Implementation of criminal policy in the sphere of procurement of goods, works, and services for state or municipal needs (criminal law and criminalistic aspects)

Full Text

Введение Профессор Беляева Лариса Ивановна в учебнике «Уголовная политика Российской Федерации» вместе с соавторами под реализацией уголовной политики понимает проведение в жизнь государственными органами стратегической линии в области обеспечения безопасности граждан, общества и государства от криминальных посягательств. Уголовная политика государства является составной частью внутренней политики государства и зависит от социально-экономических и социально-политических условий. Основные положения Сущность уголовной политики состоит в разработке и реализации правовых идей стратегического характера в области борьбы с преступностью. Эти идеи связаны с криминализацией или декриминализацией деяний, или смягчением (депенализацией), или ужесточением (пенализацией) мер уголовной ответственности, определением мер борьбы с отдельными видами преступлений и воплощаются в нормативных правовых актах, правоприменительной практики. Указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 устанавливает, что в целях противодействия угрозам экономической безопасности органы государственной власти, а также органы местного самоуправления во взаимодействии с институтами гражданского общества реализуют государственную социально-экономическую политику, которая, в свою очередь, предусматривает следующие пункты: повышение эффективности и качества государственного управления экономикой, снижение издержек и неэффективного расходования бюджетных средств, борьбу с нецелевым использованием бюджетных средств и хищением государственных, коррупцией, повышение эффективности управления государственными активами; стимулирование развития малого и среднего бизнеса в производственной сфере путем контроля формирования спроса на продукцию малых и средних предприятий, расширения доступа к закупкам государственных компаний, участия в реализации крупных проектов1. С учетом установки курса на амбициозные национальные цели развития2 реализация мер, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов, приобрела особую важность. Согласно официальному сайту единой информационной системы в сфере закупок, находящемуся в свободной сети «Интернет» (далее - Официальный сайт ЕИС) в 2019 году количество контрактов, заключенных по всем способам определения поставщика, составило 5165933 на сумму 29,66 трлн. рублей. Данная информационная система создана с целью обеспечения свободного и безвозмездного доступа к полной и достоверной информации о контрактной системе в сфере закупок и закупках товаров, работ, услуг, отдельными видами юридических лиц, а также для формирования, обработки и хранения такой информации. В свою очередь, Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ, а также Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ полностью регламентируют порядок размещения и транслирования информации на Официальном сайте ЕИС, а также и другими подзаконными актами. Понятийный аппарат государственных закупок следует начать изучать со статьи 3 Федерального закона № 44-ФЗ, где под закупкой товаров, работ и услуги для обеспечения государственных или муниципальных понимаются действия, осуществляемые заказчиком и направленные на обеспечение государственных или муниципальных нужд3. Стоит подчеркнуть, что заказчиком по закупке может выступать государственный или муниципальный орган, а также бюджетное учреждение, государственные и муниципальные унитарные предприятия, осуществляющие закупки. Федеральный закон № 44-ФЗ устанавливает следующий алгоритм проведения закупки, который включает в себя: размещение извещения об осуществлении закупки или направление приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), заключения контракта и завершается исполнением обязательств сторонами контракта4. Согласно отчету Счетной Палаты РФ за 2019 год нарушения в сфере государственных закупок, а также нарушение отдельных статье Федерального закона № 44-ФЗ составили 237,3 млрд рублей, что составляет 27 % общего объема выявленных нарушений за тот же период. Выборочные проверки обнаружили 906 фактов нарушений. В ходе проверок было выявлено, что участники государственных закупок, а также победители тендеров вносили существенные изменения в условия контрактов, тем самым предоставляя недостоверную информацию о результатах выполненных работ и услуг. Стоить отметить, что самой большой сферой для злоупотребления были и остаются контракты, заключенные с единственным поставщиком. Таким образом, самым распространенным злоупотреблением является ложное обоснование и определение заявленной цены контракта. Нарушений в сфере государственных закупок поражают своим масштабом: только за 2018 год Генпрокуратура сообщает о 150 тыс. выявленных нарушений. Однако только 275 уголовных дел возбуждено после прокурорских проверок и 2,5 тыс. лиц привлечены к дисциплинарной и уголовной ответственности. Подавляющая часть нарушений связана с неправильным определением начальной цены государственного контракта, также с самовольным внесением изменений в условия предоставляемого контракта. Достаточно частым нарушением является приема фактически невыполненных работ, создание условий, ограничивающих конкуренцию, а также завышенная оценка выполненных работ при их сдаче. Нередким случаем в российской действительности государственных закупок являются «откаты»: только в 2018 году Генпрокуратура выявила более 400 правонарушений, что на 84% превышает случаи таких же правонарушений по итогам 2017 года. Данную статистику огласил на конференции Высшей школы экономики (ВШЭ) начальник управления по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Александр Русецкий. Следует учитывать, что для преступлений в сфере госзакупок существует отдельный вид их правовой квалификации: мошенничество, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп и дача взятки. Именно такой квалификации подлежат преступления, связанный с коррупционной составляющей при осуществлении государственных закупок, поставкой товаров, выполнением работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Стоит учитывать, что не все преступления в сфере госзакупок подпадают под исключительное действие уголовного законодательства. В качестве примера, можно отметить, что все деяния, которые совершаются из корыстных и личных побуждений сфере государственных закупок, связаны с определением начальной цены контракта, условий выполнения контракта не буду рассматриваться как уголовно наказуемое деяние, где имело место быть злоупотребление служебным положением. Совершенно очевидно, что правонарушения совершались членами контрактной службы, членами комиссии по закупок, лицами, осуществляющими приемку поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг, которые, являясь представителями заказчика, не являются должностными лицами. Обратившись к предыдущей статистике, можно сделать вывод, что данный правонарушения влекут причинение существенного ущерба. Жертвами таких злоупотреблений являются не только участники государственных учреждений и бюджетные учреждения, однако, и народ Российской Федерации, так как в итоге является конечным потребителем продукта, созданного по госконтракту. В рамках учебного курса «Гражданское право» в МГУ им. М.В. Ломоносова д.ю.н., профессор Е.А. Суханов приводит пример злоупотреблений в сфере государственных закупок и государственной поставки во времена Крымской войны 1853 года: Российская Империя создала запрос на поставку для солдат зимних шинелей. Исполнитель выполнил заказ и поставил согласованное по контракту количество шинелей, однако сделал это летом 1854 года, и к зимнему периоду шерстяные изделия были испорчены, так как хранились в ненадлежащих условиях. Стоит согласиться, что неоспоримые факты мошенничества и халатности существовали еще во времена Царской России и нанесли непоправимый ущерб не только российской армии, но и всей Российской Империи, которая проиграла в Крымской войне 1853-1856 года. Однако, такие деяния ни в 19-ом веке ни в настоящее время не образовывали состава преступлений, а потому не влекли уголовную ответственность. Единственным видом ответственности для таких преступлений остается - административная ответственность и наступление неблагоприятных последствий для репутации исполнителя. В соответствии с настоящей редакцией Федерального закона № 44-ФЗ заказчик обязан проводить экспертизу при приемке результатов выполненных работ, услуг у исполнителя. Обязательность экспертизы предусматривается и устанавливается контрактом. По итогам проведенной экспертизы должен устанавливаться факт соответствия принимаемых работ, услуг условиям, установленным контрактом. Заказчик имеет право за свой счет привлекать сторонние экспертные организации, а также государственные экспертные учреждения. Стоит отметить, что эксперт, экспертная организация, согласно положениям ФЗ-44 - это, прежде всего, «обладающее специальными познаниями, опытом, квалификацией в области науки, техники, искусства или ремесла физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель, либо юридическое лицо, которые осуществляют на основе договора деятельность по изучению и оценке предмета экспертизы, а также по подготовке экспертных заключений по поставленным заказчиком, участником закупки вопросам в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом5». Для того, чтобы экспертная организация или эксперт был выбран и оставался беспристрастен в проведении оценки, организовывается специальный конкурс, по итогам которого выбирается победитель. Для проведения данного конкурса также привлекаются экспертные организации, готовят соответствующую документацию и проводят все необходимые стадии проверки экспертов. Стоит отметить, что выбранный эксперт или экспертная организация для проведения оценки несет гражданско-правовую ответственность согласно п.7 статьи 41 Федерального закона № 44-ФЗ, которая наступает за предоставление ложного или заведомо ложного экспертного заключения. Однако Уголовный кодекс не содержит норм, указывающих или влекущих ответственность экспертов, участвующих в оценке работ и услуг, выполненных по государственному контракту. Отсутствие урегулирования ответственности в уголовном законодательстве для экспертов является одной из причин наличия существенной сферы для злоупотребления правом в этой области. Стоит учитывать, что могут наступить не только неблагоприятные финансовые последствия, если вскроется факт ложного показания эксперта, но и возможность причинения вреда жизни и здоровью граждан. Вред жизни и здоровью граждан может быть нанесен, если такое правонарушение имело место быть при осуществлении контрактных обязательств в фармацевтической сфере. Отмеченные очевидные пробелы в сфере государственных закупок, а также во исполнение абзаца десятого подпункта "в" пункта 3 перечня поручений Президента Российской Федерации от 16 февраля 2016 г. № Пр-299, послужило причиной принятия следующих изменений: «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» от 23.04.2018 № 99-ФЗ и от 27.12.2018 № 520-ФЗ. С принятием данных законов вступили в силу изменения в УК и УПК РФ, которые ввели уголовную ответственность непосредственно за преступления в сфере госзакупок и повысили эффективность других механизмов предотвращения хищений в данной сфере. Данные нарушения являются частью экномических отношений, что стало причиной изменения главы 22 УК РФ. Таким образом, глава 22 Кодекса дополнилась статьями 200.4, 200.5 и 200.6 соответственно. Расследование преступлений, перечисленных в вышеуказанных статьях отнесены к подследственности следователей Следственного комитета Российской Федерации. В этих целях соответствующие изменения внесены в статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. Законодатель не стоит на месте и не упускает из виду специальное регулирование преступлений, имеющих корыстные мотивы в сфере государственных закупок. Так, статья 200.4 УК РФ предусматривает ответственность за прямое нарушение законодательства Российской Федерации о контрактной системе, в том случае, если лицо не входит в список должностных лиц, однако, имело корыстные цели, что повлекло непоправимый ущерб. Объективная сторона преступления состоит в совершении действий (бездействия), не соответствующих требованиям и условиям законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, если такое деяние причинило крупный ущерб и совершено из корыстной или иной личной заинтересованности (субъективный признак). Названные объективный и субъективный признаки позволяют отграничить преступление от многочисленных правонарушений КоАП (ст. 7.29, 7.29.1, 7.29.2, 7.29.3, 7.30, 7.31, 7.31.1, 7.32 и др.). Квалифицирующими признаками этого преступления является совершение его группой лиц по предварительному сговору, а также причинение особо крупного ущерба. В статье 200.5 Кодекса вводится ответственность за подкуп работника контрактной службы, контрактного управляющего, члена комиссии по осуществлению закупок, лица, осуществляющего приемку поставленных товаров, выполненных работ или оказанных услуг, либо иного уполномоченного лица, представляющего интересы заказчика в сфере госзакупок (при отсутствии признаков преступлений, предусмотренных частями первой - четвертой статьи 204 и статьей 291 УК РФ). В соответствии со статьей 200.6 УК ответственность будет наступать за дачу экспертом, уполномоченным представителем экспертной организации заведомо ложного экспертного заключения в сфере госзакупок, если это повлекло причинение крупного ущерба; по части второй - за то же деяние, повлекшее по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью или смерть человека; и по части третьей - за то же деяние, повлекшее по неосторожности смерть двух или более лиц. А с целью защиты чести, достоинства и деловой репутации конкретного должностного лица или лица, выполняющего управленческие функции в коммерческой или иной организации, УК дополнили 304 статьей. Данная статья предусматривает ответственность за провокацию взятки, коммерческого подкупа либо подкупа в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд, то есть попытка передачи должностному лицу, иностранному должностному лицу, должностному лицу публичной международной организации, лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческих или иных организациях, либо лицу, указанному в части первой статьи 200.5 УК, без его согласия денег, ценных бумаг, иного имущества или оказания ему услуг имущественного характера, предоставления иных имущественных прав в целях искусственного создания доказательств совершения преступления или шантажа. Преступление посягает на нормальную работу правоохранительной системы и подрывает авторитет государственной власти, создаёт ложное представление о «продажности» власти. При успешности провокации к ответственности будет привлечено невиновное лицо. Одной из форм реализации уголовной политики является - правотворческая, которая проявляется в принятии, изменении или отмене нормативных правовых актов по вопросам противодействии преступности. Заключение Принятые уголовно-правовые нормы будут являться действенным механизмом предотвращения причинения вреда жизни и здоровью граждан, а также хищений при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Введенные санкции являются соразмерными тому потенциальному ущербу, который может быть нанесен интересам Российской Федерации и ее гражданам, будут служить эффективной профилактической мерой и обеспечат индивидуализацию и дифференциацию уголовной ответственности, что позволит соблюсти принцип справедливости и достичь целей уголовного наказания: восстановление социальной справедливости, исправление осужденного и предупреждение совершения новых преступлений.

About the authors

Boris Viktorovich Borin

Moscow academy of the Investigative Committee of the Russian Federation

Email: bvb007@yandex.ru
Dr Sci(Law), Professor of criminology Department Moscow, Russia

References

Supplementary files