Процессуальные аспекты допуска к медицинской деятельности лиц, получивших медицинское (фармацевтическое) образование на территориях новых субъектов Российской Федерации до 30 сентября 2022 г. и Украины

Полный текст

АКТУАЛЬНОСТЬ

С учетом современной геополитической обстановки особое значение приобретает вопрос о трудоустройстве на территории Российской Федерации (РФ) граждан новых регионов — Луганской и Донецкой народных республик, Херсонской и Запорожской областей, что имеет особое значение как для государства, так и отечественного здравоохранения, поскольку указанный вопрос рассматривается не только с точки зрения профессиональной деятельности медицинского специалиста, но и с позиции обеспечения социальных гарантий государства гражданину и гарантированного государством права на качественную и доступную медицинскую помощь, изложенных в Конституции РФ ¹ и Федеральном законе от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ ². Исключительную важность реализации программы государственных гарантий на территории новых регионов нашего государства отметил осенью 2022 г. министр здравоохранения Михаил Мурашко в своем выступлении на заседании Комитета по охране здоровья Государственной думы Федерального собрания. В качестве основной задачи было названа необходимость приведения в соответствие с отечественным законодательством квалификационных требований к медицинским специалистам, получившим медицинское образование не в российских вузах. Особое место данному вопросу также отводит в своих выступлениях и Президент РФ Владимир Путин, который неоднократно называл в качестве основного направления развития новых регионов восстановление и создание новых объектов здравоохранения и сферы здравоохранения в целом. Необходимость реализации государственной политики потребовала от регулятора внесения ряда изменений в нормативно-правовые акты по различным вопросам обеспечения новых регионов, в которых были учтены и условия острой необходимости обеспечения квалифицированными кадрами новых субъектов РФ, и существующие миграционные потоки из этих регионов в другие области страны, в том числе высококлассных специалистов, не обладающих правом осуществлять определенные виды деятельности. Изменение статуса Луганской и Донецкой народных республик, Херсонской и Запорожской областей, произошедшее 30 сентября 2022 г., обусловило возникновение ситуации, ранее не встречавшейся в современной истории России, — одновременное образование достаточно большого числа медицинских (фармацевтических) работников, получивших образование вне РФ, формально не имеющих права осуществлять профессиональную деятельность в новых условиях, а также формирование целого комплекса медицинских организаций разного уровня, одномоментно включенных в юрисдикцию Минздрава России, но de jure не имеющих возможности оказывать медицинскую помощь населению. Действующая разрешительная система допуска медицинских работников, получивших профессиональное образование в иностранных учебных заведениях, не могла обеспечить реализацию требуемых условий в кратчайшие сроки, что могло негативно отразиться на оказании медицинской помощи населению новых субъектов. Таким образом, осенью 2022 г. возникла необходимость для скорейшего разрешения достаточно остро стоящих вопросов о допуске медицинских (фармацевтических) работников, получивших образование и желающих трудиться в субъектах РФ, существовавших в границах до 30 сентября 2022 г., или продолжающих профессиональную деятельность на территории новых регионов — Луганской и Донецкой народных республик, Херсонской и Запорожской областей [1].

Цель — на основании анализа нормативно-правовой базы, созданной с момента образования РФ в 1992 г. для регулирования допуска к медицинской (фармацевтической) деятельности специалистов, получивших свое профессиональное образование на территории иностранных государств и бывшего Союза Советских Социалистических Республик (СССР), определить законодательные пути реализации гарантий государства об оказании качественной медицинской помощи и социальных гарантий населению новых регионов в условиях геополитической обстановки, сложившейся в Донбассе в 2014 г., в части допуска указанных медицинских специалистов к профессиональной деятельности.

 

Рисунок. Блок-схемы процедур принятия решения в отношении лиц, получивших медицинское (фармацевтическое) образование в иностранном государстве, на допуск к профессиональной деятельности до и после 1 января 2023 г.

 

МАТЕРИАЛЫ И МЕТОДЫ

Методом экспертных оценок проведен анализ нормативной базы РФ, регулирующей правовые отношения субъектов при получении допуска к медицинской (фармацевтической) деятельности в случае получения профессионального образования в иностранных государствах и республиках бывшего СССР.

РЕЗУЛЬТАТЫ И ОБСУЖДЕНИЕ

Нормативно-правовое регулирование допуска к медицинской деятельности лиц, получивших образование на территории иностранных государств, берет свое начало в 1995 г. с момента издания 7 февраля 1995 г. Постановления Правительства РФ № 119 ³ (17 июня 2020 г. утратило силу на основании Постановления Правительства РФ № 868 ⁴). Необходимость регулирования допуска медицинских специалистов к профессиональной деятельности была обусловлена двумя аспектами: 1) практически завершенным периодом подготовки медицинских специалистов по программам, разработанным в РФ как новом государственном образовании после распада СССР, и 2) обеспечением государством гарантированной качественной медицинской помощи населению при незавершенной миграции медицинских специалистов по территории бывшего единого государства, но имеющих, хотя и обучившихся еще по близким программам, фактические документы об образовании, выданные иностранными государствами (по отношению к РФ). Следует отметить, что на лиц, получивших медицинскую и фармацевтическую подготовку в бывшем СССР, новые правила допуска к профессиональной деятельности не распространялись. В дополнение к постановлению 26 июля 2000 г. вышел приказ Минздрава России № 284 ⁵, который унифицировал порядок проведения специального экзамена на допуск к профессиональной деятельности медицинских и фармацевтических специалистов. В целях урегулирования трудовых правоотношений в этой сфере контролирующими органами был разъяснен порядок проведения специальных экзаменов для таких лиц в части установления сроков сдачи, а также пакета документов, представляемого экзаменуемым в образовательную организацию (письмо Росздравнадзора от 28 октября 2014 г. № 01и-1708/14) ⁶ [2].

Следует отметить, что сформированный порядок допуска к медицинской деятельности в соответствии с упомянутыми нормативными документами представлял собой многоэтапный процесс. Так, первоначально заявитель обращался в Росздравнадзор с пакетом документов, подтверждающих наличие необходимого образования и квалификации, а также опыта работы по специальности, с целью получения направления на сдачу специального экзамена в образовательную организацию из утвержденного перечня. После получения указанного документа необходимо было обратиться уже в образовательную организацию, которая самостоятельно определяла для заявителя время для подготовки и сроки сдачи экзамена. Основанием для выдачи сертификата специалиста являлся протокол, оформленный образовательной организацией в порядке и сроки, предусмотренные приказом Минздрава России № 284 от 26 июля 2000 г. При этом документ установленного образца выдавался заявителю территориальным органом Росздравнадзора по субъекту РФ по соответствующей специальности и предоставлял право осуществления медицинской (фармацевтической) деятельности на территории РФ. Однако в случае перерыва в трудовой деятельности по специальности более 5 лет допуск к экзамену и последующей деятельности был возможен только после прохождения обучения по программам профессиональной переподготовки по соответствующей специальности [3].

Фактически указанный порядок допуска специалистов, получивших медицинское (фармацевтическое) образование в иностранных государствах, к осуществлению своей профессиональной деятельности на территории РФ просуществовал до 2020 г., при этом граждане, закончившие медицинские (фармацевтические) вузы на Украине, при их желании работать в системе здравоохранения России подтверждали свою компетенцию в рамках указанного порядка. В то же время на фоне ухудшения военно-политической обстановки на территории восточных регионов Украины в 2014 г. возрос поток беженцев на территорию РФ, в связи с чем возрос поток обращений прибывших граждан, имеющих медицинское (фармацевтическое) образование, в Росздравнадзор по вопросу возможности трудоустройства в лечебные (фармацевтические) организации системы здравоохранения России. Однако сложившаяся система допуска обеспечивала требуемый объем затрат и времени на поступающие запросы [4].

В 2020 г. в связи с переходом к системе аккредитации медицинских (фармацевтических) специалистов возник вопрос о том, каким образом осуществлять допуск лиц, получивших образование на территории иностранного государства, к медицинской деятельности путем проведения или специального экзамена, или аккредитации специалиста. В связи с реформированием медицинского образования в контексте поэтапного перехода с 1 января 2021 г. к системе аккредитации в соответствии с приказом Минздрава России № 1043н от 22 декабря 2017 г ⁷. произошла замена процедуры специального экзамена процедурой аккредитации специалиста для лиц, получивших медицинское (фармацевтическое) образование в иностранных государствах, а действовавшие ранее нормативные акты утратили силу [5]. При этом утвержденная в предусмотренном законом порядке процедура аккредитации вышеназванных специалистов отсутствовала, соответственно, допуск к профессиональной деятельности на территории РФ лиц, получивших медицинское (фармацевтическое) образование в иностранных государств, не осуществлялся. Такая ситуация приводила к нарушению права на осуществление трудовой деятельности достаточно большого числа лиц и требовала необходимости срочного урегулирования данного вопроса в действующем законодательстве, в связи с чем Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения 22 октября 2021 г. приказом № 10084 ⁸ был утвержден порядок сдачи специального экзамена в рамках Постановления Правительства РФ № 440 от 3 апреля 2020 г.

Указанный порядок не отличался кардинальным образом от действовавшего ранее в рамках приказа Минздрава России № 284 от 26 июля 2000 г. [6], однако предусматривал иную форму документа, на основании которого осуществлялась профессиональная деятельность лицом, успешно сдавшим экзамен. Необходимо обратить внимание, что с 1 января 2021 г. на территории РФ упразднена процедура сертификации и прекращена выдача сертификатов специалиста, в связи с чем документом, дающим право на профессиональную деятельность лицу, успешно сдавшему специальный экзамен, являлся протокол образовательной организации.

24 февраля 2022 г. Президент РФ Владимир Путин заявил о начале проведения Вооруженными силами специальной военной операции на Украине в связи с ситуацией в Донбассе. По этой причине значительно возрос поток беженцев на территорию России из Донецкой и Луганской народных республик и Украины. Среди прибывающих беженцев оказалось достаточно большое число специалистов с медицинским (фармацевтическим) образованием, желающих продолжить свою профессиональную деятельность в медицинских или фармацевтических организациях на территории субъектов РФ. В этой связи, принимая во внимание массовость обращений об подтверждении допуска к медицинской (фармацевтической) деятельности 4 мая 2022 г. Минздрав России в своем письме № 16–7/И/2–7125 разъяснил порядок допуска к профессиональной деятельности лиц, получивших медицинское и фармацевтическое образовании вне территории РФ: 1) медицинские (фармацевтические) работники, прибывающие из Донецкой и Луганской народных республик и Украины, допускаются к профессиональной деятельность в соответствии с порядком, определенным Постановлением Правительства РФ № 440 от 3 апреля 2020 г., прохождение аккредитации указанным специалистам в 2022 г. не требуется; 2) лица, получившие медицинское (фармацевтическое) образование в бывшем СССР, допускаются к профессиональной деятельности после прохождения обучения по дополнительным профессиональным программам и первичной специализированной аккредитации специалиста ⁹. При этом указанная категория специалистов могла обучаться за счет средств федерального бюджета в случае, если они состоят в трудовых отношениях с медицинскими или фармацевтическими организациями и направлены работодателем для прохождения обучения. Кроме того, 25 февраля 2022 г. Росздравнадзор сократил с 25 до 5 дней срок рассмотрения заявок от медицинских работников, прибывших в Россию из Донецкой и Луганской народных республик, на допуск к профессиональной деятельности. Так, чтобы получить работу по образованию, специалисты с указанных регионов должны как иностранные граждане предоставить документы об образовании (медицинском) и пройти специальный экзамен в образовательной организации по направлению Росздравнадзора, включая проверку сертификата о владении русским языком, знании истории и основ законодательства России. Упрощенный порядок допуска к работе распространяется только на граждан, имеющих регистрацию на Донбассе. Остальные иностранные медработники должны проходить проверку по общим правилам [7].

До 30 сентября 2022 г. действовавшая система допуска удовлетворяла имеющиеся потребности, однако после присоединения к РФ новых субъектов — Луганской и Донецкой народных республик, Херсонской и Запорожской областей, остро встал вопрос о допуске к осуществлению медицинской (фармацевтической) деятельности специалистов, продолжавших трудиться в медицинских (фармацевтических) организациях, располагавшихся на территории новых субъектов.

Однако в связи с истечением срока действия Постановления Правительства РФ от 3 апреля 2020 г. № 440 утратил силу и утвержденный в 2021 году порядок сдачи специального экзамена. Так, с 1 января 2023 г. вступил в силу приказ Росздравнадзора от 31 октября 2022 г. № 10335 ¹⁰, регламентирующий порядок установления соответствия полученного на территории иностранных государств медицинского и фармацевтического образования, квалификации или квалификационным требованиям, предъявляемым на территории России. В рамках процедуры установления соответствия заявитель представляет в Росздравнадзор документы, подтверждающие наличие требуемого образования и квалификации, по результатам рассмотрения которых выдается соответствующее решение. После чего лицо вправе пройти процедуру аккредитации в любом федеральном аккредитационном центре, на что прямо указано в нормах действующего законодательства (приказ Минздрава России от 28 октября 2022 г. № 709н) ¹¹.

Следует отметить, что после включения лиц, получивших медицинское образование за рубежом, в процедуру аккредитации специалистов значительные изменения произошли и в документационном сопровождении процедуры допуска таких граждан к профессиональной деятельности. При этом изменения не коснулись перечня документов, представляемых заявителем в Росздравнадзор, но существенно поменялась как форма решения, выносимого контролирующим органом в отношении заявителя, так и сама процедура. Ключевые изменения обобщены на рисунке.

Однако до недавнего времени оставались неразрешенными вопросы, связанные с осуществлением медицинской деятельности специалистами, допущенными к ней в порядке, предусмотренном приказом Росздравнадзора от 31 октября 2022 № 10335. При этом в письме Росздравнадзора от 17 декабря 2021 г. № 03–73745/21 имеется прямое указание на то, что срок действия протокола о сдаче специального экзамена не регламентирован. В связи с неурегулированием действующими нормативными актами данного вопроса и возникшей неопределенностью в законодательстве работодателями единой концепции допуска таких лиц к трудовой деятельности выработано не было, что в ряде случаев приводило к нарушениям трудовых прав граждан, получивших образование в иностранном государстве и успешно сдавших специальный экзамен. Это выражалось в отстранении данных лиц от трудовой деятельности по причине отсутствия аккредитации специалиста. Документом, устранившим это противоречие, явился новый Федеральный закон от 17 февраля 2023 г. № 16-ФЗ ¹², регламентирующий особенности отношений в сфере здравоохранения на вошедших в состав РФ новых субъектах. В частности, до 1 января 2026 г. определен период, в течение которого должна быть пройдена аккредитация специалистами, получившими до 1 марта 2023 г. образование на территориях Донецкой и Луганской народных республик, Запорожской и Херсонской областей, а также Украины.

До окончания переходного периода указанные специалисты могут осуществлять свою деятельность на основании имеющихся у них документов, подтверждающих наличие соответствующего образования и квалификации. Если в этот период срок действия документов, подтверждающих квалификацию специалиста, истекает, он автоматически продлевается до 1 января 2026 г. В исключительных случаях в переходный период уполномоченный федеральный орган исполнительной власти наделен правом принять решение о допуске к медицинской деятельности самостоятельно, без прохождения заявителем разрешительных процедур.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, показано, что действующая с 1995 г. нормативно-правовая база допуска специалистов, получивших медицинское (фармацевтическое) образование либо на территории бывшего СССР, либо на территории иностранного государства (т. е. прошедшего обучение не по программам обучения, принятым в РФ), к осуществлению профессиональной деятельности по имеющемуся образованию в организациях здравоохранения России обеспечивала требуемое подтверждение соответствия образования и квалификации претендующих специалистов действующим профессиональным стандартам и, в целом, была направлена на обеспечение населения качественной и безопасной медицинской помощью. При этом начиная с 2014 г. действующая система стала подвергаться проверке на прочность вследствие непредсказуемости ситуации на Донбассе, которая получила свое продолжение в виде присоединения к России 30 сентября 2022 г. новых субъектов — Донецкой и Луганской народных республик, Херсонской и Запорожской областей. Ставя во главу угла государственные гарантии соблюдения социальных прав граждан, в первую очередь их обеспеченность качественной и безопасной медицинской помощью, федеральные органы исполнительной власти, участвующие в регулировании или реализации порядка допуска специалистов с медицинским (фармацевтическим) образованием, полученным на территории новых субъектов страны до их присоединения или на территории Украины, обеспечили адаптацию порядка допуска по следующим путям: выделение указанных специалистов в группу, для которой разработан временный порядок, а также оптимизацию временных интервалов для реализации ряда мероприятий при прохождении процедуры допуска к профессиональной деятельности [8]. Данные изменения в полной мере отвечают проводимой государственной политике по поддержке новых регионов страны и лиц, прибывших в России с территории Украины, по повышению уровня образования и квалификации кадрового состава системы здравоохранения. Произошедшие изменения анализируемой нормативно-правовой базы в ответ на динамично изменяющуюся геополитическую обстановку органично вписались в процесс реформирования российской системы здравоохранения в части перехода к процедуре аккредитации специалиста как независимой и объективной оценки профессиональных качеств и компетентности медицинских работников.

ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ ИНФОРМАЦИЯ

Источник финансирования. Поисково-аналитическая работа проведена на личные средства авторского коллектива.

Конфликт интересов. Авторы декларируют отсутствие явных и потенциальных конфликтов интересов, связанных с публикацией настоящей статьи.

Этическая экспертиза. Этическая экспертиза не проводилась, так как статья носит обзорный характер.

Вклад авторов. Все авторы внесли существенный вклад в проведение исследования и подготовку статьи, прочли и одобрили финальную версию перед публикацией.

Об авторах

Валерия Витальевна Коленова

Ростовский государственный медицинский университет

Автор, ответственный за переписку.
Email: kolenova_vv@rostgmu.ru

преподаватель кафедры медицинского права, общественного здоровья и здравоохранения

Россия, Ростов-на-Дону

Юлия Леонидовна Шепелева

Ростовский государственный медицинский университет

Email: shepeleva_yl@rostgmu.ru
ORCID iD: 0000-0002-3180-6205
SPIN-код: 3641-7680

канд. политич. наук, доцент

Россия, Ростов-на-Дону

Список литературы

Дополнительные файлы