Climate Policy of the United States: Features of Evolution and the Current State

Full Text

ВВЕДЕНИЕ. ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ США - один из центральных игроков в глобальной климатической политике и мировой лидер по выбросам парниковых газов (далее - ПГ) в исторической ретроспективе. На протяжении всего ХХ в. они были главными производителями антропогенного СО2 в мире. Их доля аккумулированного в атмосфере диоксида углерода колеблется от 25 до 30%. В середине прошлого века на Соединенные Штаты приходилось более 50% всех мировых выбросов39. Одновременно США первыми из индустриально развитых государств начали проводить климатическую политику, приняв еще в начале 1960-х гг. законы, регулирующие выбросы вредных веществ в атмосферу (Сlean Air Act, 1963). Сегодня (январь 2022 года) Соединенные Штаты занимают по выбросам парниковых газов второе место в мире (порядка 6,5 млрд т). Учитывая историческую ответственность Соединенных Штатов за глобальное изменение климата и раннее инициирование мероприятий по охране климата внутри страны, следовало бы ожидать от них решительных действий в борьбе против глобального потепления на международной арене. Однако, напротив, международную климатическую политику США за период с момента подписания Рамочной конвенции ООН по климату (1992 г.) можно охарактеризовать как непоследовательную и малорезультативную. Периоды политической активности в области защиты климата (во время президентства Б. Клинтона, Б. Обамы, Дж. Байдена) чередуются годами фактически игнорирования данной проблемы (Дж. Буш-младший) и даже проведением радикальной «антиклиматической» политики (Д. Трамп). Затягивание переговорного процесса, его безрезультативность, многочисленные блокады решений, принимаемых сторонами (parties) на конференциях - на счету этой страны. Цель данной статьи - охарактеризовать основные этапы развития климатической политики США, определить ее национальные особенности, а также факторы, влияющие на климатическую политику страны, показать роль и значение различных политических акторов в ее формировании. Изучение международной и национальной климатической политики ведется сравнительно недавно. На сегодняшний день достаточно детально исследованы этапы эволюции международной климатической политики (Gupta, 2014; Edenhofer, 2017; Simonis, 2017; G. Macdonald и др.). Менее полно представлены работы по анализу климатической политики отдельных стран мира. Среди исследований американской климатической политики можно выделить работы В. Арройо (Arroyo, 2010), Р. Г. Харриса (P. G.Harris, 2016), К.Й. Бейли (С.J. Baily 2015), К.С. Галагхер (K.S. Gallagher 2018). Изучение климатической политики, процессов экологической модернизации в отдельных странах мира, выявление национальных стратегий в борьбе с глобальным изменением климата, а также факторов, оказывающих влияние на формирование и вектор развития данного политического поля, представляется актуальной областью исследования политических наук. США как один из крупнейших мировых производителей ПГ и важнейший политический актор в борьбе с глобальным изменением климата заслуживают особого внимания, т.к. от политических действий именно этой державы в области «зеленой» трансформации страны и ее поведения на международной арене во многом зависит достижение целей Парижского соглашения по климату, а значит, и будущее всей нашей планеты. ТЕОРИИ И МЕТОДЫ ИССЛЕДОВАНИЯ Теоретическую основу данного исследования образуют теория «коллективных благ» американского экономиста М. Олсона. М. Олсон в своей работе «Логика коллективных действий: общественные блага и теория групп» объясняет поведения акторов по отношению к «коллективным благам», которым является в нашем исследовании атмосфера Земли [Олсон, 1995]. Сокращение выбросов ПГ за счет проведении экологической модернизации экономики становится важными факторами сохранения этого коллективного блага. Однако, т.к. некоторые субъекты международных отношений склонны потреблять коллективное благо без желания оплачивать собственную, дорогостоящую экологическую модернизацию - по М. Олсану, они действуют как «безбилетники». Тогда усилия стран по стабилизации климата будут тщетны, если другие страны не будут осуществлять подобные мероприятия. Это создает недоверие и делает переговорный процесс по формированию международного климатического режима чрезвычайно сложным. Каждая страна пытается получить для себя наибольшее преимущество с экономической точки зрения. Создание глобальных механизмов всеобщей ответственности воздействует на «климатическое» поведение отдельных стран. Также налаживание системы международной торговли квотами на выбросы ПГ и требования обязательств на их сокращения для всех стран мира стали важными шагами в правильном направлении. Поведение США на переговорах по климату и варьирование внутренней климатической политики прекрасно объясняется данной теорией. Политика США в этой области отражает страхи политической элиты, быть в числе «проигравших стран» при реализации климатических целей. Развивающиеся страны и, прежде всего страны БРИКС, видятся американским истеблишментом как «безбилетники», которые наращивают свою экономическую и политическую мощь, отстаивая их право на «развитие». США за все время существования климатической дипломатии настаивали на принятие всеми странами мира климатических обязательств. Парижское соглашение по содержанию и форме, определяющий мировой климатический режим до 2100 г. во многом включает в себя позицию США на международных переговорах. Методологическую основу данной статьи образует структурно-аналитический подход. Анализ позиции США, отраженные в законодательных национальных актах, декларациях климатических конференций (КС), национальных климатических стратегиях и национальной статистике позволяет определить характер, направления и достижения климатической политики США, оценить влияние тех или иных факторов (внешних и внутренних) на процессы ее формирования и развития. Основными источниками, на которых основывались положения и выводы данной публикации явились данные международных и национальных статических служб, декларации климатических конференций (Конференции Сторон), национальные документы в области климатической политики, аналитические публикации в этой области. ЭМИССИИ ПАРНИКОВЫХ ГАЗОВ (ПГ) И СЕКТОРАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ДЕКАРБОНИЗАЦИИ ЭКОНОМИКИ США В 2022 г. США остаются одним из главных мировых источников выбросов ПГ. На них приходится 13,4% всех глобальных выбросов парниковых газов, что делает их вторым крупнейшим эмитентом ПГ в мире (1-е место - КНР). Выбросы ПГ в стране по итогам 2019 года составили порядка 6,5 млрд т40. При этом на СО2 как главный компонент ПГ приходилось более 5,1 млрд т. По сравнению с 1990 г. выбросы ПГ США не только не уменьшились, но даже выросли на 1,5%41. В период 1990-2005 гг. наблюдалось континуальное повышение выбросов парниковых газов. Своего максимума они достигли в 2005 г. и составили более 7,4 млрд т (см. рис. 1). С 2006 г. стало заметно снижение выбросов. Особенно значительное падение произошло в период до 2010 г. За это время выбросы сократились на 8,3%. В период 2010-2019 г. - на 3,8%. Однако, по сравнению со странами ЕС, сокращение эмиссий ПГ было не континуально, циклично и в целом темпы декарбонизации крайне незначительны. За 2020 г. сокращение ПГ составило более 1,8%, что связано со снижением деловой активности во время пандемии. США - одна из ведущих держав мира по выбросам СО2 в расчете на жителя страны. В 2019 г. этот показатель составлял 15 т/чел, что было в два раза выше уровня ЕС. Только одна страна в Европе имеет показатели выше американских - Люксембург (16 т/чел). Однако необходимо отметить, что душевые показатели выбросов в США сократились в период 1990-2019 более чем на 4 тонны42. Рис. 1. Динамика выбросов парниковых газов в США в период 1990-2019 гг. (млн т. эквивалент СО2) Fig.1. Dynamics of greenhouse gas emissions in the United States in the period 1990-2019 (million tons CO2 equivalent) Источник: Inventory of U.S. Greenhouse Gas Emissions and Sinks: 1990-2019 Анализ секторальных выбросов ПГ показывает существенные отличия от аналогичных секторальных выбросов ЕС. В Соединенных Штатах главным источником эмиссий ПГ является сектор транспорта. На него приходилось порядка 30% всей национальной эмиссии (или 1961 млн т эквивалента СО2). Такая высокая доля автотранспорта в выбросах ПГ объясняется национальным «культом» автомобиля, плохим развитием системы общественных перевозок, отсутствием альтернатив. Общеизвестно тяготение американцев к большим, тяжелым, мощным персональным автомобилям, какими являются внедорожники. В 2018 г. на данный класс приходилось 50% всех проданных в США автомобилей. Именно внедорожник - одна из главных причин увеличения выбросов ПГ в транспортном секторе43. На этот тип автомобилей приходится больше выбросов СО2, чем на всю мировую авиацию и даже всю тяжелую промышленность мира44. Неудивительно, что президент Дж. Байден в своей инфраструктурной программе уделяет особое внимание модернизации этого сектора. Вторым по объему выбросов ПГ в США является сектор энергетики. На него приходилось 25% всех выбросов (1635 млн т.). «Озеленение» энергетического сектора образует «ядро» всей климатической политики страны. Его реорганизация, реформирование и обновление было в числе приоритетных направлений климатической политики Б. Обамы. Действующий сегодня президент Дж. Байден также поставил развитие «чистой» энергетики в центр своей климатической политики, невзирая на наличие в США существенных запасов нефти, газа и угля45. Этот шаг фактически расколол американскую элиту и общество. Ведь большинство республиканцев предпочитают остаться в рамках традиционной энергетической парадигмы, базирующейся на использовании ископаемого топлива. Демократы сделали ставку на развитие страны без опоры на углеродное топливо, держа в голове серьёзные климатические риски, с которыми она может столкнуться. На сегодняшний день структура энергопотребления США мало чем отличается от большинства развитых стран мира. В ней доминирует ископаемое топливо. На него в 2020 г. приходилось 79% всего энергопотребления США. Другие 21% составляли атомная, гидроэнергетика и возобновляемые источники энергии. Среди ископаемых энергоносителей в потреблении энергоресурсов лидировали нефть (34,5%), природный газ (34%), уголь (9,7%). Возобновляемые источники энергии (ВИЭ) представлены ветровой (3,2%), биоэнергией (4,8%), солнечной (1,2%), гидроэнергией (2,6%) и геотермальной (0,2%). В период 1990-2019 гг. доля ВИЭ в энергопотреблении заметно возросла. Если в 1990 г. их доля составляла 4,1%, то к 2020 г. она увеличилась до 9,4% (без гидроэнергетики)46. Одновременно уменьшилась доля ископаемых энергоносителей. Согласно представленному администрацией Дж. Байдена климатическому плану, США обязуются достичь нулевых выбросов из сектора производства электроэнергии до 2035 г.47 Задача поистине грандиозна, если учесть, что США занимают третье место в мире по числу угольных электростанций (263), уступая в этом только Китаю (1077) и Индии (281)48. Американский сектор промышленности, строительство, а также все инфраструктурные объекты страны формируют более 36% национальных выбросов. По сравнению с 1990 г. эмиссии диоксида углерода в производственном секторе сократились на 17%, но одновременно выросли в строительстве и инфраструктуре на 4%49. Здесь нужно сделать отступление и сказать, что американская промышленность и инфраструктура характеризуются невысокой энергоэффективностью и уступают по этому показателю многим другим развитым государствам. США по душевым показателям потребления энергоресурсов в нефтяном эквиваленте (6,8 т/чел) входят в первую десятку стран мира, уступая лишь нефть экспортирующим государствам Персидского залива (Катару, ОАЭ, Кувейту) и глобальным центрам переработки нефти (Тринидад-и-Табаго, Кюрасао)50. Снижение показателя энергопотребления и повышение производственной и инфраструктурной эффективности является одной из центральных задач национальной климатической политики США. На сельское хозяйство США приходится порядка 10% всех национальных выбросов ПГ. Вместе с лесными территориями и населенными пунктами, которые включены в сектор «Землепользование, изменение землепользования, леса», его доля повышается до 12%. Сельское хозяйство - главный продуцент такого парникового газа, как метан (на американское животноводство приходится 27% всех эмиссий СН4 США) и оксида азота (75% всех выбросов)51. Однако сектор сельского хозяйства - это не только производитель парниковых газов, с позиций национальной климатической политики требующий конкретных нововведений по их сокращению, но также важнейший источник альтернативной энергетики. Животноводство и растениеводство создают порядка 5% энергетических ресурсов, использующихся в электроэнергетике, производстве тепла и транспорте. Луга, пастбища и пашни, кроме того, играют роль естественных поглотителей ПГ. Поэтому экологизация сельскохозяйственной деятельности, адаптация ее к национальным климатическим целям неизбежны. Также охрана, расширение площадей других естественных поглотителей (прежде всего лесных угодий) является одной из важнейших целей политики президента Дж. Байдена52. Однако успех мероприятий по декарбонизации экономики США зависит от многих политических факторов, главным из которых является создание консенсуса в этой области между основными политическими институтами США - представительной властью в виде администрации президента США, законодательной (верхней и нижней палатой) и судебной властью. Отношения между этими инстанциями комплексны и зависят от расстановки политических сил, преследуемых интересов, давления со стороны лоббистских организаций, политической ситуации в мире и т.д. Очевидное противостояние демократической и республиканской партий приводит к взаимным блокадам по вопросам климатической политики, что часто наблюдалось в ее историческом развитии. ЭВОЛЮЦИЯ КЛИМАТИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ США Климатическая политика США до 1990 г. Среди исследователей климатической политики США нет единого мнения в вопросе о дате рождения данного политического поля в стране. У разных авторов фигурируют данные о 1960-х, 1970-х и 1980-х гг. Исследователь климатической политики США К. Бейли утверждает, что ее истоки положены в середине 1970-х гг. Администрацией президента Р. Никсона [Bailey, 2016 p.6]. Более ранний срок указывает Ф. Маульсхаген и связывает его с деятельностью президентской Администрации Л. Джонсона [Мauelshagen, 2021, p. 25]. Действительно, в 1965 г. в послании к Конгрессу США он первым из президентов США признает опасность увеличения выбросов СО2 для будущих поколений53. Три месяца спустя (ноябрь 1965 г.) Научно-консультативный совет при президенте Л. Джонсоне опубликовал доклад «Восстановление качества окружающей среды», в котором тема антропогенных эмиссий диоксида углерода в атмосферу заняла одно из центральных мест54. В докладе указывается на рост концентрации СО2 в атмосфере (на основании данных Килинга на Мауна-Лоа) и возможные негативные последствия данного явления для окружающей среды (таяние полярных льдов, нагревание океанов, подъем уровня моря) [Restoring; 1965, pp.112-131]. В 1970-х гг. тема парникового нагревания атмосферы усиливает свои позиции в политическом дискурсе США. В 1978 г. президентом Д. Картером был подписан закон о «Национальной климатической программе», разработанный еще при Администрации Р. Никсона. Закон институционализировал климатическую политику и придал ей важный статус. При этом, как отмечает Г. Хендерсон, в то время царил редкий межпартийный консенсус в отношении нагревания атмосферы. Как демократы, так и республиканцы признавали всю серьезность роста температур воздуха и требовали усиления национальных мер по адаптации к климатическому стрессу [Henderson, 2016, 212]. Однако межпартийный консенсус наблюдался также в том, что в программе отсутствовали положения по мероприятиям, ограничивающим выбросы СО2 или сдерживающим деятельность нефтегазовой или угольной промышленности США. Данные ограничения негативно повлияли бы на национальную безопасность и противоречили «американскому образу жизни» [Мauelshagen, 2021]. Пришедший к власти в 1981 г. Р. Рейган относился к проблеме нагревания атмосферы и глобального изменения климата очень скептически. Приоритеты его политики лежали в преодолении энергетического кризиса и борьбе с инфляцией. Любые ограничения экономической деятельности с позиции проводимой его Администрацией политики неолиберализма считались неприемлемыми. В это время наблюдается резкое сокращение финансирования исследований в области изменения климата. Урезанию финансовых средств подвергается Институт исследований космоса им. Годдарда (GISS) под руководством Дж. Хансена и метеостанция на Мауна-Лоа, измеряющая концентрацию углекислого газа в атмосфере [Oresces, 2008]. Второй период правления Администрации Р. Рейгана (1985-1989) отмечался кардинальным изменением позиции в отношении феномена глобального изменения климата и климатической политики. Перед лицом неоспоримых доказательств роста температур и перемещения данной проблемы в центр международных переговоров Администрация Р. Рейгана поняла, что дальнейшее отрицание очевидных фактов может привести к маргинализации США на международной арене и потере контроля над принимаемыми по линии ООН решениями. Тем самым национальные интересы - а именно: защита интересов крупного капитала, компаний, ведущих свою деятельность как на территории США, так и за ее пределами - стали решающими факторами, определившими такой поворот. Однако и реальные заботы членов кабинета о последствиях изменений в атмосфере также оказали определенное влияние на изменение курса США55. В 1987 г. США подписали Монреальский протокол по защите озонового слоя и поддержали создание при ООН Межправительственной группы экспертов по изучению глобального изменения климата (МГЭИК) в 1988 г. В том же году вице-президент администрации Дж. Н. Буш на Парижском экономическом саммите выступал в роли мирового лидера в вопросах защиты окружающей среды [Мauelshagen, 2021, p. 28]. Вступивший в должность президента Дж. Буш-старший продолжил курс своего предшественника. В 1990 г. он подписал изменения в законе об охране воздуха (Clean Air Act), которые улучшили процессы мониторинга загрязнений и создали для бизнеса экономические стимулы к сокращению выбросов. Во время подготовки рамочной конвенции ООН по изменению климата Администрация Дж. Буша-старшего отклонила предложение европейских и развивающихся стран по принятию США конкретных обязательств по сокращению выбросов. Вместо этого США согласились остановить выбросы ПГ к 2000 г. на уровне таковых 1990 года, что и было отражено в окончательном варианте конвенции ООН (РКИК, статья 4, 2а)56. Президент и одновременно Сенат США поддержали данную конвенцию в таком ее содержании. Как отмечает исследователь климатической политики США В. Арройо, Рамочная конвенция ООН была первым и последним соглашением по климату, получившим широкую политическую поддержку в США [Arroyo, 2010 p. 267]. Климатическая политика США в 1992-2009 гг. В период 1992-1997 г. США принимали участие в разработке всеобъемлющего международного климатического договора, определявшего конкретные цели, обязательства стран по сокращению выбросов ПГ. Находящийся тогда у власти президент Б. Клинтон и его Администрация были заинтересованы в заключении такого договора. Климатическая политика стала одним из важнейших направлений политики США. Однако перед самым началом конференции сторон в Киото 6.12.1997 г. американский сенат единогласно принял резолюцию (95:0), известную под названием «Резолюция Берда-Хейгеля»57. Она обязывала делегацию США не подписывать какое-либо соглашение, которое не гарантирует одновременных действий со стороны развивающихся стран (прежде всего Китая, Индии, Бразилии). Невключение этих государств в список стран с обязательными целями рассматривалась как угроза глобальной конкурентоспособности США. Тем самым резолюция сигнализировала, что Сенат США не ратифицирует соглашение, подобное Киотскому протоколу, если оно не будут соответствовать ее требованиям. В декабре 1997 г. делегацией США был подписан Киотский протокол, обязывающий США сократить на 7% уровень выбросов ПГ в период 2008-2012 г. по сравнению с базовым 1990-м годом58. Развивающиеся страны, в том числе такие крупные как Индия, Китай, Бразилия, Мексика, были освобождены от конкретных обязательств. Президент Б. Клинтон подписал Киотский протокол 12 ноября 1998 г., но не представил его в Конгресс для ратификации, поскольку знал, что он там не будет принят. Этот факт борьбы ветвей власти, содействия соглашению и даже его подписание президентом США при очевидности его непринятия со стороны законодательной власти ставит вопрос о мотивах таких действий. Как отмечает Г. Симонис со ссылкой на американских исследователей, такое поведение американского правительства не является единичным [Simonis, 2017, 340]. Администрация США подписывала многие природоохранные соглашения, которые позже не были представлены в Сенат на ратификацию. Это объясняется, во-первых, желанием Администрации США представить себя на международной арене как заинтересованного в решении глобальной проблемы игрока, во-вторых, бессилием реализации данных соглашений внутри страны, при отсутствии большинства представителей партии президента в Сенате и Конгрессе [там же, 340]. «Разделенная власть» считается одним из «тормозов» прогрессивных преобразований в стране. Правление президента Б. Клинтона характеризовалось ситуацией «разделенного правительства», в которой республиканцы имели большинство в обеих палатах. Джордж Буш-младший (2001-2009 гг.) должен был править только с оппозиционным большинством в Палате представителей в последние два года своего правления (110-й Конгресс). Б Обама (2009-2017 г.) не имел большинства в Палате представителей. Предпоследний президент Д. Трамп имел большинство только в Сенате. Дж. Байден в 2021 г., имея большинство в Палате представителей, уступает республиканцам в Сенате59. Подписав Киотский протокол, Б. Клинтон надеялся, что будущие партийные констелляции в Конгрессе и Сенате будут благоприятны для ратификации этого договора. Однако этого не произошло. Пришедший к власти в 2001 г. Дж. Буш-младший полностью отменил Киотский протокол и в течение последующих восьми лет своего правления подавлял любые законодательные или административные инициативы, требующие сокращения выбросов парниковых газов [Baily, 2015 p. 7]. Американский исследователь М. Лисовский объясняет позицию американской Администрации тремя очень важными причинами [Lisowski, 2002]: трудовая деятельность Дж. Буша в нефтяной отрасли (ArbustoEnergy - компания семьи Буш) в течение 11 лет; вице-президент США Д. Чейни занимал пост директора крупнейшей американской фирмы по разведке нефти Халлибертон (Halliburton) и реализация концепции «Америка прежде всего» (America first), которую затем успешно подхватил 47-й президент США Д. Трамп. Администрация Буша проводила новую энергетическую политику, основанную на развитии внутренней нефтегазовой промышленности с целью снижения растущей зависимости США от импорта нефти, а также для превращения страны в важного игрока на мировом рынке нефти и газа. США вышли из договора, но участвовали в работе КС РКиК в качестве блокатора многих предложений. Кроме того, в 2007 г. США создали международную экономическую платформу по энергетической безопасности и изменению климата (Major Economies Mettingon Energy Security and Climate Change). Ее целью стал поиск «рыночных» путей редукции ПГ без замедления экономического роста60. Немецкий исследователь Симонис Г. выделяет не менее 4 крупных соглашений в области климатической политики (как мульти-, так и билатеральных), заключенных Администрацией Дж. Буша в период его президентства с другими странами вне рамок ООН (например, Глобальная инициатива по метану, включающая в себя более 40 стран) [Simonis, 2017]. Тем самым Дж. Буш хотел снизить роль ООН как главного международного института в борьбе с глобальным изменением климата. Выход США из Киотского протокола и снижение их активности на международной арене повлекло за собой смещение центра борьбы с глобальным изменением климата в зал заседаний обеих палат Конгресса США, в столицы федеральных штатов и суды, где рассматривались иски и жалобы общественных организаций. В августе 2001 г. два сенатора Д. Маккейн и Д. Либерман инициировали законопроект, который предусматривал сокращение выбросов ПГ в стране к 2010 г. (Закон об охране климата)61. Хотя этот законопроект не был одобрен большинством голосов, он получил значительную поддержку при голосовании в 2003 г. (55 «против» и 43 «за»). В 2005 г. по инициативе того же сенатора Д. Маккейна Верхней палатой был принят закон об «управлении климатом и инновациях»62. Закон стимулировал мероприятия по декарбонизации экономики США за счет использования торговых квот на выбросы ПГ. Он предполагал, что организации с высокими эмиссиями ПГ должны располагать квотами на выбросы и участвовать в торговле, обмене, списании или использовании иным образом разрешенных для торговли квот в соответствии с законом. Кроме этого, он предусматривал: учреждение стипендии Национального научного фонда для аспирантов в области исследований изменения климата; формирование отчета о влиянии Киотского протокола на Соединенные Штаты; исследование последствий резких изменений климата; изучение воздействия изменения климата на группы населения с низкими доходами во всем мире и создание образовательных и информационно-просветительских программ по изменению климата для сельскохозяйственных организаций и индивидуальных фермеров63. «Климатические» инициативы формируются также в ряде штатов США. В отдельных из них разрабатываются конкретные планы по сокращению выбросов ПГ в различных секторах и устанавливаются конкретные цели редукции ПГ. В 2002 г. Калифорния стала первым штатом США, который принял закон об ужесточении выбросов СО2 автомобильным транспортом. Согласно этому закону, штат должен разрешать эксплуатацию автомобилей только с низким выбросом газов. А с 2009 г. планировалось государственная поддержка покупки автомобилей с нулевым выбросом ПГ. В 2018 г. число таких автомобилей составило в штате 4,5%. К 2045 году Калифорния планирует довести их долю до 85%64. В 2010 году 15 штатов США имели сходный с калифорнийским закон. Кроме того, группа Cеверо-Восточных и Среднеатлантических штатов учредила Региональную инициативу по контролю над выбросами парниковых газов (RGGI), которая установила предельные квоты на выбросы в энергетическом секторе и потребовала от предприятий покупать разрешения у государства в случае их превышения [Arroyo, 2010 p. 269]. Таким образом, американская климатическая политика характеризовалась в исследуемый период цикличностью и находилась под влиянием противостояния республиканских и демократических партийных сил. Несмотря на различные взгляды республиканцев и демократов в отношении целей и инструментов реализации климатической политики, международной роли страны, оба партийных лагеря подчеркивали значение экономической целесообразности, гибкости, независимости, свободы действий американской политики в этих вопросах. Климатическая политика президента Б. Обамы Выборы Барака Обамы в ноябре 2008 года принесли в климатическую политику США радикальные изменения. Во время предвыборной кампании он поставил борьбу с глобальным изменением климата в приоритетные задачи своего президентства. Климатическая политика нового президента включала в себя коренные преобразования в экономике (широкое внедрение ВИЭ, повышение энерго- и ресурсоэффективности производства, расширение рынков торговли углеродом и др.), снижение зависимости от энергоресурсов из стран Ближнего Востока (American Clean Energy and Security Act, 2009). Планы Б. Обамы осложнились наступившим мировым финансовым кризисом и наступлением рецессии в США. Принятый Конгрессом план помощи экономики в размере 700 млрд долл. включал в себя 80 млрд долл. инвестиций в область чистой энергетики и повышения энергоэффективности. Одновременно США усилили свою активность и на международной арене климатической политики. В этом они не отходили от своей традиционной линии - оказание давления на развивающиеся страны, чтобы они приняли на себя обязательства по сокращению выбросов. Конференция в Копенгагене (КС 15) в 2009 г., которую отдельные исследователи считают «провальной» в истории международной климатической политики, стала для США важным, успешным этапом реализации этой политики. Копенгагенское соглашение, которое было официально подтверждено на последующей конференции по климату в Канкуне 2010 (КС 16), предусматривает, что уже в промежуточный этап (2013-2020 гг.), вплоть до нового, согласованного на международном уровне климатического режима, как развивающиеся, так и промышленно развитые страны принимают на себя добровольные обязательства по сокращению выбросов ПГ. Кроме того, целевой показатель 2°C признан всеми государствами мира как верхний предел глобального потепления. В 2009 г. Б. Обама обещал, что к 2020 году Америка сократит свои выбросы ПГ на 20% [H.R. 2998, 2009 p. 525]. Благодаря своей внешней климатической политике США смогли гарантировать, что, во-первых, группа развивающихся стран, особенно Китай и Индия, после 2012 года возьмут на себя обязательства по сокращению выбросов, и, во-вторых, что суверенитет США в этой области будет гарантирован, поскольку «цели» являются обязательными, но, одновременно, добровольными и США не могут быть привлечены к судебной ответственности или санкциям на международном уровне. В этой модели США оставались независимыми от контроля со стороны международных структур, которого они как глобальная супердержава всегда старались избежать (политика последующего президента США это ярко продемонстрирует). На конференции в Дурбане (2011 г.) было принято решение принять новый, глобальный договор о климате в 2015 г. на конференции в Париже. В обсуждении нового договора посланник от США в переговорном процессе Т. Стерн представил позиции своей страны: новый режим (с 2020 г.) должен обладать высокой степенью гибкости, быть «амбициозным, эффективным и надежным»; обязательства по декарбонизации должны определяться на национальном уровне в соответствии с национальными условиями и возможностями; должны применяться не жесткие правила, а неформальные нормы и «необязательные требования»; положение платформы Дурбана о том, что правовой формой будущего соглашения может быть «протокол, другой правовой инструмент или согласованный результат, имеющий юридическую силу», должно интерпретироваться как можно более гибко, поскольку строгие правовые нормы ограничивают политическое поле страны [Arroyo, 2010]. В декабре 2015 г. делегация США подписала Парижское соглашение. В ноябре 2016 г. Парижское соглашение вступило в силу. Цель данного соглашения - недопущение нагревания атмосферы более чем на 1,5°С к 2100 г. полностью согласовалось с планами Администрации президента по сокращению выбросов ПГ на 32% к 2030 г. Согласно представленному на конференции сторон в Марракеше национальному вкладу обязались сократить выбросы парниковых газов на 80% к 2050 г. [USA First NDS, 2016 р.7]. Указ президента о «чистой энергии» (Clean power Act) делал возможным создание синергетических эффектов между дальнейшим экономическим ростом американского хозяйства и достижением целей Парижского соглашения. План «Чистая энергия» - квинтэссенция климатической политики США периода президентства Б. Обамы. Согласно ему, новые требования по выбросу газов затронут более 1 тыс. электростанций, из которых более 600 являются угольными. К климатическим заслугам президента можно также отнести остановку строительства нефтепровода «Кейстоун», повышение стандартов эффективности по использованию энергоносителей, создание самой большой в мире охраняемой морской территории, инвестиции в ВИЭ и др. [Haas, 2018 p. 120]. Климатическая политика президента Д. Трампа Коренной разворот климатической политики США произошел с момента прихода к власти республиканского президента Д. Трампа в 2017 г. Еще в своей предвыборной кампании кандидат в президенты обещал своим избирателем аннулировать Парижское соглашение, усилить добычу в стране ископаемого топлива. Проблемы глобального изменения климата, загрязнения окружающей среды, исчезновения биологических видов относились, по его мнению, к числу надуманных и не стоящих внимания со стороны государственных структур. Уже в первые месяцы его правления были сделаны конкретные шаги в изменении курса климатической политики страны. В феврале 2017 г. президент подписал национальный энергетический план (America First Energy Plan). Он предусматривает расширение полей деятельности нефтегазовой индустрии в целях национальной энергобезопасности, а также объявляет национальные цели климатической политики бывшего президенты Б. Обамы недействительными [Thielges, 2019 p. 239]. 1 июня 2017 г. Д. Трамп огласил выход США из Парижского соглашения. Легкость, с которой президент Д. Трамп перечеркнул всю климатическую политику своего предшественника, объясняется тем, что климатическое соглашение не было ратифицировано конгрессом США, а было подписано президентом в форме исполнительного указа (Executive order). Приоритетное развитие нефтегазового сектора в США при Д. Трампе уже не имело целью обеспечить национальную энергобезопасность страны (как это наблюдалось при правлении клана Бушей), а было направлено на увеличение энергетического влияния во всем мире. Д. Трамп видел США в числе ведущих мировых экспортеров энергоносителей, поэтому он любыми способами пытался расширить рынки сбыта американских нефтегазовых концернов, используя всю политическую и экономическую силу (чему мы стали свидетелями в споре по Северному потоку-2). Расширение сферы деятельности энергетических компаний шло с одновременным разрушением и подчинением государственных экологических инстанций. Главной целью деструктивных мероприятий президента Д. Трампа стало Агентство по защите окружающей среды (EPА). В первый же год своего правления Д. Трамп провел реорганизацию ведомства. Значительная часть сотрудников агентства была уволена. Во время переходного периода реформирования его правление возглавил М. Эбелл (M. Ebell), требовавший от Д. Трампа немедленного сокращения более 50% всех работников возглавляемого им ведомства и урезания бюджетных средств65. Возглавившие Агентство позднее С. Прюитт (2017-2018) и Э. Виллер (2018-2021) отрицали глобальное изменение климата. Неудивительно поэтому, что данное ведомство практически утратило свое назначение и превратилось в инструмент экономической политики Администрации президента. Исследовательский центр по законодательству в области глобального изменения климата при Колумбийском университете зарегистрировал в период 2017-2020 г. более 50 постановлений и решений Агентства по окружающей среде, которые были направлены против достижения климатических целей Парижского соглашения66. Например, в сентябре 2017 года Агентство опубликовало стратегический план на 2018-2022 гг., в котором ни разу не упоминается о глобальном изменении климата; разрешается добыча энергетических ресурсов в заповедных территориях Арктики; отменяются полномочия Калифорнии устанавливать свои собственные стандарты на выбросы и т.д.67. Подводя итог внешней и внутренней климатической политики администрации президента Д. Трампа можно сделать вывод, что за весь период своего существования климатическая политика США не имела такого абсолютно пренебрежительного к себе отношения как при 45-м президенте США. Климатическая политика Дж. Байдена При Администрации Дж. Байдена, вступившим на пост президента в 2020 г., США официально восстановили своё участие в Парижском соглашении. Сразу после инаугурации он подписал указ (executive order) о присоединении США к Парижскому климатическому соглашению. Кроме этого, Дж. Байден поручил федеральным агентствам пересмотреть и отменить все федеральные нормы и правила регулирования, введённые Администрацией Трампа, которые так или иначе касаются вопросов изменения климата. 27 января 2021 г. Дж. Байден объявил о создании бюро по Управлению внутренней климатической политикой (Climate Policy Office) при Администрации президента, которое было наделено неординарными по объёму правами и функциями. В частности, оно координирует процесс выработки внутренней климатической политики; консультирует президента по данным вопросам; обеспечивает соответствие решений и программ внутренней климатической политики заявленным президентом целям и эффективное их достижение; контролирует выполнение внутренней повестки президента в области климатической политики68. Новый президент также представил девять ключевых пунктов своего плана «революции чистой энергии», который предусматривает на 100% свободную от эмиссий СО2 выработку электроэнергии уже к 2035 г.69 К 2050 г. США должны стать эмиссионно нейтральным государством. На глобальном климатическом саммите в апреле 2021 г. США представили свой новый план финансирования климатических мероприятий и обновлённый, определяемый на национальном уровне вклад страны в рамках Парижского соглашения. В документе озвучены амбициозные цели сокращения эмиссий ПГ на 50-52% к 2030 г. В ноябре 2021 г. на климатическом саммите в г. Глазго (Великобритания) США заявили о своем намерении снова стать международным лидером в борьбе с глобальным изменением климата70. В своей речи с трибуны климатического саммита Байден сказал, что «изменение климата - экзистенциальная угроза существованию человечества в нынешнем виде. С каждым днем, когда мы медлим, цена бездействия растет»71. Климатические реформы администрации Дж. Байдена выражаются прежде всего в форме инвестиционных программ в рамках его экономической политики. В ноябре 2021 года Дж. Байден подписал «инфраструктурный» закон, который предусматривает масштабные инвестиции в обновление автомобильных и железных дорог, мостов, городских построек, жилых зданий, развитие электромобильности и экологичного транспорта, улучшение системы водоснабжения и защиты населения от последствий изменения климата и др.72 Общий объем предусмотренных инвестиций будет составлять порядка 1,2 трлн долл. Несмотря на кардинальные изменения подходов на высшем уровне руководства страны, в США сохраняются идеологические и институциональные предпосылки для возврата на уже ставший традиционным курс климатической политики. Во многом вопрос о возврате к такому курсу климатической политики будет напрямую увязан с успешностью мер экономической политики нынешнего президента США в рамках его последних решений в климатической сфере. ЗАКЛЮЧЕНИЕ Таким образом, эволюция климатической политики США с 1960-х гг. характеризуется своей дискретностью, оппортунизмом, часто блокирующим функции в принятии международных документов. Внутренняя климатическая политика, ее направления, цели, задачи и успехи целиком зависели от конкретных представлений, политических приоритетов того или иного находящегося у власти президента. Как правило, при демократических президентах ей уделялось больше внимания, при республиканских - она отодвигалась на периферию политического поля нации или, как при президенте Д. Трампе, подвергалась забвению и даже преследованию. Кроме того, климатическая политика США имеет ряд особенностей, которые отличают ее от аналогичного поля других стран мира. Во-первых, в своей международной политике американская администрация не полагается исключительно на создание всеобъемлющего климатического режима ООН, но содействует установлению многосторонних, двусторонних специальных режимов, в которых американское влияние больше, чем в многосторонних рамках ООН (что подтверждает теорию «безбилетника» М. Олсона). Во-вторых, очевиден конфликт между республиканской и демократической партиями США в отношении целей, задач и инструментов реализации климатической политики. Принимаемые решения формируются в форме указов президента, которые имеют невысокую юридическую силу и могут быть легко отменены последующим президентом. В этой связи «сильная» современная климатическая политика Дж. Байдена может потерпеть фиаско при передаче власти республиканскому президенту, возможно снова Д. Трампу73. В-третьих, это высокая роль частного сектора в формировании и реализации целей национальной климатической политики. С одной стороны, это лоббирование «антиклиматических» решений в Конгрессе США нефтяными, газовыми и пр. компаниями, с другой - поддержка и инвестиции многих крупных компаний в зеленые технологии, зеленые инновации, «чистую» энергетику, безотходное производство и т. д. В-четвертых, наряду с «лавирующей» национальной климатической политикой, более последовательную политику в этой области проводят отдельные штаты США. Уже при Администрации Дж. Буша-младшего, объявившей о выходе США из Киотского протокола в 2001 г., Калифорния и ряд других штатов заявляли о своей приверженности договору. В 2017 г. был создан климатический альянс США (USCA) как противовес «антиклиматическому» курсу президента Д. Трампа, в который вошли 24 штата США и Пуэрто-Рико. Все эти штаты имеют на сегодняшний день более высокие цели в климатической политике, чем федеральное правительство [Lieblang 2020].

About the authors

Yuri Yu. Kovalev

Ural Federal University named after First President of the Russian Federation B.N. Yeltsin

Email: yykowaljow@gmail.com
Cand. Sci. (Geograph.), Associate Professor, Department of Theory and History of International Relations Yekaterinburg, Russian Federation

References

Supplementary files