THE SELECTION TOOLS OF THE PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP MODEL FOR the IMPLEMENTATION OF THE INFRASTRUCTURE PROJECTS IN THE AEROSPACE COMPLEX

Full Text

Введение. Санкции, введенные со стороны развитых стран мира против Российской Федерации, существенно изменили условия функционирования отечественной экономики. Для российского бизнеса закрылись европейские и американские финансовые рынки. Фактически введены ограничения на трансферт новых технологий. Все это в целом негативно сказывается на макроэкономической ситуации в стране. Перед Российской Федерацией остро встает вопрос не только о нормализации текущей макроэкономической ситуации, но и о поиске новых путей вывода отечественной экономики на путь устойчивого экономического роста. Для этого необходимо решить ряд накопленных в экономике структурных проблем. В Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года, утвержденных 15 мая 2015 г., выделяются четыре проблемы, стоящие перед национальной экономикой. Во-первых, это накопленные структурные дисбалансы экономического развития, к которым относят снижение доли инвестиций в структуре ВВП, ухудшение качественных и количественных показателей расходов бюджетной системы. Во-вторых, высокая доля присутствия государства в экономике при низкой эффективности участия в ней. В-третьих, необходимость повышения эффективности государственных расходов. В-четвертых, отставание от мировых темпов технологического развития [1]. Все это позволяет сделать выводы о том, что необходимо предпринять ряд действий по решению существующих проблем. Необходимо активизировать инвестиционную активность в стране. Это возможно за счет более широкого использования внутренних частных инвестиций, а по возможности, и иностранных, а также за счет более эффективного применения имеющихся государственных инвестиционных ресурсов. Модели и формы государственно-частного партнерства. Одним из универсальных решений поставленных задач может быть использование в интересах российского государства механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП). В России наиболее часто под государственно-частным партнерством понимается совокупность различных форм сотрудничества между органами государственной власти и частным бизнесом, предусматривающих финансирование, строительство, реконструкцию, управление и эксплуатацию инфраструктуры, а также предоставление инфраструктурных и иных публичных услуг [2]. В то же время в мировой практике наиболее часто применяется понятие ГЧП, которое предлагается Всемирным банком. Он определяет ГЧП как соглашение между публичной и частной сторонами по поводу производства и оказания инфраструктурных услуг, заключаемых с целью привлечения дополнительных инвестиций [3]. ГЧП позволяет привлечь значительные частные инвестиционные ресурсы для финансирования интересных с точки зрения государства инфраструктурных проектов. Данный механизм уже применяется. Так, в 2014 г. в Российской Федерации действовало более 400 ГЧП с общим объемом инвестиций свыше 140 млрд рублей [4]. Использование частных инвестиций в отечественных инфраструктурных проектах позволяет экономить государственные инвестиционные ресурсы. Они их замещают. И это становится особо важным, так как уже сейчас Минэкономразвития России констатирует тот факт, что государственные расходы на капиталовложения, прежде всего в инфраструктуру, будут постоянно сокращаться. В частности, если в предыдущие годы государственные капиталовложения составляли свыше 20 % от всех капиталовложений, а сейчас их доля составляет уже 15 %, то к 2018 г. их доля уменьшится до 10 % [4]. В то же время государство декларирует необходимость приоритетного развития транспортной инфраструктуры, в том числе и инфраструктуры, связанной с аэрокосмическим комплексом. Требуется более активно проводить модернизацию не только существующих аэропортов, но и реализовывать проекты по строительству и модернизации объектов космической отрасли и т. д. Использование в российских условиях государственно-частного партнерства ограничивается рядом проблем. Во-первых, существует определенная методологическая проблема использования ГЧП. Она связана с применением понятийной терминологии. В настоящее время в отечественной методологической литературе нет устойчивого определения такого понятия, как модель государственно-частного партнерства. Достаточно часто под этим понятием понимают форму, тип, подход, схему, вариант и т. д. В результате на практике один и тот же механизм ГЧП называют разными терминами. Это, в свою очередь, приводит к определенной методологической путанице. Во-вторых, имеются определенные проблемы, связанные с обоснованным выбором той или иной модели ГЧП при реализации инфраструктурного проекта, в том числе и в аэрокосмическом комплексе. Этот выбор должен учитывать все имеющиеся факторы, которые связаны с участниками государственно-частного партнерства. Наиболее часто под моделью государственно-частного партнёрства понимается конкретный проект, возникший в результате законной и прозрачной процедуры отбора соответствующих участников ГЧП со стороны частного бизнеса для решения конкретных задач экономической политики государства [5]. С. С. Литвяков под моделью ГЧП понимает степень участия частного сектора в реализации проекта [6]. В. В. Максимов под моделью подразумевает распределение рисков между участниками партнерства [7]. Людвиг Шарингер модель определяет как специфическое соотношение форм организации, финансирования и кооперации [8]. Существует определение модели как содержания и объема передаваемых частному партнеру правомочий собственности, инвестиционных обязательств, а также определения принципов разделения рисков между партнерами, ответственности за проведение различных видов работ [9]. По мнению автора, вышеприведенные понятия модели ГЧП не отражают суть процессов реализации проектов в рамках государственно-частного партнерства. Поэтому имеет смысл понимать под моделями ГЧП совокупность приемов и операций непосредственного осуществления процесса государственно-частного партнерства, определенных в рамках формы участия государственного и частного партнеров. Данное определение модели государственно-частного партнерства достаточно логично подходит к общепринятой международной классификации моделей ГЧП, в которой выделяют следующие модели: BOT, BOOT, обратный BOOТ, BTO, BBO, BOO, BLOT, DBFO, DBFT, DBFM, DBF, DBO, BOMT, DBOOT, DB, FO, OL, OMC, LTL, LDO [10]. Данная классификация моделей фактически описывает возможные этапы жизненного цикла государственно-частного партнерства. В зависимости от количества этапов и их содержания определяется конкретная модель ГЧП. Это и позволяет определять участникам ГЧП свои функции, права, ответственность, возможные ограничения и т. д. С понятием модели государственно-частного партнерства неразрывно связано и такое понятие, как форма. В российской методологии также нет четкого определения, что следует понимать под формой государственно-частного партнерства. Одни специалисты, в частности М. А. Дерябин, понимают под формой ГЧП решение конкретных задач в рамках сотрудничества между государственным и частным партнером [11]. В. Г. Варнавский под формой понимает разнообразные контракты, которые государство предоставляет частным компаниям, в том числе на выполнение работ, на оказание общественных услуг, на управление, на поставку продукции для государственных нужд, на контракты технической помощи и т. д. [12]. Ряд экспертов Всемирного банка под формой понимают управление имуществом в соответствии с целями, поставленными правительством или муниципалитетом [13]. Другие эксперты Всемирного банка, в частности Джеффри Делмон, определяют формы ГЧП как коммерческие соглашения и контрактные конструкции [14]. По мнению автора, требуется уточнить понятие формы ГЧП. Если модель определяет форму государственно-частного партнерства, то под ней следует понимать определенный законодательно и (или) установленный учредительными и другими нормативными документами, принятыми в хозяйственной практике, способ участия государственного и частного партнера в ГЧП. Помимо методологической проблемы, как уже было сказано выше, имеется и проблема, которая связана с обоснованным выбором самой модели ГЧП. Особенно это важно при реализации инфраструктурных проектов в аэрокосмическом комплексе. Факторы, влияющие на выбор модели государственно-частного партнерства и принципы их выбора. Выбор модели ГЧП должен учитывать ряд факторов, которые в первую очередь связаны с интересами и возможностями ее участников. С точки зрения государственного партнера можно выделить такие факторы, как необходимость решения стратегических задач государства в области развития инфраструктуры в аэрокосмической отрасли, бюджетные возможности государства, наличие незадействованных имущественных комплексов, состояние инвестиционного климата в стране. С точки зрения частного партнера также можно выделить ряд факторов. Это долгосрочные планы развития собственного бизнеса, производственный профиль частного партнера, имеющиеся перспективы развития операционной деятельности, текущее финансовое состояние. Анализ выявленных факторов и результаты их систематизации позволили сформулировать принципы выбора модели государственно-частного партнерства, учитывающие особенности государственного и частного партнера. Первой особенностью является то, что модель выбирается на основе баланса долгосрочных интересов сторон. Второй особенностью является то, что модель определяется, исходя из имеющихся инвестиционных и имущественных возможностей сторон, участвующих в партнерстве. Третьей особенностью является заинтересованность государства в повышении своей бюджетной эффективности при осуществлении инвестиционной деятельности. Четвертой особенностью является то, что при выборе модели ГЧП частный партнер ориентируются на максимизацию рентабельности собственного капитала. Пятой особенностью является то, что при выборе модели должны рассматриваться все альтернативные варианты. Инициаторами создания ГЧП могут быть как государство, так и частный бизнес. Но окончательное управленческое решение о реализации государственно-частного партнерства принимает государство. Поэтому при выборе модели ГЧП необходимо исходить в первую очередь из интересов государственного партнера, но с учетом и интересов частного партнера. Матрицы критериев выбора модели государственно-частного партнерства. В целом принятие управленческого решения по выбору модели ГЧП требует применения дополнительных критериев со стороны как государства, так и частного бизнеса. Автором были выделены четыре матрицы критериев выбора модели, которые основаны на использовании матриц стратегического анализа. Первая матрица учитывает бюджетную эффективность государственно-частного партнерства при обеспечении функций частного партнера. Анализ проводится на основе двух критериев. Первый критерий показывает бюджетную эффективность ГЧП. Под бюджетной эффективностью понимается лучшее использование государственных инвестиционных ресурсов при решении задач развития инфраструктуры аэрокосмического комплекса. Речь идет о возможной минимизации государственных затрат. Второй критерий показывает объем функций, осуществляемых в рамках ГЧП, которые финансируются за счет частного партнера. Под объемом функций понимаются те работы, которые должны осуществляться. На уровне законодательства в рамках государственно-частного партнерства выделяют семь основных функций. К ним относятся проектирование, финансирование, строительство, реконструкция, модернизация, эксплуатация и техническое обслуживание [15]. Анализ матрицы показывает, что наиболее привлекательной моделью ГЧП с точки зрения экономии бюджетных средств является та, которая позволяет за счет частного партнера не только спроектировать, построить и эксплуатировать, но и в дальнейшем модернизировать инфраструктурный объект. Наименее привлекательной моделью ГЧП с точки зрения экономии бюджетных средств является та, которая предполагает финансирование за счет бюджета максимального количества функций, выполняемых частным партнером. Вторая матрица учитывает кратко-, средне- и долгосрочные планы государства и частного партнера по экономическому развитию. В матрице рассматриваются два критерия. Первым критерием являются стратегические планы государства, связанные с решением задач по развитию инфраструктуры аэрокосмического комплекса страны. Вторым критерием является формализированный долгосрочный бизнес-интерес частного партнера. Анализ второй матрицы показывает, что в краткосрочной перспективе государству и частному бизнесу наиболее выгодно эксплуатировать и технически обслуживать незадействованные имущественные комплексы. В среднесрочной перспективе - эксплуатировать, реконструировать и модернизировать. В долгосрочной перспективе - проектировать, строить, эксплуатировать и технически обслуживать инфраструктурные объекты. Третья матрица учитывает возможности обеспечения функции частного партнера в рамках ГЧП имуществом, находящимся в собственности государства. Матрица рассматривает два критерия. Первым критерием являются наличие незадействованных имущественных комплексов, находящихся в собственности государства, которые можно использовать для решения задач государства в области развития инфраструктуры. Вторым критерием являются функции, которые будет реализовывать частный партнер в рамках государственно-частного партнерства с учетом имеющегося государственного имущества. Типология моделей государственно-частного партнерства Признак Виды моделей По бюджетной эффективности Модели, использующие инвестиционные средства только частного партнера Модели, использующие инвестиционные средства как государственного, так и частного партнера Модели ГЧП, использующие инвестиционные средства только государственного партнера По объему выполняемых партнерами функций Модели, где объем всех функций исполняет только частный партнер Модели, где объем всех функций исполняет как государственный, так и частный партнер Модели, где объем всех функций исполняет только государственный партнер По срокам реализации планов Модели, направленные на реализацию краткосрочных планов по экономическому развитию государственного и частного партнера Модели, направленные на реализацию среднесрочных планов по экономическому развитию государственного и частного партнера Модели, направленные на реализацию долгосрочных планов по экономическому развитию государственного и частного партнера По задействованному имуществу Модели, использующие только имущество государственного партнера Модели, использующие имущество как государственного, так и частного партнера Модели, использующие только имущество частного партнера Анализ третьей матрицы показывает, что функции частного партнера определяются объемом незадействованного имущества, которое может быть использовано в рамках ГЧП. В случае, когда имеется значительное количество незадействованного государственного имущества, функции частного партнера снижаются до эксплуатации и технического обслуживания. В случае его отсутствия, объем функций частного партнера в рамках ГЧП - максимальный. Четвертая матрица учитывает рентабельность собственного капитала частного партнера при обеспечении его функций в рамках ГЧП. В матрице анализируются два критерия. Первый критерий показывает уровень рентабельности собственного капитала частного партнера в рамках ГЧП. Речь идет о возможной максимизации рентабельности собственного капитала частного партнера при участии в государственно-частном партнерстве. При этом она не должна быть меньше того уровня, который существует у частного партнера вне рамок ГЧП. Второй критерий показывает объем функций, осуществляемых в рамках ГЧП, которые финансируются за счет частного партнера. Типология моделей государственно-частного партнерства. Использование предложенных матриц выбора требует применения дополнительных классификационных признаков для идентификации моделей государственно-частного партнерства, реализуемых в аэрокосмическом комплексе. С этой точки зрения можно выделить квалификационные признаки, которые представлены в таблице. Можно выделить следующие признаки, позволяющие квалифицировать модели ГЧП: по бюджетной эффективности модели ГЧП, по объему выполняемых партнерами функций в рамках модели ГЧП, по срокам реализации планов в рамках ГЧП, по задействованному имуществу в ГЧП. Методика выбора модели государственно-частного партнерства. Приведенные матрицы позволяют государственному партнеру совместно с частным партнером поэтапно с использованием установленных процедур принять обоснованное управленческое решение о выборе модели государственно-частного партнерства. Выбор модели государственно-частного партнерства происходит по определенной логической схеме (см. рисунок). Этапы методики выбора модели государственно-частного партнерства На первом этапе формируется необходимая информация для выбора модели государственно-частного партнерства. На втором этапе производятся работы по выбору государственным партнером своего варианта модели ГЧП. На третьем этапе государственным партнером разрабатывается матрица, которая учитывает бюджетную эффективность и определяет возможный объем функций, выполняемых частным партнером в рамках ГЧП. На четвертом этапе разрабатывается матрица, которая учитывает имеющиеся имущественные возможности государства и объем функций частного партнера, которые эти имущественные возможности будут обеспечивать в рамках ГЧП. На пятом этапе разрабатывается матрица, согласовывающая стратегические планы государства и бизнес-интерес частного партнера. На шестом этапе производятся работы по выбору частным партнером своего варианта модели ГЧП. На седьмом этапе разрабатывается матрица, учитывающая рентабельность собственного капитала частного партнера с учетом функций, которые будут выполняться в рамках ГЧП. На восьмом этапе согласовываются матрицы государственного и частного партнера. На девятом этапе оценивается соответствие модели ГЧП параметрам четырех согласованных матрицы, в том числе матриц, учитывающих бюджетную эффективность, имущественные возможности государства, стратегические планы государства и бизнес-интерес частного партнера, рентабельность собственного капитала. В случае несоответствия принимается решение о пересмотре модели ГЧП. На девятом этапе принимается управленческое решение об окончательном выборе модели ГЧП. Заключение. Предложенная на основе матриц методика выбора модели ГЧП позволяет государственному партнеру совместно с частным партнером поэтапно с использованием установленных процедур принять обоснованное управленческое решение по выбору модели ГЧП. Этот обоснованный выбор в значительной степени повышает эффективность деятельности как государства, так и частного бизнеса в области развития инфраструктуры аэрокосмического комплекса страны.

About the authors

V. V. Prokhorov

Reshetnev Siberian State Aerospace University

Email: krasnoyarsk@naufor.ru
31, Krasnoyarsky Rabochy Av., Krasnoyarsk, 660037, Russian Federation

References

Supplementary files