ISPOL'ZOVANIE INSTRUMENTOV PROGRAMMNO-TsELEVOGO PLANIROVANIYa S TsEL'Yu POVYShENIYa EFFEKTIVNOSTI BYuDZhETNYKh INVESTITsIY I INYKh RASKhODOV BYuDZhETA GORODA KRASNOYaRSKA

Texto integral

Управление расходами бюджета представляет со- бой важную часть бюджетной политики и в значи- тельной мере определяется состоянием бюджетного процесса, порядком планирования, утверждения и исполнения бюджета в части расходов, в том числе на инвестиции, а также контролем над его исполнением. Активная работа по повышению эффективности рас- ходов бюджета за счет внедрения в практику управ- ления государственным сектором и общественными финансами концепции программно-целевого бюдже- тирования или бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), и ее отдельных элементов ведется в ряде стран. Впервые попытка по внедрению элементов БОР была предпринята в США в 50-х годах прошлого века [1]. Во второй половине прошлого века в разных странах, таких как Великобритания, Нидерланды, Франция, Германия, Австралия, были опробованы различные методы и подходы, направленные на пре- вращение бюджета в эффективный инструмент дос- тижения целей государственной политики, повыше- ния качества управления общественными финансами и достижения значимых для общества результатов [2; 3]. Несмотря на то, что использование инструментов БОР в практике управления государственными фи- нансами разных стран мира осуществляется уже на протяжении многих лет, нельзя назвать ни одну стра- ну, где этот процесс можно было бы считать оконча- тельно завершившимся. Однако достоинства этого метода намного превышают издержки и количество стран, использующих в той или иной мере методы и инструменты бюджетирования, ориентированного на результат, который постоянно увеличивается. Внедрение бюджетирования, направленного на ре- зультат как системный подход к управлению государ- ственными финансами в РФ, было начато в 2004 г. с принятия Постановления Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результа- тивности бюджетных расходов», одобрившего также Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг. (далее также – Концепция) и план мероприятий по ее реализации. В рамках реализации Концепции большое внима- ние уделялось совершенствованию методов бюджет- ного планирования. Реформирование бюджетного процесса предполагалось осуществить посредством перехода преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечиваю- щим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируе- мыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики. Расширить сферу применения и повышения каче- ства программно-целевых методов бюджетного пла- нирования можно за счет использования следующих инструментов бюджетирования: – ежегодных докладов о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей бюджетных средств (ДРОНД); – долгосрочных и ведомственных целевых про- грамм; – государственных (муниципальных) услуг. Для стимулирования органов исполнительной вла- сти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Россий- ской Федерации по разработке и внедрению методов бюджетного планирования проводились эксперимен- ты по внедрению методов бюджетного планирования, направленных на результаты. В рамках данных экспериментов из федерального бюджета выделялось около 200 млн руб. в год (в 2004–2007 гг.), которые распределялись на кон- курсной основе между органами исполнительной власти, субъектов РФ и муниципальными образова- ниями РФ и реализуемыми ими программами рефор- мирования муниципальных финансов [4]. Муниципальное образование – город Красноярск – принимало участие в эксперименте. В рамках реали- зации Программы реформирования муниципальных финансов города Красноярска на 2006–2007 гг. [5] осуществлялись следующие мероприятия, направлен- ные на переход к бюджетированию, ориентированно- му на результат, основанному на применении в бюд- жетном процессе среднесрочного планирования: – создавалась система учета потребности в пре- доставляемых бюджетных услугах; – разрабатывались стандарты качества предостав- ления бюджетных услуг; 178 Вестник Сибирского государственного аэрокосмического университета имени академика М. Ф. Решетнева – повышалась самостоятельность бюджетных уч- реждений; – использовалась среднесрочное финансовое пла- нирование; – формировались среднесрочные ведомственные программы (далее ВЦП). Вопрос разработки ведомственных целевых про- грамм – одного из важнейших инструментов бюдже- тирования, позволяющего осуществить переход к программно-целевому методу планирования на феде- ральном уровне – урегулирован Постановлением Пра- вительства РФ от 19.04.2005 № 239 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ». Бюджетный ко- декс РФ (ст. 179.3) содержит норму о возможности распределения бюджетных ассигнований на реализа- цию ведомственных целевых программ в бюджетах всех уровней РФ. При этом субъектам РФ и муници- пальным образованиям предоставлено право само- стоятельно принимать решение как о целесообразно- сти внедрения ВЦП, так и о подходах к формирова- нию нормативно-правовой основы разработки, утвер- ждения и реализации ВЦП [6]. При разработке нормативной правовой базы – по- становления администрации города Красноярска от 23.08.2005 № 448 «Об утверждении Положения о по- рядке разработки, утверждения и реализации ведом- ственных целевых программ», и последующем вне- дрении ВЦП в рамках реализации Программы рефор- мирования муниципальных финансов города Красно- ярска на 2006–2007 гг. был использован подход, при- нятый на федеральном уровне. Указанный подход имел ряд недостатков: существовала неопределен- ность в выборе целевых индикаторов (показателей), характеризующих решение задач программы и хода ее реализации; отсутствовала единая методика оценки эффективности ведомственных целевых программ. Предусматривалось, что ведомственные целевые про- граммы могут формироваться в двух видах: – утверждаемая ведомственная целевая программа – утверждаемый комплекс взаимоувязанных мероприя- тий, направленных на решение конкретной тактиче- ской задачи, стоящей перед главным распорядителем средств бюджета города, описываемой измеряемыми целевыми индикаторами; – аналитическая ведомственная целевая программа – выделяемая в аналитических целях при подготовке ДРОНД группировка расходов, направленных на ре- шение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем средств бюджета города, описываемой целевыми индикаторами. Кроме того, субъекты бюджетного планирования были в праве утвердить ВЦП, намеченную к финан- сированию из бюджета действующих обязательств и ВЦП, предлагаемую к финансированию (полностью или частично) из бюджета принимаемых обяза- тельств. В 2009 г. после всестороннего изучения сущест- вующего опыта и выбора основных подходов к разра- ботке ВЦП, созвучных с подходами, применяемыми на уровне субъекта РФ (Красноярский край), порядок разработки, утверждения и реализации ведомствен- ных целевых программ был существенно доработан и утвержден постановлением администрации города Красноярска от 07.07.2009 № 86-а «Об утверждении Положения о порядке разработки, утверждения и реа- лизации ведомственных целевых программ». Данным постановлением установлены макет ВЦП и отчет о ее реализации, введены показатели, характе- ризующие достижение цели и результатов реализации программы (целевые показатели и показатели резуль- тативности ВЦП), сформированные на основе показа- телей результативности деятельности органов адми- нистрации города. Четко определены органы админи- страции города, имеющие право разрабатывать ВЦП, исключена возможность разрабатывать ВЦП двух видов, что позволило унифицировать ведомственные целевые программы и повысить долю программных расходов бюджета города Красноярска. Ежегодная оценка эффективности ВЦП осуществ- ляется в соответствии с постановлением главы города Красноярска от 22.11.2006 № 912 «О порядке прове- дения оценки эффективности и результативности рас- ходов бюджета города» с использованием следующих критериев: – полнота и эффективность использования средств бюджета города на реализацию ВЦП; – степень достижения целевых показателей ВЦП; – степень достижения показателей результативно- сти ВЦП. Эффективность реализации ведомственной целе- вой программы оценивается органом администрации города, реализующим ВЦП, в четыре этапа раздельно по каждому критерию оценки: 1-й этап – оценка эффективности реализации про- граммы по критерию «полнота и эффективность ис- пользования средств бюджета города на реализацию программы»; 2-й этап – оценка эффективности реализации про- граммы по критерию «степень достижения целевых показателей программы»; 3-й этап – оценка эффективности реализации про- граммы по критерию «степень достижения показате- лей результативности программы»; 4-й этап – итоговая оценка эффективности реали- зации программы. Указанная методика позволяет однозначно интер- претировать оценку эффективности ведомственных целевых программ, реализуемых на территории го- рода. Доля расходов бюджета города, постоянно увели- чивается: 2009 г. – 66 %; 2010 г. – 92 %; 2011 г. – 87 %. Ведомственные целевые программы включают в себя все расходы главных распорядителей средств бюджета города. В 2011 г. в городе Красноярске реализуется 11 ВЦП, которые охватывают все основные сферы деятельно- сти органов местного самоуправления (социальная сфера, транспорт, общественная безопасность, город- 179 Экономика ское хозяйство и т. д.) и, следовательно, большую часть расходов бюджета города. Кроме того, в городе реализуются долгосрочные городские целевые программы, под которыми пони- мается комплекс социально-экономических, научно- исследовательских, организационно-хозяйственных и иных мероприятий, взаимосвязанных и согласован- ных между собой по задачам, ресурсам и срокам реа- лизации, обеспечивающих эффективное решение наи- более значимых проблем общегородского значения в области экономического, социального, культурного и иного развития города Красноярска. Почти все го- родские целевые программы включены в состав ВЦП. С принятием в 2010 г. Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективно- сти бюджетных расходов на период до 2012 г. (Распо- ряжение Правительства РФ от 30.06.2010 г. № 1101-р) наступил новый этап в развитии бюджетной реформы, начатой с внедрения в 2004 г. бюджетирования, ори- ентированного на результат. Программой Правительства Российской Федера- ции по повышению эффективности бюджетных рас- ходов на период до 2012 г. предусматривается вне- дрение государственных программ, охватывающих все сферы деятельности органов исполнительной вла- сти и, соответственно, большей части бюджетных ассигнований, и переход к программному формирова- нию бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Под государственной программой Российской Фе- дерации (далее – государственная программа) пони- мается документ, определяющий цель, задачи, резуль- таты, основные направления и инструменты государ- ственной политики, направленные на достижение це- лей и реализацию приоритетов, установленных Кон- цепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., либо обеспечивающий реализацию в установленные сроки крупномасштабных мероприятий общенацио- нального или международного значения. Аналогичное понятие – понятие государственной программы – предстоит ввести на уровне Краснояр- ского края как субъекта Российской Федерации. Действия для муниципальных образований в дан- ном направлении не определены. В рамках единой политики Российской Федерации и Красноярского края, в соответствии с приказом Минфина РФ № 194н, Минэкономразвития РФ № 701 от 29.12.2010 г. «Об утверждении Методических ре- комендаций по разработке и реализации региональ- ных и муниципальных программ повышения эффек- тивности бюджетных расходов», постановлением ад- министрации города Красноярска от 14.10.2011 г. № 458 утверждена Программа повышения эффектив- ности бюджетных расходов города Красноярска на 2011–2012 гг. (далее также – Программа). В рамках Программы предусматривается: – повышение доли расходов, осуществляемых программно-целевым методом; – разработка и внедрение муниципальных про- грамм, которые по своей сути схожи с государствен- ными программами; – проведение оценки эффективности реализации муниципальных программ, с закреплением процедуры возможной корректировки муниципальных программ с учетом фактически достигнутых результатов в ходе их реализации; – переход к программной структуре бюджета; – создание системы управленческого учета в части расходов, осуществляемых программно-целевым ме- тодом; – персонализация ответственности за качество фи- нансового управления. При этом подход к внедрению муниципальных программ, предложенный Программой повышения эффективности бюджетных расходов города Красно- ярска, имеет существенное отличие от подхода, реа- лизуемого на уровне Российской Федерации. В рам- ках Программы предлагается трансформировать дей- ствующие ВЦП в муниципальные программы. Как следует из самих определений, понятия госу- дарственной программы и ВЦП (в трактовке города) близки. В Постановлении Правительства Российской Фе- дерации от 19.04.2005 № 239 «Об утверждении По- ложения о порядке разработки, утверждения и реали- зации ведомственных целевых программ» дано сле- дующее определение ВЦП: «комплекс взаимоувязан- ных мероприятий, направленных на решение кон- кретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем средств федерального бюджета, опи- сываемой измеряемыми целевыми индикаторами». В Красноярске ВЦП решают не тактические зада- чи, а «цели и задачи деятельности, направленной на осуществление муниципальной политики в установ- ленных сферах, обеспечение достижения целей и за- дач социально-экономического развития города Крас- ноярска, повышение результативности расходов бюджета города Красноярска, и содержащий ком- плекс мероприятий по их решению с указанием необ- ходимых финансовых ресурсов, ожидаемых результа- тов и сроков реализации» (постановление админист- рации города Красноярска от 07.07.2011 г. № 86-а «Об утверждении Порядка разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ»). Например, целью ВЦП «Развитие муниципальной системы образования города Красноярска» является повышение качества организации предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего обра- зования по основным общеобразовательным про- граммам, дополнительного образования, общедоступ- ного бесплатного дошкольного образования на терри- тории города Красноярска, отдыха и оздоровления детей. Для достижения цели указанной программы пред- полагается решить следующие задачи: – создать условия для безопасного и комфортного пребывания в образовательных учреждениях, в том числе через развитие материально-технической базы образовательных учреждений; 180 Вестник Сибирского государственного аэрокосмического университета имени академика М. Ф. Решетнева – создать дополнительные места в дошкольных образовательных учреждениях и апробировать аль- тернативные формы дошкольного образования; – обеспечить обновление структуры и содержания образования, в том числе через внедрение новых об- разовательных стандартов, использование разных форм получения образования, развитие дистанцион- ного обучения детей с ограниченными возможностя- ми здоровья; – совершенствовать организацию школьного пи- тания; – обеспечить развитие системы воспитания, до- полнительного образования, выявлять и поддержи- вать талантливых детей, организовывать отдых детей в каникулярное время; – формировать систему моральных и материальных стимулов работников образовательных учреждений. Таким образом, город Красноярск находится в бо- лее выигрышном положении, имея опыт реализации ВЦП, которые близки, по сути, государственным про- граммам. Принципиальные отличия ВЦП и планируемых к формированию муниципальных программ заключа- ются в следующем: 1) формирование действующих ВЦП происходит вне увязки с долгосрочными целями социально- экономического развития города. В отличие от действующих ВЦП, новые муници- пальные программы должны формироваться исходя из четко определенных долгосрочных целей социаль- но-экономического развития города и индикаторов их достижения; 2) инвентаризация расходов бюджета города в 2011 г. на предмет внедрения программно-целевого метода формирования расходов показала, что 87 % всех расходов бюджета – это программные расходы (расходы, сформированные в рамках ВЦП), а 13 % – непрограммные. Из сорока главных распорядителей средств бюджета города двадцать пять имеют про- граммные расходы в объеме 100 %. Муниципальные программы предполагают охва- тывать все сферы деятельности органов администра- ции города и, соответственно, большую часть бюд- жетных ассигнований. Не войдут в муниципальные программы расходы, осуществляемые вне системы органов администрации города, например, расходы Красноярского городского Совета депутатов, Избирательной комиссии города Красноярска, Контрольно-счетной палаты города Красноярска. Поскольку данные органы не входят в структуру органов администрации города Краснояр- ска, администрация города не вправе устанавливать для них какие-либо цели и настаивать на принятии программ; 3) в настоящее время ресурсным обеспечением реализации ВЦП являются бюджетные ассигнования, выделяемые из бюджетов всех уровней. Однако бюд- жетные ассигнования – лишь часть имеющегося в распоряжении органов местного самоуправления ресурса. Например, не учитывается такой фактор, как нало- говые льготы. Направленность у таких льгот самая разная: от развития экономики до решения социаль- ных вопросов. Немаловажную роль играет и муниципальное имущество: в частности, здания, имущество учрежде- ний, которые в этих зданиях располагаются, активы муниципальных предприятий, которые пока тоже на- прямую не оцениваются как ресурс. Еще один из важнейших ресурсов, который дол- жен быть задействован в рамках реализации муници- пальных программ, – это административный ресурс, связанный с теми широкими возможностями, которые дает нормативное регулирование. В некоторых случа- ях оно позволяет избежать необходимость тратить бюджетные средства для достижения некоего резуль- тата. Учесть этот ресурс – важнейшая задача, поэтому в состав муниципальных программ будут включаться планы законотворческой деятельности с концепциями соответствующих законов. Таким образом, муниципальные программы, в от- личие от ВЦП, помимо бюджетных ассигнований бу- дут охватывать другие материальные ресурсы, нахо- дящиеся в их распоряжении, а также интегрировать регулятивные (правоустанавливающие, правоприме- нительные и контрольные) и финансовые (бюджет- ные, налоговые, имущественные, кредитные, долго- вые) инструменты для достижения целей; 4) принцип формирования ВЦП – ведомственный. Это означает, что средства на содержание, например, образовательных учреждений, разбросаны по ВЦП всех органов администрации города, имеющих их в своем ведении: главное управление образования ад- министрации города, главное управление культуры администрации города, главное управление по физи- ческой культуре, спорту и туризму администрации города. Принцип формирования муниципальных про- грамм прямо противоположный – это принцип дос- тижения целей. На упомянутом выше примере это означает, что все органы администрации города, имеющие в ведении образовательные учреждения, должны будут передать средства на их содержание и предоставление образовательных услуг в муници- пальную программу «Развитие образования». Когда они будут перемещены в соответствующую муниципальную программу, ответственность за кото- рую будет нести профильный орган администрации города, это серьезно повлияет на качество их управ- ления. Распорядителями бюджетных средств останут- ся те же органы администрации города, что и сейчас, однако в рамках муниципальных программ им при- дется гораздо более активно взаимодействовать с ор- ганом администрации города, ответственным за реа- лизацию муниципальной программы. В отличие от действующего порядка разработки, утверждения и реализации ВЦП, порядок формирова- ния муниципальных программ подразумевает более жесткие требования к проведению оценки результа- 181 Экономика тивности и эффективности их реализации, оценки их вклада в решение вопросов модернизации и иннова- ционного развития экономики с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установление ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации программ. Также появляется требование об обязательной внешней экс- пертизе муниципальных программ. Учитывая, что в настоящий момент государствен- ные программы РФ находятся в стадии формирова- ния, отсутствуют методические рекомендации для муниципалитетов по внедрению муниципальных про- грамм, которые по своей сути схожи с государствен- ными программами. Перед муниципалитетом города Красноярска стоит непростая задача: не только внедрить муниципальные программы, но и провести, по сути, реформы муниципального управления. Будут затронуты все аспекты деятельности органов админи- страции города, и им придется выстраивать свои уси- лия и собственную структуру именно вокруг муници- пальных программ

Sobre autores

T. Zelenskaya

Email: econom@admkrsk.ru.

I. Prostakova

Email: resurs2@admkrsk.ru.

O. Goloschapova

Email: gos@admkrsk.ru.

Bibliografia

Arquivos suplementares