MECHANISM OF MANAGEMENT OF STATE-PRIVATE PARTNERSHIP IN THE REGION

Abstract

The authors consider the main elements of the control mechanism of state-private partnership in the region, which include creation of legal base, organization of managerial body on the issues of state-private partnership, realization of state-private partnership potential in the system of higher professional education in the region.

Full Text

В настоящее время проблема структурной модернизации современной России обсуждается на экономических и политических площадках всех уровней, начиная от муниципальных и заканчивая федеральным правительством и президентом, поскольку стала вполне очевидной необходимость перехода от сырьевой направленности к экономике знаний, наукоемких производств, высоких технологий и интенсивных инноваций. На наш взгляд, осуществить такого рода переход возможно лишь в результате трансформации и развития, прежде всего институциональной среды, которая определяет устойчивые экономические и социальные связи между людьми, нормы и правила, на основе которых, в свою очередь, формируются экономические и социальные отношения в стране и реализуется тот или иной тип хозяйствования. Одним из элементов этой среды является ГЧП как новый экономический уклад, повышающий уровень организованной устойчивости не только национальной, но и региональной экономики. Практическое воплощение сотрудничества власти и бизнеса, которое характеризуется полиаспектно-стью форм и технологий реализации партнерских отношений, происходит, прежде всего, на уровне экономики региона, поэтому необходимо выстраивать систему управления развитием ГЧП в регионе, содержательно представляющей систему согласованных мер региональных органов управления, а также формы адаптации механизмов ГЧП к условиям хозяйствования в регионе и расширения сфер его использования по мере появления соответствующих предпосылок (см. рисунок). Прежде всего требуется формализовать ГЧП, т. е. создать законодательную базу, первым пунктом которой должен стать региональный закон о ГЧП. Именно закон обеспечит легальность действий органов власти в области ГЧП, в частности, в ситуациях, не урегулированных федеральным законодательством и открытых для нормативного закрепления или практической реализации субъектами РФ, а также судебную защиту соответствующих соглашений. Также не следует забывать, что гражданское законодательство отнесено к ведению Российской Федерации, поэтому закон о ГЧП субъекта РФ должен соответствовать федеральному гражданскому праву. Региональный закон о ГЧП позволяет создать правовое поле, установить правила участия органов власти и партнеров в реализации совместных проектов, нормативно защитить интересы органов власти в случае возникновения споров, повысить качество и количество реализуемых проектов. Закон должен регулировать отношения: - по закреплению принципов участия органов исполнительной власти Красноярского края в проектах, основанных на принципах ГЧП; - формированию системы государственного управления проектами, реализуемыми на основе принципов ГЧП; - определению полномочий органов исполнительной власти Красноярского края по участию в различных формах ГЧП; - установлению порядка, условий и критериев отбора инвестиционных проектов, реализуемых на принципах ГЧП, особенностей контроля за их реализацией с участием Красноярского края; - защите прав и законных интересов участников ГЧП. 218 Вестник Сибирского государственного аэрокосмического университета имени академика М. Ф. Решетнева Создание правовой базы Реализация потенциала ГЧП в системе ВПО региона < Управление имуществом ОУ Экономическая поддержка ОУ j Совместная _| инвестиционная и научно-и сс л ед о вате л ьс кая деятельность Участие бизнеса при формировании параметрических характеристик образовательных услуг Региональный закон о ГЧП Нормативно методические рекомендации, типовые положения, инструкции Профессиональная подготовка специалистов по проектной работе в рамках партнерства Организация уполномоченного регионального органа по управлению проектами ГЧП Общественные слушания Разработка процедур выбора форм партнерства, объектов, целей и задач проектов Внесение на рассмотрение Правительства Красноярского края предложений о приоритетных направлениях реализации проектов, основанных на государственночастном партнерстве, -X г Разработка 1 процедуры мониторинга проектов, ^основанных на ГЧП^ Основные элементы механизма управления развитием государственно-частного партнерства в регионе Кроме того, необходима разработка соответствующих нормативно-правовых актов и формирования, таким образом, целой отрасли регионального законодательства, регулирующего как социальную сферу вообще, так и вопросы, касающиеся непосредственно ГЧП; разработка соответствующей нормативно-методической базы, состоящей из нормативно методических рекомендаций, типовых положений, инструкций и других регулятивных документов. От того, насколько полной, непротиворечивой, качественной будет законодательная база, экономическая и организационная проработка всех аспектов, во многом зависит успех или неудача реализации потенциала ГЧП в регионе. 219 Экономика Закон о государственно-частном партнерстве также должен определить статус и основные полномочия органа управления по вопросам государственночастного партнерства. В ряду основных функций уполномоченного органа по вопросам государственно-частного партнерства должны быть следующие: 1. Разработка процедур выбора форм партнерства, объектов, целей и задач проектов, взаимодействие с участниками проектов, реализуемых на основе принципов ГЧП на всех этапах сотрудничества. 2. Внесение на рассмотрение исполнительных органов предложений о приоритетных направлениях реализации инвестиционных проектов и о размерах бюджетных ассигнований, выделяемых на реализацию инвестиционных проектов, основанных на принципах ГЧП. 3. Определение условий, заключаемых с частными инвесторами договоров и соглашений с заинтересованными органами исполнительной власти региона, а также, при необходимости, с федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. 4. Стимулирование и поддержка инвесторов, реализующих проекты в направлениях стратегических приоритетов. 5. Разработка процедуры мониторинга проектов, основанных на ГЧП, утверждение методических указаний о принципах, методах и показателях оценки эффективности таких инвестиционных проектов, которые будут применяться органами исполнительной власти региона при отборе наиболее эффективных проектов для их последующего финансирования и в целях контроля за реализацией проектов. Для обеспечения практики широкого распространения принципов и механизмов ГЧП в регионе необходимо также обеспечить доверие общественности к этому новому типу хозяйственных отношений, например, путем проведения общественных слушаний. Мы считаем, что процесс формирования государственно-частного партнерства должен начинаться с системы высшего профессионального образования, именно поэтому в качестве одного из элементов механизма управления нами включен такой, как «реализация потенциала ГЧП в системе ВПО в регионе». Мы полагаем, что перспективной для применения ГЧП организационно-правовой формой образовательных учреждений выступает форма автономного учреждения (в соответствии с Федеральным законом РФ от 08.05.10. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» образовательные учреждения разделяются на три типа - казенные, автономные и бюджетные), которая является более открытой для субъектов частного сектора. Анализ исследований, посвященных внедрению государственно-частного партнерства в сферу образования позволяет определить, что наиболее приемле мыми и адекватными существующей специфике сферы образования и действующей нормативно-правовой базе, являются механизмы ГЧП контрактной формы, которые могут быть реализованы в области управления имуществом, в финансировании образовательных учреждений, организации стипендиальных программ, образовательных кредитов, а также в сфере совместной инвестиционной и научно-исследовательской деятельности. Помимо указанных, предполагается широкое распространение механизмов государственно-частного партнерства для обеспечения конструктивных и позитивных изменений во взаимодействии учреждений профессионального образования и работодателей. Это связано с тем, что в настоящее время имеется несоответствие квалификации выпускников потребностям рынка труда, социально-экономическому развитию регионов как по качеству, так и по количеству специалистов. При этом далеко не все вузы могут обеспечить студентам получение практического опыта, в результате чего молодые специалисты оказываются неготовыми к решению практических задач. За рубежом затраты на переобучение нового сотрудника не превышают 15 % стоимости подготовки работника, тогда как в России они составляют около 40 %, что весьма ощутимо для отечественных предприятий [1]. Максимально сблизить подготовку специалистов с реальной производственной и технологической практикой позволит взаимодействие образовательных учреждений и бизнеса через различные формы государственно-частного партнерства. Тем самым вузы получают возможность обучения студентов практическим навыкам (в ходе прохождения производственных стажировок и практики) на базе современных производственных систем. Кроме того, активное участие бизнес-структур при формировании параметрических характеристик образовательных услуг (в формировании стандартов, в улучшении содержания учебных программ, участии в экспертизе качества образования, разработке программ по повышению квалификации преподавателей) позволяет работодателям использовать в будущем более высококвалифицированную рабочую силу, а также получить доступ к инновационным разработкам, программам, технологиям образовательных учреждений. Кроме того, необходимо осуществить подготовку специалистов, не только разбирающихся в теоретических вопросах функционирования данного института, но и владеющих методикой подготовки проектов ГЧП, обладающих навыками управления такими проектами, владеющих технологиями привлечения инвесторов в проекты ГЧП и т. д. Внедрение форм и механизмов государственночастного партнерства в систему образования может иметь и негативные последствия, к которым прежде всего относится снижение уровня доступности образовательных услуг. Поэтому необходимо создавать и сохранять действенные механизмы защиты субъектов образовательного процесса, соблюдать гарантии государства в области образования. Бизнес может также нарушить фундаментальность высшей школы, 220 Вестник Сибирского государственного аэрокосмического университета имени академика М. Ф. Решетнева так как его интересы в большей степени прикладные, что может привести к снижению качества образовательных услуг, связанного и со снижением квалификации персонала, так как бизнес стремится получить продукт с наименьшими затратами. Кроме того, нельзя не учитывать риск потери имущества, приобретенного за счет средств частных партнеров, а также риск сокращения финансирования со стороны государственного заказчика. Для того чтобы обеспечить соблюдение конституционных прав граждан РФ на образование, предотвратить вышеперечисленные угрозы, в сфере образования необходимо разработать соответствующую законодательную, нормативно-методическую базу, состоящую из нормативно-методических рекомендаций, типовых положений, инструкций и других регулятивных документов. Создание системы управления посредством развития ГЧП, его институциональное «оформление» позволит реализовать специфические экономические отношения между государством и бизнесом в производстве общественных благ, где в диалектическом единстве согласуются (но не ликвидируются) различные по своей природе разнополюсные интересы государства (общества и бизнеса), основанные на их конструктивном взаимодействии, обеспечить баланс между производительной и потребительной силами региона. Следует отметить, что государство реализует себя в двух основных ролях - как субъект власти и как субъект хозяйствования, при этом они тесно взаимосвязаны между собой и внутренне противоречивы. Государство выступает как собственник, осуществляющий прогнозирование, планирование доходов и расходов бюджета, развитие объектов государственной собственности, регулирующий правовой режим имущества государственных предприятий. Государство является субъектом сделок, предполагающим участие в корпоративных отношениях, а также в процессе обеспечения государственных нужд (лизинговые сделки, подрядные работы для государственных нужд, проекты и изыскательские работы, НИОКР, перевозка грузов и пассажиров, кредитные договоры и т. д.). В то же время государство представляет собой субъект ответственности, предполагающий ответственность государства и регионов как субъектов хозяйствования. Государство выступает также как субъект права, включая проблемы экономической роли государства и, прежде всего, функции государственного регулирования экономики. При этом государство организует свою регулирующую деятельность в сфере партнерства с частным бизнесом в трех основных направлениях. Во-первых, оно вырабатывает стратегию и принципы, на которых действуют отношения бизнеса с обществом в целом и с публичной властью. Во-вторых, оно формирует институциональную среду для разработки и реализации партнерских проектов. В-третьих, оно непосредственно занимается организацией и управлением ГЧП, разрабатывает формы и методы, а также его конкретные механизмы. В настоящее время эти функции государства реализованы частично, что в определенной мере тормозит развитие государственно-частного партнерства. Бизнес является субъектом, который, ориентируясь на возможности рынка, осуществляет поиск и реализует ценную комбинацию производственных ресурсов в условиях принципиальной неполноты информации или неопределенности, т. е. отличительной чертой предпринимательства является риск в производственно-хозяйственной деятельности, связанный с неопределенностью будущей хозяйственной ситуации, в первую очередь с неопределенностью спроса на товар. Задавая направленность поведения экономических субъектов, государственно-частное партнерство как форма хозяйствования повышает уровень организованной устойчивости региональной экономики, ее конкурентоспособность. Специфика трансформации экономических отношений между государством и бизнесом заключается в развитии «рыночного» элемента в предоставлении общественных благ со стороны государства, для бизнеса трансформация проявляется в развитии «общественного» элемента в предоставлении частных благ. Такая трансформация, качественно изменяя характер отношений в обществе, имеет эволюционный характер.