DEMOCRATIZATION OF REGIONAL POWER STRUCTURES IN THE URALS IN 1920

Abstract

The article deals with the problems of formation of Councils in the Urals in the 1920s. on the basis of a significant range of sources, including archival documents, analyzes the features of the functioning of local authorities and the issues of their democratization.

Full Text

В ходе современных демократических преобра- зований особое внимание требует осмысление исто- рической практики взаимоотношений региональных структур власти с местным населением. Особенно важным становится понимание такой практики в пе- реломные периоды отечественной истории. Одним из таких периодов в истории нашей страны является период 1920-х гг. По окончании гражданской войны именно в данный период от властных органов на ме- стах зависела возможность стабилизации социально- политической ситуации в целом в стране. Учет опыта функционирования государственных структур в усло- виях смены общественного настроения, формирова- ния новых правовых отношений может позволить из- бежать тех конфликтных ситуаций, которые приводят к излишнему администрированию, к сужению демо- кратического пространства. Исторически сложилось так, что основной властной структурой в нашей стра- не с Октября 1917 г. стали Советы. Интерес к пробле- мам развития Советов Урала в 1920-х гг. обусловлен для нас тем, что именно в уральском регионе процесс восстановления полновластия Советов шел не только более интенсивно, но и носил более демократичный характер. В этом плане заслуживает внимание тех исследователей, которые отмечают, что демократи- ческой альтернативой нарастанию административ- но-бюрократическим методам советского государства стало осуществление на Урале реформы 1923 г. по рай- онированию [1]. Не случайно, что с 1923 г. уральский регион был выбран экспериментальной зоной для проведения административно- территориальных преобразований. При этом стоит отметить, что до их пор данный выбор связывают только с экономически- ми возможностями Урала как промышленного края. Нам же удалось познакомиться с архивными мате- риалами, указывающими и на политический аспект. Материалы впутрипартийных дискуссий изучаемого периода, ряд данных, которые приводят исследовате- ли, занимающиеся проблемами НЭПа, внутрипартий- ной борьбой 1920-х гг., позволяют увидеть, что в связи с отходом В.И. Ленина от практической деятельности и ростом амбиций ряда «вождей партии» Урал приоб- ретает особое значение в начавшейся политической игре [2]. Стоит отметить, что историки вплоть до на- чала 1990-х гг. вынуждены были обходить молчани- ем проблемы перестройки Советов в 1920-е гг. как органов народовластия, т.к. ряд инициатив исходил от руководителей различных органов управления, на долгие годы объявленных не только участниками антикоммунистической оппозиции, но и занимаю- щихся антисоветской деятельностью. Историкам еще предстоит большая кропотливая работа по открытию и изучению архивов, публикаций, проливающих свет на влияние деятельности и Л.Д. Троцкого, и А.И. Ры- кова, и Т.В. Сапронова и уральских руководителей Ф. Локацкова, Г. Мясникова и других на процессы, связанные с установлением полновластия Советов на Урале в 1920-е гг. При сложности социально-экономических про- блем, при усиливающемся влиянии у вышестоящих руководителей края так называемых оппозиционных настроений, при сохраняющейся противоречивости общеполитического настроения, Урал, на наш взгляд, приобретал стратегическое значение в политической жизни начала 1920-х гг. Таким образом, сам ход со- бытий предопределил возросший интерес как к Ура- лу, так и к происходящим на его территории экспе- риментам. Экономическое районирование имеет свою исто- рию. Первые попытки были предприняты еще в 1764 г., когда в Сибири, исходя из особенностей хозяйствен- ной деятельности населения, было выделено 6 рай- онов. Проводилось районирование вплоть до начала XX в. По инициативе П.П. Семенова-Тян-Шанского был выделены 12 районов европейской части России. Эти районы представлялись как компактные, своеобраз- ные по своим природным и хозяйственным условиям территории. Более конструктивные работы начались в 1920-е гг. В 1920 г. был разработан план электрифи- кации страны - ГОЭЛРО. По нему выделялись 8 райо- нов: Северный, Центрально-промышленный, Южный, Поволжский, Кавказский, Западно-Сибирский, Турке- станский и Уральский. Изучение хода административно-территориальной реформы 1923 г. на Урале тесно связано с исследова- нием тех изменений, которые произошли в системе управления местными Советами. Эти изменения в оте- чественной историографии рассматриваются через из- менения в структуре государственного аппарата. Боль- шинство исследователей указывают, что перестройка административного управления Урала шла в направле- нии, которое обеспечивало упрощение структуры госу- дарственного аппарата и удешевление его содержания, а также способствовало перераспределению управлен- ческих функций на местном уровне. Ряд материалов ЦГАОР СССР и местных архивов позволил нам выяс- нить, что вопрос о районировании обсуждался и дис- кутировался в уральских областных организациях уже в начале 1922 г.; предложения уральских руководите- лей губернских комитетов партии, губернских испол- комов носили более демократический характер, чем в дальнейшем рассматриваемые на правительствен- ном уровне проекты Госплана или ВЦИК СССР. Демократизм «уральского» проекта заключался в том, что он предоставлял самые широкие возможно- сти местным Советам для проявления своего полнов- ластия. К сожалению, выявленные нами документы не позволили выяснить все детали этого проекта. Необ- ходим поиск тех документальных источников, которые помогут восстановить «уральский» проект районирова- ния в полном объеме. Но уже сейчас мы вправе сказать о том, что этот проект был «зарублен» по инициативе уполномоченных тех наркоматов на Урале, которые действовали на его территории с 1921 г. и обладали пер- сонально большими правами и доверием центральных учреждений, чем проектируемый нормальный област- ной орган власти [3]. Именно различные ссылки, ого- ворки в документах НК РКИ РСФСР и СССР, ВЦИК СССР подтверждают существование как самого проекта, сделанного уральцами, так и указывают на причины, которые «способствовали» тому, что этот проект был не учтен при организации районирования края. Таким образом, уже представление об истоках районирования указывает на нежелание центральных органов власти считаться с тенденцией децентрализации местных структур. Уральские исследователи, исследующие пробле- мы становления местных органов власти в 1920-е гг., приводят данные, подтверждающие эту точку зрения, и указывают, что в результате такого процесса прои- зошло организационное укрепление низовых органов советской власти и были созданы условия для прояв- ления ими большей самостоятельности и инициативы, в первую очередь низовых звеньев. В большинстве ра- бот, в том числе и уральских авторов, укрепление низо- вого звена в системе управления на местах восприни- мается как показатель оживления Советов в 1920-е гг. и расценивается как свидетельство их растущей демо- кратизации [4]. Но стоит увидеть другой аспект, связанный с укре- плением низовых органов советской власти: усилива- ющая свои позиции низовая бюрократия тормозила и даже противодействовала проведению демократиза- ции Советов. При этом необходимо отметить, что исследователи, преимущественно рассматривают эту проблему в до- статочно узком смысле, т.е. какую роль сыграло эконо- мическое районирование в организационных измене- ниях советского аппарата управления краем. Тогда как мы считаем более верным связать эти проблемы с во- просом о том, содействовало ли районирование укре- плению полновластия Советов на местах. Выработка объективной оценки процессов демо- кратизации и практики взаимоотношений местных органов власти с населением зависит в первую очередь от понимания, что представляет собой бюрократия как явление в целом. Нарастание бюрократических тенден- ций во всех сферах общественной жизни обуславливает значительный интерес к этой проблематике. В послед- нее время резко возросло число научных публикаций, опубликовано большое количество публицистического материала. Но конкретных исследований проблем, свя- занного с бюрократизацией советского аппарата край- не мало. При этом обращает на себя внимание то обстоя- тельство, что в большинстве работ (как и раньше, так и теперь) бюрократизмом называют и конкретные бюрократические проявления и его отдельные формы и разновидности. Тенденция бюрократизации управленческих струк- тур была подмечена еще В.И. Лениным, который на- стойчиво предостерегал от того, чтобы управленческие органы ни в коем случае не расширяли своей работы свыше безусловной необходимости, не допускали бю- рократического вспухания и гипертрофии их функций. Вслед за В.И. Лениным опасность бюрократизации си- стемы управления принималась и признавалась прак- тически всеми политическими лидерами и практика- ми советского строительства вплоть до конца 1920-х гг. [5]. Правда, стоит отметить, что позднее и фактически image ДЕМОКРАТИЗАЦИИ РЕГИОНАЛЬНЫХ ВЛАСТНЫХ СТРУКТУР НА УРАЛЕ В 1920-е гг. Коноплева Л.А. до конца 1970-х гг. бюрократизм как явление, прису- щее природе социалистического государства, боль- шинством исследователей не рассматривалось. Те, кто изучали историю становления советского аппарата управления на местах , отмечали лишь отдельные про- явления бюрократизма , связанные с фактами воло- киты, с усилением бумажного потока и т.п. При этом основной вопрос, связанный с бюрократизацией Сове- тов на местах, оставался вне исследований. Тогда как основной чертой, характеризующей бюрократизм, яв- ляется рост аппарата и увеличение числа чиновников. Дальнейшее изучение истории демократизации мест- ных Советов возможно при исследовании причин, ко- торые способствовали превращению работника пред- ставительного учреждения в чиновника. Ключевой проблемой, по которой определяется ав- торитет властных структур, является участие местного населения в избирательных кампаниях. Проблема аб- сентеизма, т.е. неучастия в избрании своих представи- телей в выборные органы, является менее изученной в научно-исследовательской литературе. На факты абсентеизма указывалось еще в публикациях 1920- х гг. [6]. Причем уже тогда отмечалось, что в ряде ре- гионов страны, и в том числе и на Урале, абсентеизм Советов населением носил массовый характер. Ураль- ские исследователи еще в 1920-е гг. отметили, что око- ло половины местного населения не приняли участие в выборах в Советы. Однако исследователи сконцен- трировали свои усилия на выяснении причин низкой избирательной активности населения лишь в пери- од избирательных кампании в Советы самого начала 1920-х гг. Тогда как более целесообразным нам пред- ставляется изучить причины данного явления на при- мерах более поздних избирательных кампаний. Тем более в ряде исследований, в том числе и уральских историков, содержатся указания, что проблема абсен- теизма была актуальной для местных Советов на про- тяжении всех 1920-х гг. Конечно, в советской историо- графии основной акцент в объяснении абсентеистских настроений делался на идеологический, классовый подход. Но, на наш взгляд, объяснять с классовых пози- ций уклонение населения от участия в выборах очень легковесно. Да и сами руководители страны отмеча- ли, что причины пассивности населения надо искать другие. Tак, М.И. Калинин, выступая на съезде Советов говорил, что «в последние годы выборы во многих ме- стах утеряли характер политической борьбы, ячейки партии, исполкомы проводили кандидатов не идей- ным завоеванием большинства голосов, а теми или другими механическими манипуляциями возьмите для примера, - хотя бы искусственные затяжные со- брания, исключением из списка избирателей неугод- ных лиц под видом кулаков и т.п. Все это привело к от- рыву масс от Советов, к абсентеизму в избирательных кампаниях, к усвоению рядовым крестьянством мыс- ли, что какое бы горячее участие он не принял в вы- борах, все равно коммунисты или комсомол проведут своих» [6]. Анализ архивных документов заставляет искать ответ на вопрос, а что же мешало населению ре- ализовать свои избирательные права в полном объеме по отношению к Советам? Так, В.П. Гуров писал, что низовой аппарат являлся «передаточной инстанцией, компетенции которой по существу ограничивались налоговыми и административными функциями... Это обстоятельство не только обедняло содержание работы низовых органов советской власти, но и нередко при- водило к конфликтам с местным населением, к изо- ляции волисполкомов и сельских Советов от широких крестьянских масс» [7]. Уральский опыт должен был выявить функциональные возможности Советов как полновластных структур в условиях децентрализации, но уже к 1924 г. показал совершенно обратное. Обна- руженные нами данные по обследованию результатов районирования Урала показывают все более усилива- ющуюся зависимость низовых структур от вышестоя- щих, местных от центральных органов, в частности это подтверждается финансированием местных органов власти центральными учреждениями и начавшим- ся укрупнением сельских Советов. В конечном итоге, вместо того, чтобы в структурном плане приблизить- ся к населению, местные Советы наоборот стали от- деляться от него даже с чисто географических пози- ций. На один Совет по Уралу в среднем приходилось к 1925 г. 1600 человек, тогда как по положению ВЦИК СССР должно только 300 [8].