейской комиссии. Это выражается в образовании новых Генеральных директорий (ГД), связанных с вопросами защиты окружающей среды и устойчивого развития, а также в образовании новых отделов компетенций в этих областях в других Генеральных директориях. Так, до 1973 г. проблемами окружающей среды занимался лишь один отдел в Генеральной директории «Промышленность». С 1973 г. в структуре Генеральных директорий Европейской комиссии была выделена самостоятельная директория «Окружающая среда». В ее компетенцию входили подготовка инициатив в области защиты окружающей среды, мониторинг исполнения указаний и директив Европейской комиссии в национальных государствах. На сегодняшний день одной из главных целей директории является стимулирование развития в странах ЕС «зеленой экономики» как важнейшего компонента устойчивого развития (The Green Economy). Число занятых в этой директории выросло с 1980-х гг. в десятки раз и составляет на сегодняшний день 500 чел. [Umwelt Direcktoria, 2020]. Кроме того, практически каждая Генеральная директория Комиссии ЕС имеет собственных уполномоченных по экологическим вопросам. Генеральные директории «Сельское хозяйство» и «Промышленность» имеют даже собственные природоохранные отделы [Knill, 2008: 91]. Непосредственно с экологизацией структур ЕС и имплементацией концепции устойчивого развития связана деятельность созданной в 2010 г. автономной Генеральной директории по защите климата. Одним из направлений деятельности данной директории стала разработка климатических стратегий ЕС, предусматривающих создание низкоуглеродной, ресурсоэффективной, природощадящей экономики [EU climate action, 2010]. С ноября 2019 г. Генеральная директория подчинена комиссару по защите климата ЕС Ф. Тиммерману. Совет министров ЕС и Парламент ЕС - важнейшие институты по принятию политических решений организации. Решения по практически всем законодательным актам, директивам, правовым линиям, указам принимаются этими органами. При этом Совету министров принадлежит главная функция. Совет министров не представляет собой единой целостности, а состоит из 10 министерских групп, занимающихся вопросами в областях их компетенций. Так, существует Совет министров внутренних дел, Совет министров сельского хозяйства, труда, по экономическим и финансовым вопросам, окружающей среды и т.д. Они состоят из национальных министров, возглавляющих соответствующее министерство в собственных странах. Решения по тому или иному законодательному акту принимаются также простым большинством голосов. Каждое заседание сопровождается напряженной подготовительной работой, осуществляемой в комитетах постоянных представителей и рабочих группах. Позиция председательствующей страны Совета оказывает огромное влияние на его окончательное решение. Европейский парламент - второй важнейший орган законодательной власти ЕС. С момента своего существования он играл активную роль в европейской политике защиты окружающей среды. Его требования в этой области были более радикальны, чем предложения Европейской комиссии и решения Советов министров. В отличие от национальных парламентов, Европейский парламент располагает лишь ограниченными законодательными правами и вынужден делить их с Советом министров ЕС. В законотворческом процессе работа Европейского парламента сводится к трем основным функциям: слушания по законопроектам, работа парламентариев в комиссиях и голосование по правовым указам, директивам, линиям на пленарных заседаниях [Europäisches Parlament, 2019]. Комиссии Европейского парламента играют существенную роль в подготовке законопроектов. Их специализированные компетенции совпадают с направлениями деятельности Генеральных директорий Европейской комиссии. Экологические проблемы Сообщества рассматриваются в созданном в 1973 г. Комитете по вопросам окружающей среды, здоровья населения и защиты потребителей. Вопросы экологической трансформации хозяйства являются предметом компетенций комиссий по промышленности, исследованиям и энергетике, транспорта, сельского хозяйства, экономики. Комиссии Европарламента образуют его члены из различных фракций. Так, в Комитете по защите окружающей среды из 162 членов, 26 принадлежали группе европейских зеленых или объединению европейских левых и левых зеленых Севера (Group of the European United Left - Nordic Green Left) (подсчитано автором по: [Europäisches Parlament, 2019]). Партийные пропорции политического состава Комитета прямо отражают партийный состав Европейского парламента. На сегодняшний день в Европейском парламенте доминируют консервативные и социал-демократические партии (соответственно 182 и 154 места). Также необходимо отметить с начала 1980-х гг. континуальный рост партии зеленых Европы. Так, в период 1984-2019 гг. их доля выросла в Европейском парламенте с 4,6 до 10%. Кроме постоянных комитетов в определенные периоды образуются также временные комитеты. В период 2004-2009 гг. работал Комитет по климатической политике, в 2009-2014 гг. - Комитет по финансовому и экономическому кризису. С 2013 г. при парламенте ЕС действует Комитет по политическим вызовам и бюджету для устойчивого развития ЕС. Также важную роль в политике устойчивого развития играет Европейский суд и Агентство по защите окружающей среды. В их обязанности входит контроль и привлечение к ответственности руководства стран ЕС (или его регионов) за невыполнение правовых нормативных актов ЕС. Наряду с центральными институтами ЕС по инициированию, принятию и реализации решений в области устойчивого развития важную роль играют лоббистские организации, особенно ТНК и крупные неправительственные организации. Транснациональные корпорации оказывали и оказывают огромное влияние на законотворческий процесс в ЕС. Их жесткая позиция игнорирования экологических проблем уступила в 1990-х гг. место стратегии экологической адаптации, при которой концерны могли с одной стороны позиционировать себя как пионеры экологической трансформации, с другой - открывать для себя новые «поля» получения прибыли. Соединение экологических целей с экономическими для многих компаний стало новой стратегией их развития. Созданный в 1995 г. Международный экономический совет по устойчивому развитию (World Business Council for Sustainable Development (WBCSD), в состав которого входят 200 ТНК с оборотом капитала 8,5 трлн. долл действует сейчас более чем в 70 странах мира [World Business Council for Sustainable Development (WBCSD), 2019]. По своему политическому влиянию на процессы экологической трансформации данная организация не имеет аналогов в мире бизнеса. По данным организации, около половины ТНК (47%), входящих в состав WBCSD, находятся на территории Европы. Большая часть из них имеет непосредственных представителей в Брюсселе. Экономические лоббистские структуры в ЕС самые мощные по численности сотрудников и финансовому обеспечению. Взаимодействие политики и бизнеса часто проходит на неформальном, закрытом уровне. Как отмечает К. Книлл, влияние лоббистских организаций особенно значительно на формирование политических инициатив Европейской комиссии [Knill, 2008: 101]. Европейская комиссия часто использует предложения и оценки экспертов из рядов бизнес-лоббистов [Там же: 102]. Также Совет министров представляет собой привлекательную площадку для защиты своих экономических интересов. Однако здесь большое влияние оказывают национальные бизнес-структуры. Европейские лоббистские организации часто выполняют координационные функции по распределению давления на национальные политические органы стран ЕС. Чисто экологические лоббистские организации менее представительны, чем экономические. Причины этого заключаются в том, что ЕС с самого начала своего существования виделась как экономическая организация. Поэтому экономический лоббизм раньше этаблировался в структурах ЕС, чем экологический. К этому добавляется меньший уровень сплоченности экологических организаций по защите своих интересов. Одним из наиболее значительных экологических лоббистских объединений, оказывающих прямое влияние на формирование экологической политики ЕС и отдельных государств, является «Климатическая сеть действий» (Climate Action Network (CAN) Europe). На территории ЕС она объединяет порядка 1700 НПО. Цель организации - воздействие на структуры ЕС для разработки эффективной политики в области изменения климата [Climate Action Network Europe, 2019]. Ежегодно объединение получает за подготовку докладов, сообщений для Европейской комиссии и для организации встреч экспертов более 250 тыс. евро из бюджета ЕС. Многолетняя работа этих двух независимых организаций практически сделала во многом едиными приоритеты их развития. ЗАКЛЮЧЕНИЕ Основные этапы становления и развития политики устойчивого развития ЕС отражены в Программах Действий ЕС по защите окружающей среды. В период 1973-2020 г. Европейским парламентом и Советом министров ЕС было принято семь таких программ. Анализ Программ Действий по защите окружающей среды позволяет выявить три этапа в развитии политики устойчивого развития ЕС. В начальный период (1970-е гг.) формирование дискурса устойчивости было неразрывно связано со становлением наднациональной политики по защите окружающей среды. Транснациональные проблемы стран-участниц ЕЭС (загрязнение р. Рейн) требовали принятия общих политических решений. В первой фазе развития (1972-1992 гг.) политические действия были направлены на минимизирование негативных последствий экономического роста. Доминирующей идеей этого периода стало улучшение не только условий, но и качества жизни населения. С 1987 г. политика по защите окружающей среды стала самостоятельным политическим полем ЕС. Консолидация рынка стран-участниц требовала общих экологических стандартов. Во второй фазе (1992-2012) политика по защите окружающей среды ЕС находилась под сильным воздействием принятых на конференции ООН в Рио-де-Жанейро документов по устойчивому развитию. Экологический экономический рост становится доминирующей идей устойчивого развития. Цели «устойчивости» утверждаются в политических документах ЕС и национальных государств. С 1993 г. ЕС становится центральным актором глобальной политики устойчивого развития. С 2012 г. политика устойчивого развития находится под сильным влиянием концепций «зеленой экономики» и экологической трансформации хозяйства. Переход к новому виду хозяйствования видится как фундамент дальнейшего долгосрочного социально-экономического роста. В формировании и реализации политики устойчивого развития Европейской комиссии отводится ключевая роль. Европейский парламент и Совет министров ЕС исполняют совещательные и законодательные функции. На их деятельность большое влияние оказывают разнообразные группы акторов, которые преследуют свои цели. В последние 20 лет наблюдаются сильные тенденции «озеленения» (экологизации) глобального бизнеса. Глобальный бизнес становится одним из основных акторов политики экологической модернизации и устойчивого развития. Большинство нововведений в этой области исходит из структур ТНК. Таким образом, можно сделать предположение, что мировая хозяйственная система вступает в новый период своего развития - период «зеленого капитализма». Экологическая парадигма роста формирует новый аккумуляционный режим. Наряду с одобрением новой стратегии развития ЕС со стороны ТНК, НПО, политических партий, не умолкает ее критика со стороны ряда общественных движений, науки, сторонников альтернативного развития. Крупный критик «зеленой экономики» британский исследователь Т. Джексон подчеркивает, что внедряемые в прошлом стратегии экологической модернизации не принесли ожидаемых результатов: потребление природных ресурсов, энергии, производство мусора, эмиссия парниковых газов не только не уменьшились, но и многократно выросли [Джексон, 2013]. В развитых странах внедрение отдельных зеленых технологий создали эффект «отскока» (ребаунд-эффект), выраженный в увеличении абсолютных и относительных показателей потребления ресурсов и энергии. Экстернализация экологических издержек стран Запада улучшила в них экологическую ситуацию, но ухудшила ее в глобальном масштабе. Поэтому, как отмечают отдельные исследователи, доминирование нарратива экологической модернизации в глобальном политическом дискурсе устойчивого развития затрудняет реализацию комплексных целей устойчивости, т.к. эта стратегия узконаправленна и не ставит под вопрос трансформацию международных политических институтов, производственных отношений, форм потребления, международного порядка в системе «Север-Юг» и «Запад-Восток», а также - собственности, социальных норм, образа жизни людей. Переход к устойчивому развитию требует радикальных изменений индивидуальных и коллективных форм жизни и отношений во всех структурах общества, на различных уровнях его социальной и территориальной организации [Bohn, Fuchs, Kerkhoff, Müller, 2019: 19]. Без коренных изменений в этих сферах ни о каком устойчивом развитии с «зеленой экономикой» или без нее не может быть и речи. Кроме того, развитие «зеленой экономики», «экологическое» перевооружение энергетического хозяйства, производства, транспорта, цифровизация жизненного пространства требуют громадных затрат невозобновимых ресурсов. Последние исследования показывают, что «экологический след» электроавтомобиля, рассчитанный вместе с экологическими издержками на его производство, не уступает по своим показателям «следу» традиционного автомобиля. «Зеленая экономика» может оказаться новым политическим мифом, приносящим, несомненно, прибыль концернам, но продолжающим разрушать основы планетарной жизни. По мнению Т. Джексона, единственный путь комплексной экологизации общества - это полный отказ от доктрины экономического роста, создание экономики построста [Джексон, 2013]. Однако на сегодняшний день ни одна политическая система в мире не осмеливается реализовать ее принципы. «Зеленая экономика» остается безальтернативным движением в будущее, а ЕС - ее основным глобальным апологетом.

About the authors

Yuri Yu. Kovalev

Ural Federal University named after First President of the Russian Federation B.N. Yeltsin

Email: yykowaljow@gmail.com
Cand. Sci. (Geog.), Assoc. Prof., Department of Theory and History of International Relations, Department of Theory and History of International Relations Ural Humanitarian Institute Yekaterinburg, Russian Federation

References

Supplementary files