Russian diplomatic initiatives in the Arctic Council in 2014-2020

Толық мәтін

ВВЕДЕНИЕ Арктическое измерение международных отношений с течением времени постепенно возрастает. Объясняется это главным образом характером Арктического региона с его богатой сырьевой базой, стратегическим месторасположением и транспортно-логистическим потенциалом. Особенностью международных отношений в Арктике является то, что данный регион в условиях в условиях глобального противоборства в начале ХХI в. по-прежнему продолжает оставаться зоной диалога, сотрудничества, партнерства и мира. Тем не менее, международно-правовой статус Арктики до сих пор остается предметом острых дискуссий и требует выработки новых, комплексных подходов к постановке и разрешению проблем Арктики и предотвращению в будущем конфронтации в Арктическом регионе. Роль России в решении проблем Арктического региона неоспорима: ее лидерство с точки зрения объемных показателей в сочетании с реальной возможностью обеспечения национальных интересов в немалой степени закрепляет стержневую роль нашей страны. Проблема российской арктической дипломатии привлекает внимание как отечественных, так и зарубежных авторов. Естественно, что степень изученности данной проблемы значительно выше в трудах отечественных авторов. В них детально освещается многогранный спектр потенциальных возможностей и вызовов сотрудничества в Арктике, обосновывается первоочередное значение российских дипломатических инициатив. Работы, относящиеся к данной тематике, лишь затрагивают роль Арктического совета (далее: АС) в арктической политике РФ. Л.С. Воронков отмечает, что ни одна серьезная проблема в Арктике не может быть решена без участия России и ее сотрудничества с другими арктическими государствами, чем объясняется переменный «успех» и избирательность антироссийских санкций в Арктике1. Однако, по мнению А.И. Смирнова, подобное положение дел вовсе не означает отказ от логики гибридного противодействия политике России в Арктике, в первую очередь, при помощи политизированной манипуляции информацией и агрессивной риторики на основе информационно-коммуникационных технологий2. К.И. Зубков и В.П. Карпов полагают, что наибольшая опасность российской Арктике исходит не от внешних угроз, а от внутренних экономических и социальных проблем3. Ведущая роль АС среди других международных организаций в Арктике признается российскими авторами. В основном они концентрируют свое внимание на эволюции и истории создания форума, а также его экологических инициативах и защите коренного населения Арктики. В работе А.Г. Сахарова, специально посвященной деятельности АС как «института регионального управления»4 проводится анализ результатов председательства арктических стран в Совете и вызовов, связанных с геополитическими угрозами. Автор анализирует мероприятия, направленные на усиление политического веса организации, и приходит к выводу, что дальнейшее расширение повестки дня приведет к укреплению формата «институционального регулирования» в регионе. В.П. Журавель рассмотрел итоги председательства в АС Канады, США и Финляндии в период с 2013 по 2019 гг.5 В англоязычной литературе доказывается, что дипломатическая деятельность РФ в Арктике является продолжением ее великодержавной силовой политики и приводит лишь к стратегической долгосрочной конкуренции между основными акторами. Р. Пинкус проецирует геополитическую логику блокового размежевания на основе стратегического треугольника РФ, США и КНР в региональные рамки Арктики6. С. Серлин небезосновательно преподносит арктическую повестку дня в качестве арены противоборства нарративов, конкурирующих между собой за право легитимного представления дальнейшей судьбы Арктики7. В англоязычной литературе имеется немало работ, специально посвященных деятельности АС, в частности, института председательствования в АС8. М. Смишек описала эволюцию АС от низкопрофильной региональной организации, известной лишь немногим, к признанному первичному форуму для циркумполярного и глобального сотрудничества по вопросам, касающимся Арктики9. Х. Экснер-Пирот проанализировал деятельность АС в период председательствования Канады в нем в 2013-2015 гг.10 Х. Николь рассмотрела платформы, процессы лидерства, повестка дня в период председательства США в АС (2015-2017 гг.)11. Т. Койвурова оценил прогресс, достигнутый к настоящему времени финским председательством в достижении своих целей12. Обзор литературы о деятельности АС в период после начала украинского кризиса показал, что российские дипломатические инициативы в АС до сих пор остаются малоисследованными. ИНСТРУМЕНТАРИЙ ИССЛЕДОВАНИЯ По нашему мнению, рассмотреть вопрос о роли России в решении проблем Арктического региона, можно используя концепцию Э. Моравчика13, в частности его «минималистскую» интерпретацию, предполагающую синтез либеральной и реалистской доктрин14 при приоритете либерализма. В этой интерпретации «процесс формулирования целей предшествует выбору стратегии их достижения»15, а основополагающей детерминантой становятся «воплощенные в целях предпочтения государств и конкретные дву- и многосторонние конфигурации их соотношений в международных взаимодействиях»16. Основным методом при исследовании политики РФ в Арктике является компаративный анализ международных соглашений и нормативно-правовых документов РФ по Арктике. Дипломатические инициативы России представлены в выступлениях, интервью, комментариях и ответах на вопросы высших должностных лиц РФ; нотах и отчетах ведомственных структур РФ; декларациях, докладах, резолюциях, рабочих программах международных организаций, в том числе АС. ПОЛИТИКА РФ В АРКТИКЕ В указе Президента РФ «Об Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года» от 05.03.2020 («Основы госполитики РФ в Арктике») сформулированы угрозы национальной безопасности в Арктике. Они делятся на несколько групп: а) социально-экономические, связанные с сокращением численности населения и отсутствием системы государственной поддержки хозяйствующих субъектов; б) материально-технические, вытекающие из низких темпов развития инфраструктуры Арктической зоны РФ (АЗРФ) в целом и Северного морского пути (СМП) в частности, недостаточности обеспечения наземными транспортными средствами, авиационной техникой и системами мониторинга окружающей среды. Вызовами в сфере обеспечения национальной безопасности также выступают: попытки ряда иностранных государств навязать системы национального правового регулирования в обход положений международных договоров и региональных форматов сотрудничества в Арктике; незавершенность международно-правового разграничения морских пространств в Арктике; воспрепятствование осуществлению и дискредитация законной хозяйственной или иной деятельности РФ со стороны иностранных государств и (или) международных организаций; наращивание иностранными государствами военного присутствия в Арктике, а также возрастание конфликтного потенциала в регионе17. В свете несоблюдения Норвегией обязательств по Парижскому договору 1920 г., особо отмечается стремление к укреплению, диверсификации и модернизации российского присутствия в рамках договора на архипелаге Шпицберген18, который в «Основах госполитики РФ в Арктике» несколько раз упоминается напрямую (п. 16 п/п (в)) и косвенно (п. 8 п/п (а), (в))19. Наконец, за АС закрепляется роль ключевого регионального объединения, координирующего международную деятельность в регионе, а также подтверждается приверженность к привлечению неарктических государств к взаимовыгодному экономическому сотрудничеству в АЗРФ20. Почему же к Российской Арктике приковано так много внимания? Арктика без преувеличения является жизненным ресурсом для России уже долгие времена21. В настоящее время Российская Арктика дает 10% ВВП и 10% экспорта страны, используя при этом, лишь 1% трудоспособного населения России22. Объемные показатели Российской Арктики также впечатляют: а) территория континентальной суши и островов - более 3 млн кв. км; территория шельфа - более 4 млн кв. км23; б) протяженность российских границ в Арктике - 22 600 из 38 700 км в Арктике в целом (58,4%)24; в) около половины населения Арктики проживает на российских территориях25; г) порядка 67,98% углеводородных ресурсов Арктики приходится на российский арктический шельф26, что составляет примерно 20% мировых запасов углеводородов27; д) России принадлежит обширная минерально-сырьевая база твердых полезных ископаемых, в число которых входят 10% активных мировых запасов никеля, около 19% металлов платиновой группы, 10% титана, более 3% цинка, кобальта, золота, серебра и других ископаемых28, из которых в Российской Арктике уже добывается 100% алмазов, сурьмы, апатитов, других металлов и минералов, 98% платиноидов, 90% никеля и кобальта в общем объеме добычи РФ. Общая стоимость разведанных запасов минерально-сырьевой базы - вместе с низкой степенью ее разведанности и уровнем освоения - составляет, по ориентировочным оценкам, 1,5-2 трлн. долларов, а согласно докладу Всемирного нефтяного совета, к 2030 г. именно РФ будет получать 55% от всех добываемых в Арктике углеводородов29. Отметим, что несмотря на колебания международной конъюнктуры, РФ в данном случае открыта для партнерства и взаимовыгодных проектов, начиная с освоения природных ресурсов и развития глобальных транспортных коридоров и заканчивая сферами науки и экологии, что подтверждается продолжением продуктивного и всестороннего сотрудничества как с «арктической восьмеркой» в рамках международных форматов, и на двусторонней основе, так и с неарктическими государствами в лице Индии, Китая, Франции, Японии и др. Говоря об объемных показателях в целом, наблюдается постепенное осознание того, что финансирование Российской Арктики не должно осуществляться по остаточному принципу, а существующая парадигма избирательно-очагового и точечно-сетевого освоения чревата тем, что Россия может проиграть стратегическое соперничество с другими странами, оставив грядущим поколениям лишь урезанные северные территории30. Следует также иметь в виду, что Россию с Арктикой связывает давняя история освоения этого региона, Российская Арктика представлена коренными малочисленными народами Севера. Значение Арктики для РФ будет неполным без учета ситуации вокруг СМП, который для России - это «исторически сложившаяся национальная транспортная коммуникация», где осуществление навигации иностранных гражданских судов и военных кораблей возможно лишь под ее полным контролем (так называемый разрешительный порядок плавания судов)31. Границы акватории СМП установлены в рамках водного пространства, прилегающего к северному побережью РФ, охватывающего внутренние морские воды, территориальное море, прилежащую зону и исключительную экономическую зону РФ и ограниченного с востока линией разграничения морских пространств с США и параллелью мыса Дежнева в Беринговом проливе, с запада - меридианом мыса Желания до архипелага Новая Земля, восточной береговой линией архипелага Новая Земля и западными границами проливов Маточкин Шар, Карские Ворота, Югорский Шар32. К числу общепризнанных факторов, на которые ссылается РФ в своей позиции по статусу СМП в качестве «внутренних исторических вод», относятся: осуществление прибрежным государством суверенитета над этими водами на протяжении длительного времени; крайне важное экономическое, оборонное и стратегическое значение данных вод для прибрежного государства (обустройство СМП - финансовое бремя СССР и РФ); имеется молчаливое признание большинства государств. Первые два фактора всецело подкрепляются временным и пространственным фактором; последний фактор оспаривается США, которые, не являясь участником Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., но ссылаясь на ее положения, говорят об их «общепризнанном статусе для всех участников международного сообщества», что, по нашему мнению, не соответствует действительности33. США настаивают на том, чтобы к акваториям территориального моря на трассе СМП применялось право мирного прохода, а к акватории в исключительной экономической зоне - свобода судоходства. Позиция же РФ исходит из того, что СМП рассматривается в качестве единого транспортного маршрута, а значит вне зависимости от акваторий с различным статусом, по которым он проходит - территориальное море, исключительная экономическая зона - сам правовой режим прохода по нему остается единым. В данной ситуации не стоит забывать, что международно-правовой статус СМП (и Арктики в целом) основан на сочетании норм национального законодательства, положений правовой доктрины, обычных и договорных норм права: в отношении СМП на национальном уровне регулирования происходит обеспечение всех аспектов, связанных с национальной безопасностью; частичная же «интернационализация» маршрута связана с активным привлечением инвестиций в строительство инфраструктуры СМП и заинтересованностью зарубежных судоходных компаний в сокращении пути между странами Европы и Азии: так, расстояние из Мурманска до Иокогамы по маршрутам СМП составляет 5770 морских миль, а через Суэцкий канал - 12840 морских миль; маршрут из Роттердама до Иокогамы составит 7350 морских миль, а через Суэцкий канал - 11250 морских миль; через Панамский канал от Мурманска до Ванкувера - 9700 морских миль, а по маршрутам СМП - 5400 морских миль; из Роттердама через Панамский канал в Ванкувер - 8920 морских миль, а по маршрутам СМП - 6980 морских миль34. Спор между РФ и США по статусу СМП схож со спором Канады и США по статусу Северо-Западного прохода (СЗП): в обоих случаях США считают эти маршруты международными, а значит и открытыми для транзитного прохода, в то время как РФ и Канада рассматривают их в качестве внутренних вод35. Представляется, что открытие региона для международной навигации неразрывно связано с принятием особых мер в области обеспечения безопасности судоходства и защиты морской среды со стороны РФ, качественно и количественно лидирующей в Арктике, вследствие чего - с учетом временного и пространственного факторов - ее притязания носят легитимный характер. При этом именно со стороны РФ прикладываются все усилия для развития СМП: финансирование инфраструктурных проектов, частные инвестиции, долговое финансирование, государственно-частное партнерство, преференциальные режимы в области налогообложения36. В 2015 г. объем перевозок грузов по СМП составил 5,4 млн т (в том числе транзитных грузов - 39,6 тыс. т), в 2016 г. - 7,5 млн т (в том числе транзитных грузов - 214,5 тыс. т), в 2017 г. - 9,9 млн т (в том числе транзитных грузов - 194,3 тыс. т)37, в 2018 г. - 16,8 млн т (в том числе транзитных грузов - 491,3 тыс. т), а на ноябрь 2019 г. - 27,6 млн т (в том числе транзитных грузов - 697,3 тыс. т)38. За 3 месяца 2020 г. грузоперевозки по СМП составили 7,83 млн т, что на 7,7% превышает показатель аналогичного периода прошлого года39. В соответствии с Указом Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» к 2024 году грузопотоки по СМП должны увеличиться до 80 млн т40, что достижимо на фоне общих трендов интенсификации движения судов в Арктике в целом41. Можно согласиться с мнением Пола Ф. Цукунфта, адмирала береговой охраны США в отставке, что для того чтобы укрепить доверие со стороны другого государства, не следует сразу же навязывать принципы свободы судоходства и навигации, а необходимо начать с чего-то гуманитарного по своему характеру, например, поисково-спасательных операций или экологических инициатив42. Вместе с тем, хотелось бы обратить внимание на то, что экологические инициативы в Арктике также не свободны от политизации на фоне колебаний международной конъюнктуры. Напомним, что США в рамках своей программы свободы судоходства (U.S. Freedom of Navigation Program), формально учрежденной в 1979 г., предпринимают меры, включающие в себя ноты дипломатического протеста, демонстрацию флага, военно-морские учения и маневры с целью «сопротивления несоразмерным морским претензиям» и препятствования формированию норм международного обычного права (международных обычаев)43. Данный комплекс мер предпринимается как в отношении конкурентов, к числу которых в Арктике относится Россия и ее притязания на СМП, так и в отношении близких союзников, к числу которых в Арктике относится Канада и ее притязания на СЗП. Одним из главных инструментов «мягкой силы» - управляемого воздействия на умы и сердце, чувства людей для реализации поставленных целей не только в своей стране, но и в глобальном социуме путем мифотворчества, информационных и психологических войн, культуры, образования и т.д.44 - в Арктике фактически становится экология: нанесение имиджевых потерь и формирование негативного образа тормозит реализацию инициатив в иных арктических сферах и подрывает доверие со стороны других государств. К примеру, со стороны администрации США осуществляются попытки внедрения в регион исключительно западных стандартов экологической безопасности, которым отвечают только собственные промышленные технологии (бурения морского дна, конструкции морских ледостойких стационарных платформ и пр.), в доступе к которым Россия ограничены санкциями, вводимыми США и Евросоюзом45. Россия, в свою очередь, активно продвигает собственные экологические инициативы в рамках различных международных форматов, в том числе и в АС. РФ в своих внешнеполитических инициативах руководствуется принципами, которые базируются на всем комплексе международно-правовой базы, регулирующей статус Арктики. По нашему мнению, такими принципами являются: Арктика - это зона деполитизированного сотрудничества и диалога, открытая для других акторов при соблюдении ряда условий (уважение и соблюдение воли «арктической восьмерки» ввиду ее особой ответственности за развитие региона, а также международного-правового режима арктических морских пространств на основе Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.46). За АС закрепляется роль ключевого регионального объединения, координирующего международную деятельность в Арктике. При этом немалое внимание уделяется и другим арктическим форматам, в частности Совету Баренцева/Евроарктического региона (СБЕР), Совету министров Северных стран, Совету государств региона Балтийского моря, Партнерствам «Северного измерения», а также двусторонним внерегиональным отношениям и вопросам, связанным с разграничением континентального шельфа в Северном Ледовитом океане47. Регулирование возникающих противоречий осуществляется как в рамках вышеуказанных форматов, так и на двустороннем уровне48. Большое внимание уделяется публичной арктической дипломатии (международные арктические форумы «Арктика - территория диалога», «Арктика: настоящее и будущее», «Дни Арктики и Антарктики в Москве» и т.д.). РОССИЯ И АРКТИЧЕСКИЙ СОВЕТ АС изначально создавался в качестве «форума высокого уровня» на основе Оттавской декларации 1996 г. без постоянного секретариата и программного бюджета. В течение своей двадцатипятилетней жизни АС претерпел переход от Созданный как орган, лишенный большинства особенностей традиционной международной организации, Совет сумел найти себе нишу среди других международных институтов и постепенно укрепил как свои структуры, так и положение, несмотря на отсутствие изменений в его правовой основе и мандате. Членами АС являются восемь государств, пять из которых - прибрежные арктические государства (Дания (Гренландия), Канада, Норвегия, Россия и США) и три арктических государства, территорию (Финляндия, Швеция) или территориальные воды (Исландия) которых пересекает Северный Полярный круг. Шесть международных организаций, представляющих коренные народы Арктики, имеют статус Постоянных участников. Кроме того, в работе АС в качестве наблюдателей принимают участие тринадцать неарктических государств, девять межправительственных и межпарламентских организаций и одиннадцать неправительственных организаций. Непосредственно исполнительскими структурами АС являются шесть Рабочих групп, которые несут ответственность за выполнение утвержденных министрами программ и проектов: Рабочая группа по устранению загрязнения Арктики (ACAP), Рабочая группа по реализации программы арктического мониторинга и оценки (AMAP), Рабочая группа по сохранению арктической флоры и фауны (CAFF), Рабочая группа по предупреждению, готовности и ликвидации чрезвычайных ситуаций (EPPR), Рабочая группа по защите арктической морской среды (PAME) и Рабочая группа по устойчивому развитию в Арктики (SDWG). Председательский цикл, как правило, завершается принятием итоговой декларации на министерской встрече. Кроме того, на министерских встречах также возможно учреждение на ограниченный период времени экспертных и целевых групп для сопровождения и исполнения конкретных вопросов вплоть до достижения поставленных перед ними целей. Решения в АС и подконтрольных ему структурах принимаются на основе консенсуса восьми его членов. Особый мандат организации исключает из обсуждения вопросы военной безопасности. Председательство, имеющее ротационную основу между членами АС сроком в два года, хотя и ограничивается процедурными и административными функциями, способно ставить на повестку дня приоритеты, которые определяют работу всего Совета. Постоянный секретариат организации расположен в г. Тромсе (Норвегия); действует особый график встреч внутренних структур АС, установлены процедурные правила и критерии для принятия новых членов. В настоящее время АС уже перешагнул за рамки «форума высокого уровня», став уникальной переговорной площадкой нескольких циркумполярных юридически обязывающих соглашений (Соглашение о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании в Арктике (2011 г.); Соглашение о сотрудничестве в сфере готовности и реагирования на загрязнение море нефтью в Арктике (2013 г.); Соглашение об усилении научного сотрудничества в Арктике (2017 г.)), выступая, при этом, катализатором формирования новых региональных организаций, к числу которых в настоящее время относятся Арктический Экономический Совет (AEC), Арктический форум регулирующих органов и организаций в области нефтегазовой деятельности на шельфе (AORF) и Арктический форум береговой охраны (ACGF). Несмотря на рост международной напряженности, в АС продолжает царить коллегиальная атмосфера принятия решений, отчасти объясняющаяся отсутствием обширных бюрократических структур и характером встреч, которые зачастую проводятся в удалённых северных местах49. Российские дипломаты активно работают в АС, указывая на то, что, во-первых, на его площадках рассматриваются вопросы международного, государственного и регионального уровней; во-вторых, именно в этом международном форуме наиболее полно учитываются сущность и специфика российских инициатив; в-третьих, функционирование АС, несмотря на колебания международной конъюнктуры, продолжается в полном объеме. Ни один из 80 совместных проектов в рамках АС, в том числе реализуемых на территории РФ, не был остановлен50. В-четвертых, с нашей точки зрения, некоторые недружественные шаги со стороны стран Запада - прежде всего санкционная политика ЕС и США, сворачивание деятельности по линии РФ-НАТО - негативно сказываются на поддержании конструктивного диалога в Арктике, препятствуя, тем самым, деятельности некоторых других арктических форматов, прежде всего Партнерства «Северного измерения» как одной из составляющих Общей внешней политики и политики безопасности ЕС в Арктическом регионе и Северного совета. Примечательно, что неизменная позиция России по продвижению деполитизированного взаимодействия и сотрудничества на основе уважения международного права в Арктике при особой ответственности арктических государств зачастую практически, а не декларативно воспринимается в штыки этими же самыми государствами51. В изучаемый нами период руководящий цикл АС начался с Председательствования Канады (2013-2015 гг.), характеризовавшегося отступлением от экологически ориентированной повестки в пользу устойчивого социально-экономического развития Арктики (заглавная тема - «Развитие на благо северян»), основную ответственность за сохранение и поддержание которой несут арктические государства. Данная повестка дня в немалой степени отвечала интересам РФ. Экономическое совпадение интересов России и Канады, кульминацией которого стало инициированное в том числе Россией52 учреждение в 2014 г. АЭС - независимого циркумполярного бизнес-форума, отражающего, тем не менее, цели АС, а также рассматривающего Арктический регион в качестве «благоприятного места для ведения бизнеса»53 - сочеталось с политической поляризацией, провоцируемой консервативным канадским правительством по линии украинских событий: к примеру, канадские представители отказались от участия в сессии Экспертной группы по черному углероду и метану, состоявшейся в Москве в апреле 2014 г. В свою очередь, министр иностранных дел РФ С. Лавров пропустил 9-ю министерскую встречу АС в Икалуите в апреле 2015 г. - впервые в истории своих полномочий. Однако подобные шаги Канады не нашли поддержку со стороны остальных членов АС: в частности, практически каждая делегация на встрече в Икалуите так или иначе затронула важность поддержания сотрудничества и взаимодействия в рамках АС и Арктического региона в целом54. Таким образом, АС в очередной раз продемонстрировал свою политико-идеологическую «обособленность», которая позволяет ему функционировать в независимости от колебаний международной конъюнктуры55. В целом, политика России в период председательства Канады отмечалась взвешенным отношением как к экономическим - соучастие в учреждении АЭС, финансирование Инструмента поддержки проектов АС - так и к экологическим инициативам. Так, РФ подготовила Национальный отчет по инвентаризации выбросов сажи (черного углерода) и метана в российском секторе Арктики (Мурманская область) в рамках выполнения международных обязательств по линии АС; участвовала в принятии Рамочного плана сотрудничества по предупреждению загрязнения морских районов Арктики нефтью в результате нефтегазовой деятельности и судоходства в рамках Целевой группы по предупреждению загрязнения моря нефтью в Арктике, а также Стратегического плана для арктических морей на 2015-2025 гг.; наметила несколько ключевых сфер - обмен данными и метаданными; содействие трансграничному передвижению людей, оборудования и образцов в целях проведения научных исследований и т.д. - для дальнейшего научного сотрудничества в рамках Целевой группы по укреплению научного сотрудничества в Арктике56; внесла €10 млн из общего капитала в €15,9 млн в добровольный неэксклюзивный Инструмент поддержки проектов АС, учрежденного в 2014 г. и обеспечивающего финансирование одобренных в рамках АС мероприятий по борьбе с загрязнением Арктики57. Последующее Председательство США (2015-2017 гг.), которое проходило под лозунгом «Единая Арктика: общие вызовы, возможности и ответственность», было ознаменовано смещением акцентов с социально-экономического развития региона в пользу традиционных для АС научно-климатических циркумполярных вопросов. Несмотря на большую инклюзивность такого подхода и повышение градуса противоречий58 между Россией, с одной стороны, и западными странами и США - с другой, отметим, что эта повестка в значительной степени увязывалась с продвижением национальных интересов США: так, с точки зрения Национальной Стратегии для Арктического региона (2013 г.) и Плана по ее реализации (2014 г.), принятыми в преддверии Председательства, научная деятельность предстает в качестве информационно-аналитической поддержки широкого спектра сфер, так или иначе связанных с национальной безопасностью США - инфраструктурой, связанной с коммуникациями или освоением ресурсов, включая морскую нефте- и газодобычу; безопасности арктических транзитных маршрутов, природоохранной деятельности и т.д.59 К числу достижений Председательства США в АС стоит отнести обращение особого внимания состоянию и проблемам коммуникационных сетей в Арктическом регионе; подписание Соглашения об усилении международного научного сотрудничества в Арктике (2017 г.); учреждение независимого и неформального, однако обладающего огромным потенциалом для совместного решения вопросов региональной безопасности Арктического форума береговых охран (2015 г.) «восьмерки»60. Политика РФ в период Председательства США также имела природоохранную направленность, обусловленную как вышеуказанной институциональной повесткой всего Председательства, так и низким конфликтогенным потенциалом вопросов, связанных с коллективной экологической ответственностью в условиях обострения международной конъюнктуры. РФ, во-первых, на основе реализации рекомендаций программы защиты Арктической морской среды (PAME)61, в ноябре 2014 г. участвовала в принятии Международного кодекса для судов, эксплуатирующихся в полярных водах, в Комитете по безопасности на море Международной морской организации (ИМО) - данное соглашение обеспечивает безопасную эксплуатацию судна и защиту окружающей среды от рисков уникального характера, которые присутствуют в полярных водах и не охвачены другими документами62. Отметим, что принятие Полярного кодекса является несомненным доказательством признания деятельности АС со стороны других международных форматов. Во-вторых, РФ предприняла ряд мер в рамках плана действий АС по устранению загрязнения Арктики (ACAP), связанных с сокращением выбросов загрязняющих веществ - диоксинов, фуранов, черного углерода, твердых частиц и тяжелых металлов63. В-третьих, РФ учредила проект «Спасательные операции в Арктике», сфокусированном на разработке передовых практик, рекомендаций и ключевых элементов системы оценки риска чрезвычайных ситуаций и системы повышения безопасности потенциально опасных объектов в рамках Рабочей группы по предупреждению, готовности и ликвидации чрезвычайных ситуаций (EPPR)64. В-четвертых, РФ осуществляла совместное с США председательство в рамках Целевой группы по укреплению научного сотрудничества в Арктике (SCTF), что в дальнейшем привело к подписанию вышеупомянутого Соглашения об усилении международного научного сотрудничества в Арктике65. Четырьмя главенствующими приоритетами в «Поиске общих решений» - программе Председательства Финляндии (2017-2019 гг.) - стали защита окружающей среды, связь (в плане коммуникационных услуг), сотрудничество в области метеорологии и образование. Несмотря на попытки Финляндии обеспечить преемственность с инициативами и результатами предыдущих Председательств (в том числе в рамках АЭС, Целевой группы по вопросам телекоммуникационной инфраструктуры в Арктике (TFTIA), Университета Арктики, Арктического форума береговых охран, Арктического форума регулирующих органов и организаций в области нефтегазовой деятельности на шельфе, а также посредством всесторонних консультаций со всеми членами и Постоянными участниками АС (в особенности с США))66, XI Министерская сессия АС в г. Рованиеми (7 мая 2019 г.) не завершилась подписанием итоговой декларации из-за позиции США по трактовке климатических тенденций в Арктическом регионе67, ограничившись лишь совместным министерским заявлением - впервые в истории АС68. Кроме того, Россия так и не получила поддержку в своем стремлении восстановить прерванные на неопределенное время с 2014 г. регулярные встречи начальников генеральных штабов ВС стран «арктической восьмерки»69. Однако назвать Предательство Финляндии безрезультативным также не представляется возможным: к числу достижений стоит отнести подписание Соглашения о предотвращении нерегулируемого промысла в открытом море в центральной части Северного Ледовитого океана (2018 г.)70; проведение международных учений «Полярис-2019» по спасению на море в рамках ACGF (2019 г.)71; начало работы над Стратегическим планом деятельности АС - первого в истории Организации документа перспективного планирования72, идея которого была впервые озвучена и всецело поддержана в период второго Председательства США73. Кроме того, вся «арктическая восьмерка» подтвердила приверженность духу и букве Илулиссатской декларации 2008 г. - разрешению противоречий в Арктике посредством переговоров и поиска консенсуса на основе международного права - на встрече по случаю ее 10-летия74. Думается, что в период председательства Финляндии, начало которого приходится на 2017 г. - Год Экологии в РФ, России удалось успешно взаимно увязать реализацию национальных интересов в сфере экологической безопасности с природоохранной преемственностью политики на международном уровне: улучшение экологической обстановки в регионах АЗРФ в рамках мероприятий Рабочих групп АС отвечает интересам российских регионов и их населения, а также укрепляет международный авторитет России в Арктическом регионе и в мире в целом. Так, РФ а) в рамках Экспертной группы по стойким органическим загрязнителям и ртути АКАП приступила к имплементации Плана выполнения РФ обязательств по Стокгольмской конвенции о стойких органических загрязнителях (СОЗ)75; б) на полях заседания ИППР в рамках проекта ARCSAFE - площадки для трансграничного сотрудничества по защите арктической среды от угрозы воздействия аварийных выбросов загрязняющих веществ и радионуклидов - провела первое техническое совещание, посвященное мерам по реагированию на аварии, связанным с радиологическим выбросом судов (июнь 2017 г., г. Вологда). К примерам просветительских мероприятий, связанных с деятельностью проекта, также стоит отнести X и XII Международные ядерные форумы (2015 г.; 2017 г., г. Санкт-Петербург), российско-скандинавское семинар «Обеспечение готовности аварийно-спасательных команд и формирований» (2017 г., г. Нововоронеж) и международную научно-практическую конференцию «Предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций в Арктике» (2018 г., г. Мурманск)76. Главенствующими приоритетами действующего Председательства Исландии (2019-2021 гг.) «Вместе - к устойчивой Арктике» объявлены Арктическая морская среда, климатические и экологически чистые энергетические решения, население и общины Арктики и укрепление АС. Еще рано говорить о каких-нибудь значительных успехах; тем не менее, уже сейчас можно наблюдать начало планомерной подготовки России к своему будущему председательству, равно как и внесение предложений для российской Арктической повестки со стороны других государств: так, к примеру, вплоть до настоящего момента наблюдается повышенное внимание к нынешнему и будущему взаимодействию АС и АЭС - Исландия готова поддержать дальнейшие инициативы России в этом направлении77. Кроме того, РФ в рамках КАФФ также объявила о проведении следующего Конгресса по арктическому биоразнообразию78. В целом, хотя конкретная повестка будет сформулирована ближе к 2021 г., особое внимание в период председательства России будет уделяться природосберегающим технологиям и иным экологическим инициативам - переходу на использование СПГ в различных сферах, возобновляемой энергетике и т.д., а также вопросам устойчивого социально-экономического развития Арктики79. ЗАКЛЮЧЕНИЕ Основываясь на результатах инициатив России в рамках АС в период 2014-2020 гг., сделаем следующие выводы: Несмотря на наличие как региональных, так и более широких международных противоречий, АС в рамках своего «мягкого» мандата удается поддерживать многоаспектный диалог между членами «арктической восьмерки», в том числе благодаря усилиям России; Значительная часть российских инициатив в АС посвящена проблемам экологической безопасности, коллективный характер которых позволяет снизить, а в некоторых случаях и преодолеть существующие разногласия в иных сферах, способствуя, тем самым, укреплению международного авторитета России в Арктике и на международной арене, что особенно актуально с учетом предстоящего российского Председательства; Принимая во внимание объемные показатели, решение национальных экологических вызовов России в Арктике улучшает экологическое состояние Арктики в целом; Вопросы устойчивого социально-экономического развития, затрагивающие интересы государств и деловых кругов, обладают наибольшим конфликтогенным потенциалом в рамках дипломатических инициатив.

Авторлар туралы

Vladimir Kamynin

Ural State University of Economics Scientific consultant

Email: kamyninv@yandex.ru
Dr. Sci. (Hist.), Professor, Professor Department of theory and history of international relations Ural Federal University, Honored worker of higher school of Russia Ekaterinburg, Russian Federation

Artem Dolgov

Ural State University of Economics Scientific consultant

Department of theory and history of international relations Novoural'sk, Russian Federation

Әдебиет тізімі

Қосымша файлдар