Алгоритм структурирования крупного инфраструктурного проекта в форме государственно-частного партнерства

Полный текст

Начало государственно-частному партнерству (ГЧП) в России в 1980-х годах положила приватизация, в 1990-х годах объекты государственной собственности вводили в хозяйственный оборот через акционирование, позже – через аренду. В 2005 г. появился Федеральный закон «О концессионных соглашениях» [1].

Каждый проект ГЧП направлен на ликвидацию инфраструктурных разрывов, на решение задач в сфере публичных интересов – таких как транспорт, энергетика, коммунальная, социальная сферы и другие. Как правило, проект предусматривает создание или реконструкцию, техническое обслуживание и эксплуатацию объекта инфраструктуры частным инвестором, который в рамках проекта полностью или частично финансирует создание или реконструкцию объекта за счет собственных и/или привлеченных средств. Соотношение привлеченных и собственных средств не закреплено нормативными актами, и превалирует финансирование проектов за счет средств, привлеченных через финансирующие организации.

Проекты ГЧП предусматривают длительные отношения партнеров, распределение рисков и ответственности между ними.

Публичный партнер (орган государственной власти) может частично финансировать создание/реконструкцию объекта, полностью финансировать его техническое обслуживание и эксплуатацию.

Учитывая сложность и затратность создания или реконструкции инфраструктурных объектов, механизмы ГЧП являются оптимальным инструментом, позволяющим инициировать и реализовывать проекты.

Постановка задачи

Рост инвестиций в транспортную, энергетическую, социальную и коммунальную инфраструктуры на уровне 6–10 % в год способен обеспечить рост экономики в России в течение ближайших 5–7 лет. Анализ бюджетных вложений в инфраструктурную отрасль за последние пять лет позволил выявить тенденцию их снижения примерно на 10 % ежегодно. При этом доля частных инвестиций, привлекаемых в развитие инфраструктуры, не достигает 3 % общего объема вкладываемых средств [2].

Потенциал взаимодействия государства и частного капитала огромен, однако, имея колоссальные резервы, используется незначительно. За последние 5–6 лет усилиями органов власти, финансирующих организаций, делового сообщества ситуация начала меняться, в первую очередь, благодаря активному развитию и применению механизмов ГЧП.

Необходимо популяризировать и продвигать инструментарий ГЧП. Одним из вариантов научного сопровождения этих процессов является алгоритм, позволяющий конкретизировать все фазы структурирования проекта.

Кроме модернизации и развития инфраструктуры применение механизмов ГЧП в России способно повысить эффективность управления государственным имуществом и финансовую отдачу принадлежащих государству экономических активов. При этом явным преимуществом ГЧП перед приватизационной политикой является возможность сохранения государством права собственности на такие объекты.

ГЧП – один из важнейших инструментов модернизации системы государственного управления, новой концепции отношений государства и бизнеса, поэтому чрезвычайно важно разработать научные подходы к структурированию инфраструктурных проектов в форме ГЧП. Первым шагом в этом направлении является построение алгоритма данного процесса, выполненного в предлагаемой статье.

Принятые допущения

Используя механизмы ГЧП, государство в условиях дефицита бюджетных средств получает возможность реализовать проект без увеличения долговой нагрузки, сократить расходы на предпроектную подготовку за счет частной инициативы, привлечь новые силы и возможности для строительства или реконструкции, эксплуатации и технического обслуживания.

Частный партнер получает гарантии окупаемости инвестиций, что очень важно, особенно в изменяющихся макроэкономических условиях.

Возможные формы реализации инфраструктурного проекта представлены на рис. 1 [3].

В отличие от государственного заказа, когда все расходы на подготовительные мероприятия, создание или реконструкцию и эксплуатацию объекта в полном объеме ложатся на бюджет, в проектах ГЧП обязательства бюджета распределены во времени: расходы на подготовительные мероприятия разделены между сторонами, значительную часть расходов на создание или реконструкцию объекта несет частный партнер, увеличение нагрузки на бюджет происходит только на этапе эксплуатации. Как правило, бюджетная экономия на этапе создания или реконструкции объекта суммарно больше, чем переплата на этапе эксплуатации.

Государство активно участвует в реализации крупных инфраструктурных проектов. Для координации данного направления правительство РФ 15 октября 2016 г. выпустило постановление № 1050 «Об организации проектной деятельности в правительстве Российской Федерации» [4]. 

Распоряжением правительства Российской Федерации от 26 апреля 2017 г. № 793-р [5] утверждены изменения, которые вносятся в перечень крупных проектов с государственным участием, в том числе инфраструктурных проектов, финансируемых в рамках федеральных целевых программ и за счет средств Фонда национального благосостояния, подлежащих мониторингу (далее – Перечень), утвержденный распоряжением правительства РФ от 18 марта 2016 г. № 449-р [6]. Согласно изменениям, Перечень включает 71 проект, из них:

• 24автодороги;
• 6объектов железнодорожного транспорта;
• 7объектов водного транспорта;
• 6 объектов авиационного транспорта;
• 2 моста;
• 5 объектов энергетики;
• 6 объектов медицины;
• 3 объекта науки;
• 7 стадионов;
• 5 прочих.

Сорок пять проектов из представленных в Перечне связаны с созданием объектов транспортной инфраструктуры.

Рис. 1. Возможные формы реализации инфраструктурного проекта

Инфраструктурные операторы на своем уровне также предпринимают действенные шаги. Например, в 2017 г. объем инвестиционной программы ОАО «РЖД» составил почти 500 млрд руб. [7]. В приоритетном порядке реализуются такие крупные инфраструктурные проекты как модернизация и развитие железнодорожной инфраструктуры Восточного полигона, развитие Московского транспортного узла, реконструкция участка Междуреченск – Тайшет, развитие и обновление железнодорожной инфраструктуры на подходах к портам Азово-Черноморского бассейна и др. [8].

Несмотря на значительные усилия транспортной отрасли в обновлении и усилении инфраструктуры, остается огромное количество узких мест, для расширения которых нужны инновационные технологии и обоснованные формы реализации проектов с участием государства, официальные представители которого готовы развивать и продвигать их в парадигме долгосрочного партнерства [9].

Реализация проектов решает только ряд проблем транспортной доступности. Открытыми остаются вопросы развития транзитного потенциала страны, транспортной доступности отдельных регионов, стимулирования подвижности населения и другие.

Транспортные системы для межконтинентальных перевозок на основе магнитной левитации

В политических, инженерных, предпринимательских кругах утвердилось мнение о необходимости создания межстрановых и межконтинентальных транзитных транспортных коридоров (ТТК) в направлениях Восток – Запад и Север – Юг по территории России.

Это мнение основывается на результатах процессов глобализации мировой экономики, которые сопровождаются ускорением перемещения капиталов, материалов и людских ресурсов. Стремительно развиваются центры промышленного производства в Азии – в Китае, Индии, Индонезии, Малайзии, Таиланде. Благодаря этому резко повышается роль транспортных связей, которые должны бесперебойно и своевременно доставлять сырье и готовую продукцию в различные точки мира [10].

Российская Федерация является естественным мостом между Востоком и Западом, Севером и Югом (рис. 2). Страны Азиатско-Тихо- океанского региона ежегодно транспортируют около 50 млн т потребительских товаров в страны Европейского союза. Если часть этого грузопотока будет обслуживать транспортная система России, то для страны это может стать экспортным продуктом. Между северными странами Европы, Ближним Востоком и Северной Африкой складывается аналогичная ситуация. Существующая транспортная система не в состоянии освоить и малой доли этого экспортного продукта [11]. Перевозки по Транссибирской магистрали составляют около 1 % грузооборота между Азией и Европой [12]. Главное преимущество перевозок из Китая в Европу по железной дороге перед морским транспортом – скорость. Однако коммерческая скорость движения поездов по нашим магистралям составляет около 16 км/ч, что намного меньше, чем в США, Европе и Китае. Китайское правительство, учитывая это, одобрило «Новый Евроазиатский трансконтинентальный мост» доставки грузов в обход России. 15 января 2016 г. из Ильичевского морского порта (Одесса) отправился первый экспериментальный рейс по маршруту Украина – Грузия – Азербайджан – Казахстан – Китай [13].

Рис. 2. ТТК по территории Российской Федерации на основе магнитолевитационной транспортной технологии

Стратегия развития транспорта РФ до 2030 г. не дает ответа на этот вызов времени. В сложившейся ситуации могут быть сформулированы следующие стратегические цели опережающей модели развития транспорта:

• создать ТТК Восток – Запад, Север – Юг, провозная способность которых кратно превышает этот показатель существующих магистралей за счет применения инновационной транспортной технологии;
• сделать частный капитал основой финансирования проектов опережающей модели развития.

Для наложения действующих норм законодательства на инфраструктурные проекты в рамках исследования рассмотрен проект создания ТТК Восток – Запад с использованием магнитолевитационной технологии (далее – Проект). Для обоснования эффективности его реализации в форме ГЧП разработан алгоритм его структурирования (рис. 3). При разработке алгоритма использованы законодательные и нормативные документы в области строительства, ГЧП, регулирования государственной политики.

Рис. 3. Алгоритм структурирования крупного инфраструктурного проекта в форме ГЧП

Разработка базируется на диалектическом подходе к изучению инновационного развития, на применении научных методов анализа и синтеза, классификации, экспертных оценок, математической статистики, графического изображения данных, что позволяет обеспечить достоверность результатов и обоснованность выводов.

Разработанный укрупненный алгоритм позволяет всесторонне оценить Проект с момента появления идеи до стадии эксплуатации, определить временные затраты и влияющие на Проект составляющие процесса.

Апробация алгоритма на проекте создания ТТК Восток – Запад дала следующие результаты.

Создание концепции Проекта продлится 18 месяцев и может начаться при получении официального запроса на проработку транспортного Проекта национального масштаба с учетом заинтересованности государства. На основании концепции выбирается способ реализации Проекта. Данный этап продлится около трех месяцев с учетом масштабности Проекта.

Обзор и анализ правового поля позволяет определить принципиальную правомерность Проекта и перейти к выбору его правовой модели. Форма ГЧП имеет значительные преимущества перед инвестиционным проектом, поскольку земельные участки под линейный объект могут быть выделены без их выкупа частным партнером. Преимущественной формой ГЧП будет концессионное соглашение. На основании концессии государство в лице региональных администраций, на территории которых запланировано строительство ТТК, предоставляет концессионеру право пользования земельными участками с целью внедрения новых транспортных технологий. Частный партнер несет расходы на исполнение обязательств по концессионному соглашению – создание ТТК с применением инновационной технологии, разработанной российскими учеными и специалистами.

После проработки особенностей, ограничений и допущений проводится обоснование инвестиций. Данный этап целесообразно выполнять параллельно с отработкой правовой модели Проекта, сразу после выбора способа реализации. Ориентировочная длительность этапа – два года. Одновременно сертифицируются элементы системы и разрабатывается необходимая нормативная база.

Этап конкурса в проекте национального масштаба может быть пропущен, поскольку Проект нацелен на реализацию приоритетных направлений стратегического развития Российской Федерации.

В течение трех следующих лет ведется проектирование и параллельно разрабатывается исходно-разрешительная документация, затем проходят государственная экспертиза (шесть месяцев) и строительство (семь с половиной лет).

Построенные участки вводятся в эксплуатацию поэтапно, что позволяет до полного открытия ТТК начать развитие прилегающих территорий, сопутствующей инфраструктуры.

Укрупненный план-график реализации Проекта приведен на рис. 4.

Рис. 4. План-график реализации Проекта создания ТТК Восток – Запад

Актуальность данного подхода обусловлена необходимостью наложения принятой последовательности действий при проектировании и строительстве объектов на законодательные нормы с учетом сложившейся практики применения механизмов ГЧП.

Необходимо развивать подходы к структурированию и оценке проектов ГЧП с учетом международного опыта.

Оценка должна проводиться как на этапе планирования (программирования) с целью определения приоритетных проектов (мероприятий программ) и возможностей использования для их реализации механизмов ГЧП, так и на этапе структурирования конкретного проекта с целью определения и обоснования лучших условий его реализации.

Особенно важна оценка для крупных и средних проектов, а также для проектов, предусматривающих прямое бюджетное участие, полное или частичное возмещение затрат инвестора за счет средств бюджета (проектов с «платой за доступность», «минимальным гарантированным доходом»).

На каждом этапе (программирования и структурирования) должны использоваться одинаковые критерии оценки инфраструктурных проектов:

• социально-экономическая эффективность (на этапе программирования – качественная оценка и укрупненный количественный расчет, на этапе структурирования – более детальный количественный расчет) для оценки целесообразности реализации инфраструктурного проекта;
• качественные (экспертные) критерии сравнительного преимущества в целях выбора формы реализации инфраструктурного проекта, оценки возможности использования механизмов ГЧП;
• количественные (расчетные) критерии сравнительного преимущества для определения обоснованности (целесообразности) применения механизма ГЧП.

Результаты оценки – составная часть пакета документов для согласования и утверждения проекта решения о заключении соглашения (реализации проекта) в форме ГЧП [14].

Заключение

Крупным инфраструктурным проектам, особенно транспортного назначения, необходимо особое отношение со стороны власти, поскольку состояние транспортного комплекса напрямую влияет на экологическую, научно-техническую, экономическую и военную составляющие национальной безопасности государства. Технологический прорыв в развитии транспортной системы Российской Федерации способен реализовать социально-экономические и оборонные приоритеты, качественно повысить уровень транспортной безопасности государства.

Разработка магнитолевитационной транспортной технологии – важнейший этап в развитии транспорта – способствует кардинальному улучшению технических и экономических характеристик транспортной системы страны [15]. Апробированные российские разработки инновационной транспортной технологии на принципах магнитной левитации способны решить амбициозную задачу создания альтернативной транспортной артерии по территории Российской Федерации.

Создание инструментов структурирования призвано помочь в освоении и расширении использования механизмов взаимодействия государства и частного капитала в рамках ГЧП.

Об авторах

Яна Викторовна Соколова

Автор, ответственный за переписку.
Email: nozpgups@gmail.com
ORCID iD: 0000-0002-1230-1893
SPIN-код: 2817-4647

кандидат экономических наук

Список литературы

Дополнительные файлы

Доп. файлы

Действие

1. JATS XML

Скачать

2. Рис. 1. Возможные формы реализации инфраструктурного проекта

Скачать (42KB)

Метаданные

3. Рис. 2. ТТК по территории Российской Федерации на основе магнитолевитационной транспортной технологии

Скачать (34KB)

Метаданные

4. Рис. 3. Алгоритм структурирования крупного инфраструктурного проекта в форме ГЧП

Скачать (58KB)

Метаданные

5. Рис. 4. План-график реализации Проекта создания ТТК Восток – Запад

Скачать (63KB)

Метаданные