Procedural aspects of admission to medical activity of persons who have received medical (pharmaceutical) education in the territories of the new subjects of the Russian Federation before September 30, 2022 and Ukraine

Full Text

АКТУАЛЬНОСТЬ

С учетом современной геополитической обстановки особое значение приобретает вопрос о трудоустройстве на территории Российской Федерации (РФ) граждан новых регионов — Луганской и Донецкой народных республик, Херсонской и Запорожской областей, что имеет особое значение как для государства, так и отечественного здравоохранения, поскольку указанный вопрос рассматривается не только с точки зрения профессиональной деятельности медицинского специалиста, но и с позиции обеспечения социальных гарантий государства гражданину и гарантированного государством права на качественную и доступную медицинскую помощь, изложенных в Конституции РФ ¹ и Федеральном законе от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ ². Исключительную важность реализации программы государственных гарантий на территории новых регионов нашего государства отметил осенью 2022 г. министр здравоохранения Михаил Мурашко в своем выступлении на заседании Комитета по охране здоровья Государственной думы Федерального собрания. В качестве основной задачи было названа необходимость приведения в соответствие с отечественным законодательством квалификационных требований к медицинским специалистам, получившим медицинское образование не в российских вузах. Особое место данному вопросу также отводит в своих выступлениях и Президент РФ Владимир Путин, который неоднократно называл в качестве основного направления развития новых регионов восстановление и создание новых объектов здравоохранения и сферы здравоохранения в целом. Необходимость реализации государственной политики потребовала от регулятора внесения ряда изменений в нормативно-правовые акты по различным вопросам обеспечения новых регионов, в которых были учтены и условия острой необходимости обеспечения квалифицированными кадрами новых субъектов РФ, и существующие миграционные потоки из этих регионов в другие области страны, в том числе высококлассных специалистов, не обладающих правом осуществлять определенные виды деятельности. Изменение статуса Луганской и Донецкой народных республик, Херсонской и Запорожской областей, произошедшее 30 сентября 2022 г., обусловило возникновение ситуации, ранее не встречавшейся в современной истории России, — одновременное образование достаточно большого числа медицинских (фармацевтических) работников, получивших образование вне РФ, формально не имеющих права осуществлять профессиональную деятельность в новых условиях, а также формирование целого комплекса медицинских организаций разного уровня, одномоментно включенных в юрисдикцию Минздрава России, но de jure не имеющих возможности оказывать медицинскую помощь населению. Действующая разрешительная система допуска медицинских работников, получивших профессиональное образование в иностранных учебных заведениях, не могла обеспечить реализацию требуемых условий в кратчайшие сроки, что могло негативно отразиться на оказании медицинской помощи населению новых субъектов. Таким образом, осенью 2022 г. возникла необходимость для скорейшего разрешения достаточно остро стоящих вопросов о допуске медицинских (фармацевтических) работников, получивших образование и желающих трудиться в субъектах РФ, существовавших в границах до 30 сентября 2022 г., или продолжающих профессиональную деятельность на территории новых регионов — Луганской и Донецкой народных республик, Херсонской и Запорожской областей [1].

Цель — на основании анализа нормативно-правовой базы, созданной с момента образования РФ в 1992 г. для регулирования допуска к медицинской (фармацевтической) деятельности специалистов, получивших свое профессиональное образование на территории иностранных государств и бывшего Союза Советских Социалистических Республик (СССР), определить законодательные пути реализации гарантий государства об оказании качественной медицинской помощи и социальных гарантий населению новых регионов в условиях геополитической обстановки, сложившейся в Донбассе в 2014 г., в части допуска указанных медицинских специалистов к профессиональной деятельности.

 

Рисунок. Блок-схемы процедур принятия решения в отношении лиц, получивших медицинское (фармацевтическое) образование в иностранном государстве, на допуск к профессиональной деятельности до и после 1 января 2023 г.

 

МАТЕРИАЛЫ И МЕТОДЫ

Методом экспертных оценок проведен анализ нормативной базы РФ, регулирующей правовые отношения субъектов при получении допуска к медицинской (фармацевтической) деятельности в случае получения профессионального образования в иностранных государствах и республиках бывшего СССР.

РЕЗУЛЬТАТЫ И ОБСУЖДЕНИЕ

Нормативно-правовое регулирование допуска к медицинской деятельности лиц, получивших образование на территории иностранных государств, берет свое начало в 1995 г. с момента издания 7 февраля 1995 г. Постановления Правительства РФ № 119 ³ (17 июня 2020 г. утратило силу на основании Постановления Правительства РФ № 868 ⁴). Необходимость регулирования допуска медицинских специалистов к профессиональной деятельности была обусловлена двумя аспектами: 1) практически завершенным периодом подготовки медицинских специалистов по программам, разработанным в РФ как новом государственном образовании после распада СССР, и 2) обеспечением государством гарантированной качественной медицинской помощи населению при незавершенной миграции медицинских специалистов по территории бывшего единого государства, но имеющих, хотя и обучившихся еще по близким программам, фактические документы об образовании, выданные иностранными государствами (по отношению к РФ). Следует отметить, что на лиц, получивших медицинскую и фармацевтическую подготовку в бывшем СССР, новые правила допуска к профессиональной деятельности не распространялись. В дополнение к постановлению 26 июля 2000 г. вышел приказ Минздрава России № 284 ⁵, который унифицировал порядок проведения специального экзамена на допуск к профессиональной деятельности медицинских и фармацевтических специалистов. В целях урегулирования трудовых правоотношений в этой сфере контролирующими органами был разъяснен порядок проведения специальных экзаменов для таких лиц в части установления сроков сдачи, а также пакета документов, представляемого экзаменуемым в образовательную организацию (письмо Росздравнадзора от 28 октября 2014 г. № 01и-1708/14) ⁶ [2].

Следует отметить, что сформированный порядок допуска к медицинской деятельности в соответствии с упомянутыми нормативными документами представлял собой многоэтапный процесс. Так, первоначально заявитель обращался в Росздравнадзор с пакетом документов, подтверждающих наличие необходимого образования и квалификации, а также опыта работы по специальности, с целью получения направления на сдачу специального экзамена в образовательную организацию из утвержденного перечня. После получения указанного документа необходимо было обратиться уже в образовательную организацию, которая самостоятельно определяла для заявителя время для подготовки и сроки сдачи экзамена. Основанием для выдачи сертификата специалиста являлся протокол, оформленный образовательной организацией в порядке и сроки, предусмотренные приказом Минздрава России № 284 от 26 июля 2000 г. При этом документ установленного образца выдавался заявителю территориальным органом Росздравнадзора по субъекту РФ по соответствующей специальности и предоставлял право осуществления медицинской (фармацевтической) деятельности на территории РФ. Однако в случае перерыва в трудовой деятельности по специальности более 5 лет допуск к экзамену и последующей деятельности был возможен только после прохождения обучения по программам профессиональной переподготовки по соответствующей специальности [3].

Фактически указанный порядок допуска специалистов, получивших медицинское (фармацевтическое) образование в иностранных государствах, к осуществлению своей профессиональной деятельности на территории РФ просуществовал до 2020 г., при этом граждане, закончившие медицинские (фармацевтические) вузы на Украине, при их желании работать в системе здравоохранения России подтверждали свою компетенцию в рамках указанного порядка. В то же время на фоне ухудшения военно-политической обстановки на территории восточных регионов Украины в 2014 г. возрос поток беженцев на территорию РФ, в связи с чем возрос поток обращений прибывших граждан, имеющих медицинское (фармацевтическое) образование, в Росздравнадзор по вопросу возможности трудоустройства в лечебные (фармацевтические) организации системы здравоохранения России. Однако сложившаяся система допуска обеспечивала требуемый объем затрат и времени на поступающие запросы [4].

В 2020 г. в связи с переходом к системе аккредитации медицинских (фармацевтических) специалистов возник вопрос о том, каким образом осуществлять допуск лиц, получивших образование на территории иностранного государства, к медицинской деятельности путем проведения или специального экзамена, или аккредитации специалиста. В связи с реформированием медицинского образования в контексте поэтапного перехода с 1 января 2021 г. к системе аккредитации в соответствии с приказом Минздрава России № 1043н от 22 декабря 2017 г ⁷. произошла замена процедуры специального экзамена процедурой аккредитации специалиста для лиц, получивших медицинское (фармацевтическое) образование в иностранных государствах, а действовавшие ранее нормативные акты утратили силу [5]. При этом утвержденная в предусмотренном законом порядке процедура аккредитации вышеназванных специалистов отсутствовала, соответственно, допуск к профессиональной деятельности на территории РФ лиц, получивших медицинское (фармацевтическое) образование в иностранных государств, не осуществлялся. Такая ситуация приводила к нарушению права на осуществление трудовой деятельности достаточно большого числа лиц и требовала необходимости срочного урегулирования данного вопроса в действующем законодательстве, в связи с чем Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения 22 октября 2021 г. приказом № 10084 ⁸ был утвержден порядок сдачи специального экзамена в рамках Постановления Правительства РФ № 440 от 3 апреля 2020 г.

Указанный порядок не отличался кардинальным образом от действовавшего ранее в рамках приказа Минздрава России № 284 от 26 июля 2000 г. [6], однако предусматривал иную форму документа, на основании которого осуществлялась профессиональная деятельность лицом, успешно сдавшим экзамен. Необходимо обратить внимание, что с 1 января 2021 г. на территории РФ упразднена процедура сертификации и прекращена выдача сертификатов специалиста, в связи с чем документом, дающим право на профессиональную деятельность лицу, успешно сдавшему специальный экзамен, являлся протокол образовательной организации.

24 февраля 2022 г. Президент РФ Владимир Путин заявил о начале проведения Вооруженными силами специальной военной операции на Украине в связи с ситуацией в Донбассе. По этой причине значительно возрос поток беженцев на территорию России из Донецкой и Луганской народных республик и Украины. Среди прибывающих беженцев оказалось достаточно большое число специалистов с медицинским (фармацевтическим) образованием, желающих продолжить свою профессиональную деятельность в медицинских или фармацевтических организациях на территории субъектов РФ. В этой связи, принимая во внимание массовость обращений об подтверждении допуска к медицинской (фармацевтической) деятельности 4 мая 2022 г. Минздрав России в своем письме № 16–7/И/2–7125 разъяснил порядок допуска к профессиональной деятельности лиц, получивших медицинское и фармацевтическое образовании вне территории РФ: 1) медицинские (фармацевтические) работники, прибывающие из Донецкой и Луганской народных республик и Украины, допускаются к профессиональной деятельность в соответствии с порядком, определенным Постановлением Правительства РФ № 440 от 3 апреля 2020 г., прохождение аккредитации указанным специалистам в 2022 г. не требуется; 2) лица, получившие медицинское (фармацевтическое) образование в бывшем СССР, допускаются к профессиональной деятельности после прохождения обучения по дополнительным профессиональным программам и первичной специализированной аккредитации специалиста ⁹. При этом указанная категория специалистов могла обучаться за счет средств федерального бюджета в случае, если они состоят в трудовых отношениях с медицинскими или фармацевтическими организациями и направлены работодателем для прохождения обучения. Кроме того, 25 февраля 2022 г. Росздравнадзор сократил с 25 до 5 дней срок рассмотрения заявок от медицинских работников, прибывших в Россию из Донецкой и Луганской народных республик, на допуск к профессиональной деятельности. Так, чтобы получить работу по образованию, специалисты с указанных регионов должны как иностранные граждане предоставить документы об образовании (медицинском) и пройти специальный экзамен в образовательной организации по направлению Росздравнадзора, включая проверку сертификата о владении русским языком, знании истории и основ законодательства России. Упрощенный порядок допуска к работе распространяется только на граждан, имеющих регистрацию на Донбассе. Остальные иностранные медработники должны проходить проверку по общим правилам [7].

До 30 сентября 2022 г. действовавшая система допуска удовлетворяла имеющиеся потребности, однако после присоединения к РФ новых субъектов — Луганской и Донецкой народных республик, Херсонской и Запорожской областей, остро встал вопрос о допуске к осуществлению медицинской (фармацевтической) деятельности специалистов, продолжавших трудиться в медицинских (фармацевтических) организациях, располагавшихся на территории новых субъектов.

Однако в связи с истечением срока действия Постановления Правительства РФ от 3 апреля 2020 г. № 440 утратил силу и утвержденный в 2021 году порядок сдачи специального экзамена. Так, с 1 января 2023 г. вступил в силу приказ Росздравнадзора от 31 октября 2022 г. № 10335 ¹⁰, регламентирующий порядок установления соответствия полученного на территории иностранных государств медицинского и фармацевтического образования, квалификации или квалификационным требованиям, предъявляемым на территории России. В рамках процедуры установления соответствия заявитель представляет в Росздравнадзор документы, подтверждающие наличие требуемого образования и квалификации, по результатам рассмотрения которых выдается соответствующее решение. После чего лицо вправе пройти процедуру аккредитации в любом федеральном аккредитационном центре, на что прямо указано в нормах действующего законодательства (приказ Минздрава России от 28 октября 2022 г. № 709н) ¹¹.

Следует отметить, что после включения лиц, получивших медицинское образование за рубежом, в процедуру аккредитации специалистов значительные изменения произошли и в документационном сопровождении процедуры допуска таких граждан к профессиональной деятельности. При этом изменения не коснулись перечня документов, представляемых заявителем в Росздравнадзор, но существенно поменялась как форма решения, выносимого контролирующим органом в отношении заявителя, так и сама процедура. Ключевые изменения обобщены на рисунке.

Однако до недавнего времени оставались неразрешенными вопросы, связанные с осуществлением медицинской деятельности специалистами, допущенными к ней в порядке, предусмотренном приказом Росздравнадзора от 31 октября 2022 № 10335. При этом в письме Росздравнадзора от 17 декабря 2021 г. № 03–73745/21 имеется прямое указание на то, что срок действия протокола о сдаче специального экзамена не регламентирован. В связи с неурегулированием действующими нормативными актами данного вопроса и возникшей неопределенностью в законодательстве работодателями единой концепции допуска таких лиц к трудовой деятельности выработано не было, что в ряде случаев приводило к нарушениям трудовых прав граждан, получивших образование в иностранном государстве и успешно сдавших специальный экзамен. Это выражалось в отстранении данных лиц от трудовой деятельности по причине отсутствия аккредитации специалиста. Документом, устранившим это противоречие, явился новый Федеральный закон от 17 февраля 2023 г. № 16-ФЗ ¹², регламентирующий особенности отношений в сфере здравоохранения на вошедших в состав РФ новых субъектах. В частности, до 1 января 2026 г. определен период, в течение которого должна быть пройдена аккредитация специалистами, получившими до 1 марта 2023 г. образование на территориях Донецкой и Луганской народных республик, Запорожской и Херсонской областей, а также Украины.

До окончания переходного периода указанные специалисты могут осуществлять свою деятельность на основании имеющихся у них документов, подтверждающих наличие соответствующего образования и квалификации. Если в этот период срок действия документов, подтверждающих квалификацию специалиста, истекает, он автоматически продлевается до 1 января 2026 г. В исключительных случаях в переходный период уполномоченный федеральный орган исполнительной власти наделен правом принять решение о допуске к медицинской деятельности самостоятельно, без прохождения заявителем разрешительных процедур.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, показано, что действующая с 1995 г. нормативно-правовая база допуска специалистов, получивших медицинское (фармацевтическое) образование либо на территории бывшего СССР, либо на территории иностранного государства (т. е. прошедшего обучение не по программам обучения, принятым в РФ), к осуществлению профессиональной деятельности по имеющемуся образованию в организациях здравоохранения России обеспечивала требуемое подтверждение соответствия образования и квалификации претендующих специалистов действующим профессиональным стандартам и, в целом, была направлена на обеспечение населения качественной и безопасной медицинской помощью. При этом начиная с 2014 г. действующая система стала подвергаться проверке на прочность вследствие непредсказуемости ситуации на Донбассе, которая получила свое продолжение в виде присоединения к России 30 сентября 2022 г. новых субъектов — Донецкой и Луганской народных республик, Херсонской и Запорожской областей. Ставя во главу угла государственные гарантии соблюдения социальных прав граждан, в первую очередь их обеспеченность качественной и безопасной медицинской помощью, федеральные органы исполнительной власти, участвующие в регулировании или реализации порядка допуска специалистов с медицинским (фармацевтическим) образованием, полученным на территории новых субъектов страны до их присоединения или на территории Украины, обеспечили адаптацию порядка допуска по следующим путям: выделение указанных специалистов в группу, для которой разработан временный порядок, а также оптимизацию временных интервалов для реализации ряда мероприятий при прохождении процедуры допуска к профессиональной деятельности [8]. Данные изменения в полной мере отвечают проводимой государственной политике по поддержке новых регионов страны и лиц, прибывших в России с территории Украины, по повышению уровня образования и квалификации кадрового состава системы здравоохранения. Произошедшие изменения анализируемой нормативно-правовой базы в ответ на динамично изменяющуюся геополитическую обстановку органично вписались в процесс реформирования российской системы здравоохранения в части перехода к процедуре аккредитации специалиста как независимой и объективной оценки профессиональных качеств и компетентности медицинских работников.

ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ ИНФОРМАЦИЯ

Источник финансирования. Поисково-аналитическая работа проведена на личные средства авторского коллектива.

Конфликт интересов. Авторы декларируют отсутствие явных и потенциальных конфликтов интересов, связанных с публикацией настоящей статьи.

Этическая экспертиза. Этическая экспертиза не проводилась, так как статья носит обзорный характер.

Вклад авторов. Все авторы внесли существенный вклад в проведение исследования и подготовку статьи, прочли и одобрили финальную версию перед публикацией.

About the authors

Valeria V. Kolenova

Rostov State Medical University

Author for correspondence.
Email: kolenova_vv@rostgmu.ru

Lecturer at the Department of Medical Law, Public Health and Health

Russian Federation, Rostov-on-Don

Julia L. Shepeleva

Rostov State Medical University

Email: shepeleva_yl@rostgmu.ru
ORCID iD: 0000-0002-3180-6205
SPIN-code: 3641-7680

Ph.D. (Political), Associate Рrofessor

Russian Federation, Rostov-on-Don

References

Supplementary files