The international law and sanctions. Search for permissible limits

Full Text

Современные международные отношения характеризуются усилением конкуренции ведущих держав и их союзов, в ряде случаев приводящей к осложнению отношений между ними, оживлению старых и возникновению новых конфликтов. Зачастую в стремлении обеспечить выгодное для себя развитие международных событий государства прибегают к методам воздействия друг на друга, которые невозможно отнести к мирным и дружественным средствам урегулирования разногласий и противоречий. Обращение в своей внешней политике к принудительным мерам, получившим наименование "санкции", даёт все основания полагать, что мир вступил в эпоху "санкционного помрачения". Санкции у всех на слуху, принятие очередной порции санкций против несогласных ожидают, как прогноза игр чемпионата мира по футболу. Такая обстановка в целом свидетельствует не только об упадке нравов на международной арене, но и об обострившемся дефиците международного права и основанного на нём международного порядка.

Совершенно очевидно, что санкции как средство внешней политики приводят к росту недоверия и конфронтации между государствами, затрудняют развитие торгово-экономических и гуманитарных отношений, негативно сказываются на международном научно-технологическом сотрудничестве. В результате столь широкого хождения термина "санкция" стирается грань в понимании того, какие из подобных мер носят правомерный характер и защищают права государств, а какие, наоборот, нацелены на подрыв межгосударственного сотрудничества и дружественных отношений.

В сложившихся условиях представляется весьма актуальным дать научную оценку современным проявлениям санкционной политики государств и международных организаций, их влиянию на международный правопорядок и его фундаментальные основы. Популярность темы обусловила обилие публикаций, что неудивительно. Много интересных и содержательных работ посвящено отдельным аспектам или видам санкций. Вместе с тем необходимо провести исследование теоретического значения международно-правовых санкций, их онтологических характеристик, места и функций в системе общего международного права, предложить критерии правомерности и легитимности установленных международных санкционных режимов, выработать прогнозы международно-правовых путей урегулирования ситуаций, порождаемых неправомерными санкциями.

Современное международное право представляет собой нормативный регулятор, сочетающий наиболее общие характеристики права, дополненные специфическими функциями, которые оно выполняет в межгосударственной системе. Хотя дефиниции международного права, предлагаемые в научных работах, за последнее столетие внешне не претерпели значительных изменений, нельзя не отметить, что само международное право, равно как и международно-правовая доктрина, прошло впечатляющую эволюцию. Достаточно сослаться на рост количества государств в межгосударственной системе благодаря процессам деколонизации во второй половине XX в. и распаду федеративных государств в Европе, Африке и на Ближнем Востоке.

В международном праве (международных договорах, актах международных организаций) всё чаще используется термин "международное сообщество", что стимулирует разработку концепции международного сообщества. В самых общих чертах международное сообщество можно определить как политико- правовую систему суверенных государств, оказывающую влияние на управление межгосударственными процессами. Дискуссионным остаётся вопрос о составе международного сообщества, соотношении права международного сообщества и международного права.

Одной из особенностей современного этапа развития международного права и его науки выступает стремление учёных и политиков поддержать идею централизации международного права с целью обеспечения эффективности его применения. Отсутствие центральных органов власти в международном сообществе, как предполагается, должно быть преодолено путём создания "мирового правительства" или "чего-либо подобного" [1, с. 82]. В теории суть подобных планов достаточно прозрачна, она отражает стремление упорядочить международное право таким образом, чтобы сделать его структурно схожим с внутренним правом, поэтому "создание более централизованной глобальной правовой системы является периодической темой международно-правового дискурса" [1, с. 82].

Популярность подобных идей объясняется тем, что архаичный и достаточно консервативный характер международного сообщества в отличие от государств, имеющих правотворческие органы (парламенты), судебные и отдельные органы, которые обеспечивают принуждение к исполнению норм национального права, ограничивает возможность эффективного применения международного права. Подобная ситуация приводит к слабости или полному отсутствию системной организации юридической деятельности в международной сфере: трудно различить и разграничить правотворческую, судебную функции и принудительное исполнение международного права. Однако слабость международных "централизованных законодательных структур"воспринимается менее проблематично, чем отсутствие "обязательной юрисдикции или централизованного принудительного исполнения" норм международного права [1, с. 70]. И это вполне объяснимо, поскольку в международном правосознании так же, как и в общественном мнении внутри государств, такая слабость обес печительного механизма международного права ассоциируется с невозможностью установления стабильного международного правопорядка.

Теоретические концепции юридических санкций. Теория права традиционно связывает обязательный характер права с возможностью его принудительного исполнения государством [2 – 5]¹. Среди мер правового принуждения обычно выделяются юридические санкции в качестве основной группы государственно-принудительных мер, отличаю щихся от всех иных мер тем, что они выступают в качестве государственно-властной реакции на факт противоправного поведения [2, с. 194; 3, с. 135 – 137; 6, с. 7; 7, с. 54]. В этом качестве санкции охватываются понятием "юридическая ответственность" [8, с 85; 9, с. 174, 10, с. 639 – 640; 11, с. 192 – 206], хотя не всегда сводятся к ней.

Зарубежная правовая наука также задаётся вопросом о сущности санкций и их онтологии. Одна часть доктрины признаёт принадлежность санкций к правовым нормам в вопросах, касающихся существования права (нормативный подход), другие связывают понимание санкций с эффективностью права (так называемый фактический подход) и рассматривают их как средство его имплементации и применения. Если принять вторую точку зрения, то санкции станут восприниматься как нечто внешнее по отношению к понятию самого права, но они будут связаны с практикой применения права [12]². В истории западной правовой мысли были школы, которые считали наличие санкций необходимым признаком самого права. Одна из важнейших функций современного европейского государства заключалась в консолидации порядка в обществе и выступала своего рода реакцией на эндемические частные и религиозные (публичные) войны [12, c. 444].

Сама логика исторического развития заставила европейские государства признать право, необходимое для поддержания порядка и сдерживания нежелательного поведения социальных акторов, носителем реальной власти и эффективного авторитета. В результате право постепенно отождествлялось с приказом суверена, становясь позитивным и подчинённым санкциям, которые применялись в случае его нарушения. Негативное, или несанкционированное, право больше не рассматривалось как право. Как отмечает швейцарский юрист Р. Колб, "мирный порядок жаждал зависимости от этого первичного факта — эффективной способности государства навязывать свои правила, если необходимо, через санкции" [12, c. 444], что сделало санкцию неотделимым элементом понятия "право" в европейской традиции.

В XX в. западная теория права разработала несколько подходов к вопросу о понятии и значении юридических санкций. Одни авторы, такие как Дж. Дель-Веккио, по-прежнему рассматривали их как существенный элемент бытия права, другие полагали, что осознание существования юридической обязательности было достаточным для существования правовой нормы (Э. Р. Биерлинг). Г. Кельзен пошёл дальше, расширив понятие "санкции" за счёт включения в него всех видов реакций на неправомерные акты, в том числе репрессалии и войну. Наконец, Г. Хенкель полагает, что, хотя санкция не является конститутивным элементом права, её полное отсутствие лишило бы правовую норму позитивности [12, с. 447, 448]. Отсюда можно заключить, что как в отечественной, так и в зарубежной теории и философии права санкции ассоциируются с государственным принуждением и в той или иной степени воспринимаются как неотъемлемый признак или свойство права. Эти качества позволяют отличать правовые санкции от иных видов социальных реакций.

Доктринальные подходы к понятию международно-правовых санкций. Хотя и встречаются утверждения о том, что "вопрос о санкционном принуждении в отечественной доктрине разработан достаточно подробно и полно" [13, с. 496], подходы к понятию природы и места санкций в международном праве всё ещё остаются предметом обсуждения. Так, профессор Т. Н. Нешатае ва, судя по всему, связывает понятие "санкции" с мерами или формами международно-правовой ответственности. По её мнению, "под международно-правовой санкцией следует понимать нормативные меры, носящие характер правового принуждения, применяемые субъектами международного права к государству- правонарушителю в случае нарушения им предписаний международно-правовых норм и содержащие его правовую оценку" [14, с. 141]. Близкую позицию занимал профессор Г. И. Тункин, отмечавший, что санкции за нарушения международного права сводятся к возмещению ущерба, которому сопутствуют возможные меры принуждения в случае невыполнения государством-делинквентом этой обязанности [15, с. 378].

Нужно заметить, что процесс кодификации права международной ответственности, несмотря на принятие Комиссией международного права ООН двух проектов об ответственности государств и международных организаций, нельзя признать завершённым, так как государства не договорились о разработке соответствующих международных юридически обязательных документов по этим вопросам. В указанных проектах Комиссия международного права ООН отказалась от использования термина "санкции" в отношении действий государств-делинквентов, предложив взамен термин "контрмеры", который также чёткого разъяснения не получил. Насколько прочно это понятие войдёт в международную практику, покажет время, сейчас возможно использование обоих терминов для характеристики соответствующих мер принуждения к правонарушителю.

Некоторые авторы выводят понятие "санкции" за рамки международно-правовой ответственности, отождествляя их с принудительными мерами либо международных межправительственных организаций (ММПО), либо с ответными принудительными мерами отдельных государств. Например, профессор Г. И. Курдюков считает, что санкции — это принудительные действия, осуществляемые универсальными и региональными международными организациями, а также двусторонними и односторонними мерами государств. В отличие от форм международно-правовой ответственности (материальной и нематериальной), санкции — это ответные принудительные меры, применяемые, когда государство-правонарушитель добровольно и добросовестно не выполнило своих юридических обязанностей [16, с. 103 – 115].

Профессор С. В. Черниченко ввёл в научный оборот более широкое понятие — международно- правовое принуждение, включающее в зависимости от оснований применения санкций меры санкционного (индивидуального и коллективного) международно-правового принуждения и меры несанкционного характера. Первая группа мер санкционного международно-правового принуждения (контрмеры, реторсии, репрессалии, самозащитные меры, индивидуальная и коллективная самооборона, коллективные неинституциональные невоенные меры санкционного характера) — это реакция на нарушение международного права, включая нарушение обязательств erga omnes, то есть их можно отнести к мерам международной ответственности. Вторая группа— реакция на какие- либо обстоятельства, ситуации, действия, не нарушающие международного права. Кроме того, Черниченко предлагает понятие "санкционная международно-правовая ответственность", которая включает материальные и нематериальные формы. Несмотря на то, что подобный подход значительно усложнил понимание специфики санкций как мер международно-правового принуждения, он позволяет отделить формы международно-правового реагирования на международные правонарушения от иных форм ответного воздействия, ограничивающих каким-либо образом права других субъектов международного права [13, с. 495 – 579]. Отсюда также следует, что санкции рассматриваются профессором С. В. Черниченко как нечто присущее международному праву в целом. Вместе с тем за пределами анализа международно-правового принуждения остаются вопросы его обоснования и легитимности в условиях децентрализованного международного сообщества, которые имеют ключевое значение для понимания перспектив упорядочения применения международных принудительных мер, особенно носящих односторонний характер.

Завершая рассмотрение подходов отечественной доктрины международного права к понятию "санкции", уместно напомнить, что их корни следует искать в дореволюционном периоде. В то время высказывалась идея о том, что санкция — это часть международного права, которая обеспечивает принудительное соблюдение его норм. Эта точка зрения была высказана ещё в конце XIX в. знаменитым российским учёным и дипломатом Ф. Ф. Мартенсом, который писал, что право международного принуждения является санкцией права международного управления (так он называл международное право).

Зарубежные авторы также довольно часто связывают применение санкций с мерами международно-правовой ответственности. Показательна в этом отношении позиция итальянского юриста А. Кассезе, отмечающего в качестве самого заметного тренда в современном международном сообществе реакцию международных органов, главным образом международных организаций, на грубые нарушения государствами международного права. Он явно отдаёт предпочтение "здоровому развитию" института коллективных ответных действий, которые можно называть "санкциями", по сравнению с контрмерами, принимаемыми отдельными государствами. В этом случае санкции будут основаны на более сбалансированной оценке противоправной ситуации, при этом принимается во внимание всеобщее уважение права в сочетании с обеспечением мирного характера международных отношений [17, с. 241].

По мнению испанского юриста-международника Ф. М. Мариньо Менендеса, "когда коллективные контрмеры принимаются международным сообществом в институционной и централизованной форме, они по праву могут называться международными санкциями, особенно если основанием для их применения становятся доказанные нарушения общих императивных норм общего международного права" [18, с. 569]. В качестве условий правомерности санкций он указывает на то, что они должны приниматься и применяться в соответствии и при непременном уважении императивных норм общего международного права. Так, не допускается нарушение в случае применения контрмер императивных норм общего международного права, в частности, норм, касающихся защиты основных прав человека. Он категорически не приемлет легитимность международных санкций, которые принимаются для наказания какого-либо государства, что приводит к грубому нарушению основных прав населения этого государства [18, с. 570].

Следует заметить, что в зарубежной юридической литературе ограниченность и слабость международно-правовых санкций иногда ассоциируются с нигилистическим подходом к определению природы международного права, что характерно для английской правовой доктрины. Например, крупнейший английский теоретик права Г.Л.А. Харт не без иронии отмечает, что без организованных санкций «международное право в совершенно иной обстановке не налагает никаких обязательств, не является "обязательным" и поэтому не заслуживает титула "права"» [19, с. 220]. Не вдаваясь подробно в дискуссию с нигилистической точкой зрения, отметим её основной недостаток — она не учитывает особенностей правовой природы международного права, нормы которого функционируют в иных условиях, нежели нормы внутреннего права. Как отмечает Р. Колб, практика государств постоянно демонстрирует, что право может существовать как внутри государств, так и вне их, а институционализация международно-правовых санкций происходит в соответствии с условиями иного социального контекста [12, с. 450]. С этим трудно не согласиться, хотя задача совершенствования международно-правовой институционализации и легализации санкций по-прежнему остаётся весьма актуальной.

Близко к точке зрения о причинах слабости международных санкций находится позиция, которую высказывают философы права, сформировавшие свои взгляды на основе изучения внутреннего права государств (И. Ванни, Дж. Дель-Веккио, В. Шонфельд и другие). Они придерживаются так называемой эволюционной концепции понимания природы международного права, рассматривая его как право in fieri (то есть в процессе становления). Удобное объяснение для тех, кто не утруждает себя необходимостью учитывать многообразие проявлений такого социального феномена, имеющего особую природу, как международное право. Подобная интерпретация удовлетворяется status quo, она не способна придать импульс поиску путей упорядочения применения принудительных мер в международных отношениях.

Большинство зарубежных юристов-международников, как было отмечено выше, видят причины специфической организации международно-правовых санкций в особом, отличном от внутреннего права характере международного права. Следует признать, что многие важнейшие вопросы международно-правового регулирования до настоящего времени недостаточно полно регламентированы. Примером служит сохраняющаяся неопределённость нормативного содержания многих его отраслей, в том числе права международной ответственности. В целом ряде сфер международных отношений заключены международные договоры, регулирующие вопросы ответственности в них, например, международное космическое право, международное экологическое, транспортное, морское и другие отрасли международного права.

Перспективы международно-правового регулирования санкционных режимов. Рассмотрение общетеоретических подходов к вопросу о юридических санкциях позволяет сделать вывод, что они отражают один из элементов права — возможность государственного принуждения как в случае наступления юридической ответственности, так и за её пределами. Анализ воззрений на природу международно-правовых санкций в отечественной и зарубежной доктрине приводит практически к аналогичным выводам. Международные санкции могут выступать формой международной ответственности, а также применяться в виде международных принудительных мер за рамками международной ответственности государств и других субъектов международного права.

Состояние международно-правового регулирования принудительных мер нельзя признать удовлетворительным. Это объясняется рядом факторов, оказывающих влияние на систему международного права и международное сообщество. Главная причина высокой степени неопределённости международно-правового урегулирования принудительных мер заключается в особенностях природы международного права и характера отношений между государствами в рамках международного сообщества. Основные субъекты международного права и участники международного сообщества — государства — являются суверенными единицами, не допускающими какой-либо власти над собой, а соответственно, и применения к ним принудительных мер без предварительного согласия, выраженного в международных договорах или односторонних актах, кроме случаев, предусмотренных в Уставе ООН.

Децентрализованный характер международного сообщества не позволяет сформировать единую систему международных органов, занимающихся международным правотворчеством и правоприменением. Создание значительного массива "мягких", рекомендательных международных норм сокращает возможности принудительного воздействия на государства, не прислушивающиеся к подобным пожеланиям. В настоящее время в связи с заметным изменением характера договорно-правового регулирования, включающего в сферу действия международного права различные вопросы внутренних дел государств, наблюдается расширение имплементации положений международных договоров во внутреннем праве государств, что также снижает возможность применения международных принудительных мер, поскольку выбор имплементационных способов относится к внутренней компетенции каждого государства. Однако зачастую принятие подобных международных договоров влечёт за собой формирование мониторинговых и контрольных механизмов, основанных на факультативной подотчётности государств-участников. Иными словами, формируется параллельная институциональная среда по обеспечению соблюдения норм международного права, сокращающая возможности применения санкций.

Отсутствие единой иерархизированной, внут ренне согласованной структуры международного права, опирающейся на единую конституционную основу, неравномерность развития отдельных отраслей международного права, неурегулированность отношений между негосударственными акторами международного сообщества (прежде всего международными организациями) приводят к расплывчатости и неопределённости положений о санкциях и иных принудительных мерах.

Несмотря на то, что Устав ООН и созданный на его основе механизм принудительных мер, часть из которых ассоциируется в общественном сознании с международными санкциями, считается приоритетным по отношению к иным средствам международного принуждения, неурегулированность отношений ООН с региональными организациями в этих вопросах приводит к произвольному применению принудительных мер региональными международными организациями в отношении третьих государств. Например, санкции Европейского союза (ЕС) в отношении государств-членов, нарушающих положения учредительных договоров и не соблюдающих ценности союза, вполне вписываются в понятие нарушения добровольно принятых государствами- членами международных обязательств, и их правомерность не вызывает вопросов. Однако принятие ЕС санкций в отношении третьих государств или их физических и юридических лиц никак не вписывается в эту концепцию нарушений договорных обязательств. В самом деле, согласно ст. 35 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., обязательство для третьего государства возникает из положения договора, если участники этого договора имеют намерение сделать это положение средством создания обязательства и если третье государство определённо принимает на себя в письменной форме это обязательство. Принятие односторонних санкций ЕС в отношении России никак не коррелирует с нормами общего международного права, которые обязывают все государства — члены ЕС, а также сам Союз соблюдать положения ст. 35 Венской конвенции о праве международных договоров.

Требуют более глубокой доктринальной проработки положения глав VII и VIII Устава ООН, устанавливающих порядок взаимодействия Совета Безопасности ООН и региональных международных организаций, принимающих принудительные меры, а также их взаимодействие с другими международными организациями, например, ВТО. В этой связи можно сослаться на позицию Генеральной Ассамблеи ООН, изложенную в её резолюциях, принимаемых ежегодно под названием "Односторонние экономические меры как средство политического и экономического принуждения развивающихся стран" (последняя резолюция № 72 / 201 принята 20 декабря 2017 г.). В этом документе Генеральная Ассамблея ООН подтверждает положение о том, что ни одно государство не может ни применять, ни поощрять применение односторонних экономических, политических мер или мер любого иного характера с целью подчинения себе другого государства в осуществлении им своих суверенных прав. Подобные меры квалифицируются как вопиющее нарушение принципов международного права, изложенных в Уставе ООН, а также основных принципов многосторонней торговой системы. Хотя сама резолюция направлена на поддержку развивающихся стран, характеристика односторонних экономических мер принудительного характера достаточно красноречиво указывает на противоправность таких мер в целом с точки зрения общего международного права и права ВТО.

Не благоприятствует упорядочению международно-правового регулирования в этой сфере и отмеченный плюрализм доктринальных подходов к оценке роли и места санкций в международном праве. Отдавая себе отчёт в том, что унификация научных позиций в праве — вещь труднореализуемая, можно хотя бы предпринять попытку согласования позиций по наиболее значимым критериям правомерности принудительных действий в международных отношениях.

Высокая степень остроты проблемы легитимности односторонних санкций в международных отношениях, а также сохраняющаяся неопределённость их международно-правового статуса побуждают к продолжению научной проработки данной тематики. Она позволит сформулировать доктринальную международно-правовую позицию о критериях правомерности односторонних принудительных мер, принимаемых государствами и региональными международными организация ми, для последующего обсуждения международной научной общественностью и выработки согласованной доктринальной модели.

Примечания:

 ¹ С. С. Алексеев писал о неразрывной связи права и государственного принуждения. [2, с. 131]. Академик В. Н. Кудрявцев отмечал, что "обязательность права включает принудительную его сторону, но к ней не сводится". По его мнению, "представление об обязательности права складывается из идеи о его социальной ценности плюс понимания наличия мер государственного принуждения, гарантирующих исполнение закона". [3, с. 131]. Л. И. Петражицкий в своё время критиковал точку зрения, что принуждение является существенным признаком права [4, с. 218 – 232]. А. В. Поляков не признаёт утверждение о том, что специфическим признаком права выступает государственное физическое принуждение. Он полагает, что право имманентно связано с принуждением, только это принуждение имеет психическое и интеллектуально- эмоциональное (ценностное) обоснование [5, с. 203].

² По мнению Р. Колба, санкции не рассматривались как часть понятия "право", а, соответственно, выступали как мета- юридические факты в основном в Средние века [12, c. 445].

About the authors

T. Ya. Khabrieva

Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation

Author for correspondence.
Email: office@izak.ru

академик РАН, директор ИЗиСПа

Russian Federation, Moscow

A. Ya. Kapustin

Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation

Email: kapustin@izak.ru

доктор юридических наук, заместитель директора ИЗиСПа

Russian Federation, Moscow

References

Supplementary files