THE DIRECTIONS OF REFORMATION OF BUDGETING SYSTEM IN A MUNICIPAL UNIT

Abstract

The causes of necessity of reformation of financial system management, main problems, being present in this sphere, and also possible directions of reformation of budgeting system at the level of municipal unit, namely the reform of budgeting process and cost management, implementation of result-oriented budgetary planning, arrangement of conditions for development of income base, improvement of promissory policy, are considered in the present article.

Full Text

Состояние муниципальных финансов - один из основных показателей устойчивости экономики и совершенства социальной системы. Из бюджета обеспечивается финансирование важнейших инвестиционных программ, экологии, здравоохранения и пр. Важной целью работы органов местного самоуправления является наиболее полное удовлетворение потребностей населения, повышение качества жизни населения муниципального образования. Для достижения поставленной цели необходимо дальнейшее проведение реформирования муниципальных финансов. Среди множества причин необходимости реформирования действующей системы управления муниципальными финансами можно выделить следующие, наиболее общие для всех муниципальных образований: - необходимость повышения качества жизни населения; - реформирование бюджетного процесса и управление бюджетными расходами (в том числе, реформа бюджетного учета, реструктуризация бюджетного сектора и бюджетных учреждений), кардинальные изменения в бюджетном законодательстве; 213 Экономика - необходимость движения региональных и муниципальных процессов управления в финансовобюджетной сфере в едином идеологическом направлении; - целесообразность выстраивания эффективных моделей результативного управления бюджетными ресурсами муниципального образования в условиях ограниченности, дефицитности соответствующих ресурсов при возрастающей социальной нагрузке на местный бюджет. Проведенный анализ позволил выявить основные проблемы, возникающие в процессе функционирования современной системы управления муниципальными финансами. К ним относятся: - несовершенство муниципальных правовых актов в области финансов и бюджета, отсутствие части необходимых, в соответствии с действующим бюджетным законодательством, муниципальных правовых актов. Сложившиеся механизмы и процедуры бюджетного процесса ограничивают возможности и институциональные стимулы повышения эффективности управления муниципальными финансами; - несовершенство бюджетного процесса и бюджетного устройства. Планирование приоритетных направлений бюджетной политики происходит исходя из краткосрочной перспективы, без учета их последствий на долгосрочную перспективу, а финансирование многих направлений расходов возобновляется ежегодно без анализа альтернативных или более эффективных способов предоставления бюджетных услуг; - низкая эффективность и результативность бюджетных расходов. Утверждают расходную часть местного бюджета на очередной финансовый период на основе индексации расходов по разделам функциональной бюджетной классификации предыдущих лет в условиях низкой формализации механизмов перераспределения бюджетных средств. Финансирование бюджетных расходов осуществляется при отсутствии достаточно четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также системы оценки финансового результата деятельности органов местного самоуправления. Действующие муниципальные целевые программы не являются эффективным инструментом структурных реформ; - низкое качество предоставляемых бюджетных услуг населению. Определение объемов бюджетных услуг на очередной финансовый период осуществляется на основе индексации расходов предыдущих периодов, при отсутствии системы ежегодной оценки потребности в бюджетных услугах и учета результатов оценки при формировании расходов на очередной финансовый период. Не установлены стандарты качества предоставляемых бюджетных услуг населению и порядок оценки соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг, система мониторинга эффективности и результативности оказываемых бюджетных услуг и механизмы обратной связи с потребителями услуг для оценки качества работы учреждений бюджетной сферы; - несовершенство системы управления расходами бюджетного бюджета. Отсутствие своевременно обновляемой информации об операциях со средствами местного бюджета не обеспечивает действенного мониторинга финансовых потоков в муниципальном секторе. Система управления бюджетными расходами ориентирована, в основном, на казначейский контроль расходов, отсутствует система контроля за бюджетными обязательствами. Применяемые механизмы закупки товаров и услуг для муниципальных нужд не всегда способствуют рациональному использованию бюджетных средств; - неопределенность границ в сфере муниципального управления. Сложившаяся сеть бюджетополучателей не является оптимальной, что снижает эффективность использования средств местного бюджета. Бюджетные ассигнования по-прежнему распределяются между бюджетными учреждениями вне зависимости от объема и качества предоставляемых услуг, их общественной полезности. Контроль со стороны органов местного самоуправления за внебюджетной деятельностью муниципальных учреждений и принимаемыми ими на себя обязательствами носит в основном формальный характер. Кроме того, остается по-прежнему низкой эффективность взаимодействия между различными подразделениями органов местного самоуправления, учреждений и организаций; - слаборазвитая система поддержки инвестиций. На муниципальном уровне недостаточно разработан механизм осуществления муниципальных и государственных инвестиций, отсутствуют процедуры и методологии оценки обоснованности планирования, эффективности и результативности использования бюджетных средств в инвестиционных проектах. Не урегулирована проблема обеспечения выполнения муниципальных обязательств по инвестиционным проектам, продолжительность реализации которых превышает финансовый период; - отсутствие системы планирования долговой нагрузки на местный бюджет. Привлечение финансовых ресурсов для покрытия дефицита бюджета осуществляется без учета их влияния на платежеспособность муниципального образования. Отсутствует механизм предоставления муниципальных гарантий; - не в полной мере соответствует современным требованиям уровень профессиональной подготовки работников органов исполнительной и законодательной власти регионального и местного уровня. Анализ указанных проблем свидетельствует о необходимости совершенствования бюджетной политики в среднесрочном периоде, создания более эффективной системы управления муниципальными финансами и внедрении новой культуры муниципального управления, ориентированной на предоставление высококачественных бюджетных услуг населению. Нормативной базой реформирования системы управления муниципальными финансами является 214 Вестник Сибирского государственного аэрокосмического университета имени академика М. Ф. Решетнева действующий Бюджетный кодекс Российской Федерации, ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации, Постановление правительства Российской Федерации от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» и другие нормативные и правовые акты. Изучение вышеперечисленных проблем функционирования системы муниципальных финансов и анализ действующего законодательства в данной области позволяет выделить следующие основные направления реформирования системы бюджетирования на муниципальном уровне: - реформа бюджетного процесса и управления расходами; - внедрение принципов бюджетного планирования, ориентированного на результат; - создание условий для развития доходной базы; - совершенствование долговой политики и т. д. Планирование деятельности является одним из необходимых условий достижения результата. Поэтому совершенствование планирования на всех уровнях бюджетной системы обеспечит результативность государственных и муниципальных расходов. К конкретным мерам, которые позволят осуществить совершенствование системы бюджетного планирования в муниципальном образовании можно отнести реформирование бюджетного процесса и управление расходами; внедрение принципов бюджетного планирования, ориентированного на результат; создание условий для развития доходной базы; а также совершенствование долговой политики. В рамках первого направления возможно внедрение на муниципальном уровне методики планирования временных кассовых разрывов и установление порядка формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местного бюджета. Методика планирования временных кассовых разрывов основывается на прогнозе поступления доходов и расходования средств бюджета на прогнозируемый период, оценке исполнения бюджета за истекший период финансового года. Исходными данными для проведения расчета является финансовая отчетность об исполнении бюджета, данные по долговым обязательствам, составляющим муниципальный долг, прогноз поступления доходов, а также бюджетная роспись расходов. На этой основе разрабатывается кассовый план муниципального образования, который позволяет ежемесячно оценивать величину, сроки наступления и длительности кассовых разрывов. При расчете кассовых разрывов должны проводятся мероприятия по формированию финансового резерва для их покрытия, а также оценка возможных издержек, связанных с возникновением кассового разрыва и его последствиями. Данные мероприятия должны осуществляться в два этапа: на стадии принятия бюджета муниципального образования и в процессе его текущего исполнения. В качестве таких мероприятий могут быть осуществлены: - корректировка расходов бюджета города путем переноса сроков финансирования отдельных статей расходов, а также путем корректировки графиков осуществления муниципальных закупок и бюджетных инвестиций; - поддержание достаточного уровня остатка денежных средств бюджета, необходимого для покрытия кассовых резервов; - оптимизация графика новых заимствований с учетом согласования внутри финансового года сроков осуществления новых займов и поступлений доходов в бюджет муниципального образования; - использование внутригодовых кредитных линий в размере, обеспечивающем покрытие возможных кассовых разрывов или револьверных кредитных линий. Внедрение данной Методики позволит сократить расходы бюджета на обслуживание муниципального долга и в значительной степени предотвратить возникновение временных кассовых разрывов. Кроме того, необходима обязательная публичная независимая экспертиза проектов решений в области бюджетного и налогового законодательства. Данное мероприятие включает в себя: 1) оценку фактических финансовых последствий реализации решений в области бюджетного и налогового законодательства, принятых в последнем финансовом периоде; 2) утверждение обязательности процедур проведения публичной независимой экспертизы (негосударственные, общественные и научные организации) проектов решений в области бюджетной и налоговой политики. Результатом введения такой процедуры будет более высокое качество принимаемых решений, их обоснованность и соответствие ожиданиям большей части населения муниципального образования; 3) законодательное утверждение порядка проведения публичной независимой экспертизы проектов решений в области бюджетной и налоговой политики; 4) публикацию в сети Интернет и средствах массовой информации результатов публичной независимой экспертизы проектов решений в области бюджетной и налоговой политики; 5) установление обязательной публичной независимой экспертизы для всех законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства. Результатом реализации данного мероприятия будет достижение следующих результатов: - формализация бюджетного процесса, включая порядок составления и рассмотрения проекта муниципального бюджета; - оптимизация и реструктуризация сети бюджетных учреждений; - создание механизмов, обеспечивающих прозрачность и открытость бюджетного процесса и информации о финансовом состоянии муниципального сектора для общественности; - повышение экономической эффективности бюджетных расходов; - повышение качества финансового планирования и финансового контроля; 215 Экономика - повышение самостоятельности участников бюджетного процесса. Ожидаемый результат от реализации данного направления следующий: - отсутствие прироста кредиторской задолженности; - повышение качества разрабатываемых нормативных и правовых актов в сфере бюджетной и налоговой политики за счет проведения их обязательной независимой публичной экспертизы. Вторым направлением является внедрение принципов бюджетного планирования, ориентированного на результат. Такое бюджетирование - это один из механизмов планирования и обеспечения результативности государственных и муниципальных расходов. Бюджетирование - это комплекс действий по подготовке проекта и исполнению бюджета, подведению итогов исполнения бюджета и контролю за расходованием бюджетных средств. Основными характеристиками бюджетирования, ориентированного на результат, являются наличие определенных социально-экономических эффектов от предоставления бюджетных услуг и деятельности государства, мониторинг и контроль за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечение эффективности бюджетного планирования и управления. Актуальность внедрения результативного бюджетирования на уровне муниципального образования вызвана необходимостью внесения изменений в существующие подходы к планированию и осуществлению функционирования органов местного самоуправления в связи с происходящими изменениями в экономике и социальной сфере, проводимой административной реформой. В тоже время внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, связано с рядом проблем, в том числе: 1) сложностью быстрого достижения явных результатов в виде улучшения качества бюджетных услуг; 2) необходимостью значительных временных и финансовых затрат для разработки количественных индикаторов оценки расходов, а также необходимость изменения формы предоставления отчетных данных и т. д.; 3) сложностью изучения мнения населения о предоставляемых бюджетных услугах; 4) сложностью формализации результатов и социально-экономического эффекта бюджетных услуг; 5) стремлением в ряде случаев к достижению определенного количественного значения индикатора как самоцели, при которой не учитывается связь индикатора с желаемым общественным эффектом; 6) сложностью определения взаимосвязи затраченных ресурсов и полученных результатов. Бесспорными достоинствами данного бюджетирования являются: 1. Предоставление муниципалитетом населению именно тех общественных благ и услуг, в которых общество действительно заинтересовано. Бюджетирование по результатам обеспечивает финансирование тех общественных благ и услуг, количество, качество, стоимость, время и место предоставления которых в наибольшей мере отвечает потребностям общества и характеризуется наивысшими показателями социальной эффективности при заданных ресурсных ограничениях. 2. Переход на бюджетирование по результатам позволяет критически осмыслить сложившиеся направления расходования средств и отказаться от многих видов расходов, осуществляемых «по инерции», без надлежащего социально-экономического обоснования необходимости этих расходов. 3. Выбор решений производится с учетом приоритетов среднесрочной политики, а не сиюминутных последствий. 4. Усиливается ответственность органов местного самоуправления и главных распорядителей бюджетных средств за конечный результат, под которым имеется в виду не просто предоставление определенного объема услуг и выполнение определенного объема работ, но и направленность на достижение определенных качественных показателей. 5. Повышается обоснованность решений о расходах местного бюджета. Существенно повышается информационная база применяемых органами местного самоуправления бюджетных решений. В частности, благодаря наличию информации о том, как могут повлиять разные уровни финансирования программ на социальную и экономическую эффективность муниципальных расходов, появляется возможность рацио -нально сокращать расходы, не сокращая программы. 6. Повышение доверия населения к работе органов местного самоуправления. Обращение к населению с целью сбора информации о качестве предоставляемых бюджетных услуг и результатов исполнения программ способствует повышению доверия к органам местного самоуправления, выполнению его социальных функций. Четкость оценки результатов использования бюджетных средств позволяет отслеживать и поддерживать позитивные тенденции социальноэкономического развития территории. Таким образом, внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, позволит улучшить качество управления муниципальными финансами, поднять результативность деятельности органов местного самоуправления, оптимизировать ограниченные ресурсы бюджета и повысить качество предоставления бюджетных услуг. Третьим направлением является внедрение порядка проведения мониторинга дебиторской задолженности перед местным бюджетом. Объектами такого мониторинга являются: дебиторская задолженность по налогам и сборам, пеням и налоговым санкциям, подлежащим зачислению в бюджет муниципального образования; дебиторская задолженность по неналоговым доходам; дебиторская задолженность бюджетных учреждений и муниципальных унитарных предприятий, получающих субсидии из бюджета муниципального образования, а также задолженность юридических лиц по выданным кредитам из местного бюджета. Мониторинг дебиторской задолженности перед 216 Вестник Сибирского государственного аэрокосмического университета имени академика М. Ф. Решетнева бюджетом проводится путем систематического сбора информации о состоянии задолженности, ее обобщения и анализа. Анализируется состояние задолженности на конкретную отчетную дату, определяется ее изменение по видам задолженности по сравнению с началом отчетного периода и соответствующим периодом прошлого года, выявляются причины увеличения или уменьшения задолженности. Результаты мониторинга могут использоваться: - для выработки оперативных решений по обеспечению своевременности и полноты сбора налогов и других платежей в бюджет муниципального образования; - прогнозирования доходной части бюджета на среднесрочную перспективу, очередной финансовый год, а также для текущего прогнозирования; - изыскания резервов по мобилизации доходов местного бюджета и, при необходимости, корректировки прогнозируемых поступлений налоговых для повышения открытости процессов платежей; - повышения открытости процессов, связанных с исполнением бюджета муниципального образования с последующей публикацией в средствах массовой информации и в сети Интернет данных о результатах мониторинга. Результаты мониторинга дебиторской задолженности получателей бюджетных средств должны учитываться при планировании бюджета на текущий период. Бюджетные проектировки составляются с учетом возможного сокращения дебиторской задолженности получателей бюджетных средств по основным статьям бюджетной классификации. В целом создание условий для развития доходной базы будет выражено в расширении налогооблагаемой базы, развитии системы мониторинга и контроля над эффективностью использования муниципальной собственности. В рамках четвертого направления предлагается внедрение на уровне муниципального образования методики расчета платежеспособности (кредитоспособности) местного бюджета с учетом действующих и планируемых обязательств (включая кредиторскую задолженность) на среднесрочный период и методики расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на платежеспособность муниципального образования. Платежеспособность местного бюджета оценивается на основе нескольких показателей, совокупность которых составляет рейтинговую оценку кредитоспособности. Величину рейтинга определяет вес (уровень значимости) каждого показателя. В зависимости от изменения приоритетов бюджетной и долговой политики администрация муниципального образования может изменять вес того или иного показателя рейтинга, однако необходимо учитывать, что частое изменение уровней значимости показателей может усложнить анализ кредитоспособности в динамике из-за постоянного изменения базового рейтинга, в сравнении с которым производится текущий рейтинг. Анализ бюджета производится также по динамике каждого показателя в отдельности для принятия своевременных мер исправления отклонений данного показателя. Рассчитывается рейтинг путем деления суммы произведений значений показателей и их весов на сумму весов. Ведение рейтинга кредитоспособности осуществляется в дополнение к мониторингу исполнения местным бюджетом нормативов Бюджетного кодекса РФ по размеру дефицита бюджета, объему долга и т. д. Также можно применять методики расчета объема привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на платежеспособность муниципального образования. Процедуры планирования обязательств разработаны на основе концепции долговой емкости бюджета, т. е. экономически приемлемого уровня обязательств, погашение и обслуживание которых в любой момент времени может быть произведено за счет доходов бюджета муниципального образования. При этом предусматривается раздельное планирование прямых краткосрочных обязательств, привлекаемых для финансирования временных кассовых разрывов, долгосрочных обязательств, привлекаемых для финансирования дефицита бюджета, а также муниципальных гарантий. Процедура планирования прямых и условных обязательств реализуется в три основных этапа: 1) анализ расходов на погашение и обслуживание уже принятых прямых обязательств и планирование резерва по принятым условным обязательствам; 2) планирование операций рефинансирования и досрочного погашения долговых обязательств; 3) планирование вновь привлекаемых прямых и условных обязательств. Реализация предлагаемых мероприятий позволит получить существенную экономическую эффективность бюджетных расходов, улучшить структурное состояние финансовой системы бюджета, в том числе в виде сокращения доли первоочередных расходов в общей их сумме, а также осуществить комплекс мер, направленных на совершенствование системы управления долгом. Создание системы мониторинга состояния долга, разработка методики расчета платежеспособности бюджета, методики расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств будут способствовать снижению объема кредиторской задолженности бюджетных учреждений в расходах бюджета. Таким образом, выполнение указанных мероприятий позволит не только существенно улучшить качество управления бюджетными средствами, повысить эффективность и результативность работы органов местного самоуправления, но и создать условия для социально-экономического положения и инвестиционного климата в муниципальном образовании, что, в свою очередь, создаст необходимые предпосылки для устойчивого развития экономики муниципального образования.