The Referendum as the Most Important Mechanism for the Realization of Democracy in a State Governed by the Rule of Law

Full Text

Введение Сегодня, когда основы государственно-правового регулирования практически достигли своего внутреннего «совершенства», а представление о политической системе управления обществом уже не генерирует новых форматов его преобразования, в некоторых странах, по-прежнему, действуют институты, основа реализации которых носит не до конца исследованный, с точки зрения практического осмысления, характер. Прежде всего, это касается институтов, которые предопределяют непосредственное участие граждан в управлении делами государства, где, с учетом достаточно редкой практики их использования, на первый взгляд не требуется столь пристального внимания со стороны общественности, как, к примеру, к тем же выборам федерального или регионального масштаба. Однако в реальности, несмотря на то, что законодательное понимание действия таких институтов давно уже закреплено (ст. 31 и 130 Конституции России1) и опробовано, и не вызывает сомнений у исследователей-конституционалистов в части правильности их применения в зависимости от конкретной ситуации, некоторыми учеными справедливо ставится вопрос о недоброкачественности реализации именно свободной основы при их использовании, и недооцененности при решении вопросов местного значения. Место и роль референдума в современной политико-правовой системе управления обществом и государством Автором диссертационного исследования «Конституционно-правовое обеспечение местного референдума в Германии, Швейцарии и России» Э.Г. Агакишиев подчеркивает, что слабость, прежде всего, законодательной логики в правильности идентификации основных качественных признаков такого института как референдум ставит перед современной наукой справедливый вопрос о необходимости его исследования в дальнейшем. Несмотря на то, что в нашей стране существование референдума признали одной из самых главных и продуктивных конституционных форм проявления прямой демократии (в том числе и на муниципальном уровне), следует заметить, что на современном этапе развития демократических основ имеются некоторые правовые препятствия в его использовании со стороны местных сообществ [2, с. 9]. С одной стороны, можно не согласиться со столь критичной позицией, так как современное законодательное видение действия референдума на практике крайне транспарентно, и, по мнению иных исследователей, максимально приближено к реальности в части того, насколько это вообще необходимо и допустимо с точки зрения соблюдения прав гражданина и человека при решении значимых вопросов [3, с. 53, 4, с. 14]. С другой - сторонниками более свободной (либеральной) позиции в этом же вопросе дается негативный прогноз относительно развития данного института в дальнейшем, поскольку, как отмечается в ряде научных работ, его современная реализация все больше соотносится с такой формой проявления демократических принципов, как «чистая демократия», представление о которой было сформулировано еще Ж.Ж. Руссо [5, с. 38, 6, с. 273]. Между тем социальная предрасположенность использования таких институтов, как правило, тривиальна, но, правовая герменевтика их функционирования такова, что не в каждом случае их применения можно видеть правильность подхода в осуществлении необходимых законодательных инициатив. В частности, если более предметно затронуть сущность указанного демократического института, и попытаться проанализировать особенности его использования на разных уровнях (в том числе и в разных странах), то мы сможем увидеть, что представленные выше точки зрения верны лишь от части. Прежде всего, это связано с тем, что в некоторых государствах такие формы не пользуются популярностью у населения в принципе. В других - их проявление невозможно, так как традиционное представление о принципе «свободы слова», а также о его интегрировании в различные формы принятия важнейших решений по управлению обществом, не основано на активном использовании данного принципа вообще. Еще одним признаком невостребованности референдумов является то, что указанные модели развития демократии признаются «хаотичными» с точки зрения построения конструктивной логики при принятии важнейших решений, а также то, что даже самое активное участие со стороны населения не гарантирует принятия именно верного решения, поскольку его правильность (или обоснованность), прежде всего, зависит не от количества участников, а от их качественного взгляда на тот вопрос, который был вынесен в рамках его проведения. Тем не менее на данный момент референдум признается одной из самых эффективных и, что главное, честных социально-правовых форм проявления демократии в современном мире, позволяющих наиболее максимально отражать запросы общества, а также развивать в гражданах важные электоральные качества, и формировать в них ответственность за собственный выбор. Референдум, как социально-правовой институт развития демократии в государстве: понятие, признаки, особенности и проблемы реализации Референдум, как институт народовластия, используется в современной практике управления государственными делами достаточно редко, однако это использование практически всегда носит не реакционный характер, а правовосстановительный. Дело в том, что его механизмы напрямую связаны с волей населения, где постановка вопроса в её реализации граничит с такими составляющими, как: необходимость, важность, неизбежность и стратегичность. Это в какой-то степени обусловлено самим значением понятия «референдум», которое при переводе с латинского означает «то, что должно быть сообщено» [7, с. 109]. Этот факт ставит перед исследователями вопрос о том, насколько аспекты управления обществом значимы для его развития, а также какие именно формы могут удовлетворить возникший по данному поводу общественный интерес? В контексте поставленного вопроса стоит подчеркнуть, что референдум - это явление, которое не должно затрагивать выбор или определение социально-правового положения конкретного лица, например, кандидатуры на пост главы государства. Его функция - это решение именно определенного вопроса, выносимого на обсуждение по поводу функционирования и (или) развития основных государственных институтов или органов, включая необходимость принятия или отмены важнейшего закона (Конституции). Как правило, данный подход декларируется официально. Так, согласно положениям Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года «О референдуме Российской Федерации»2, отечественный законодатель определяет референдум в качестве источника проявления всенародного голосавания по вопросам государственного значения со стороны тех, кто на законодательном уровне обладает правом принимать в нем участие (ст. 1 ФКЗ). На основе приведенной дефиниции возможно выделить основные признаки рассматриваемого явления: - референдум - это, прежде всего, непосредственное участие в управлении делами государства со стороны каждого гражданина в отдельности; - в основу его реализации на практике положен принцип учета большинства тех, кто наделен избирательными правами и делает это посредством голосования (участия в голосовании); - в ходе референдума принимаются важнейшие вопросы государственного значения, форматирование (изменение) последствий которых в дальнейшем возможно исключительно путем применения аналогичной меры; - после принятия того или иного решения для его законодательного закрепления (вступления в силу) не требуется инициатива со стороны какого-либо органа или должностного лица; его окончательным этапом является промульгация (официальное опубликование результатов). Вместе с тем некоторые вопросы, по которым не требуется участия всего населения, могут быть приняты путем проведения так называемого всенародного альтернативного голосования [9, с. 65]. Такой вид референдума называется факультативным. В свою очередь, в зависимости от характера (сложности) поставленного вопроса, референдумы делятся на: - императивные и консультативные; - утверждающие и отвергающие [10, с. 26]. В зависимости от предмета референдума выделяются: - конституционный (проводится для принятия конституции. Примером чему является ситуация, связанная с принятием Конституции России 1993 года); - законодательный (необходим для внесения в ту же конституцию важнейших изменений. В частности, в 2020 году был проведен референдум по принятию и внесению в Основной закон государства ряда поправок); - международно-правовой (для установления границ международного влияния); - административный (проводится по вопросам определения территориальной целостности и установления суверенитета) [11, с. 42]. Вполне закономерно, что в научной среде приводятся и иные классификационные типы референдумов, такие как обыкновенные, общегосударственные или отменяющие и др. Кроме того, необходимо подчеркнуть, что к вопросам, которые не могут выноситься на всеобщее обсуждение (голосование), отнесены следующие: вопросы о структуре или составе определенных государственных органов, а также помиловании или амнистировании преступников [12, с. 46]. Между тем основной проблемой при реализации прав граждан, при участии в таком мероприятии как референдум, является то, что не всегда вопросы, которые выносятся на голосование, являются понятными для его участников. Это, с точки зрения правильности определения последствий выбора конкретной позиции, может формировать явный признак недоверия населения к данному институту. К примеру, особой отличительной чертой референдума от остальных институтов проявления демократии является то, что при постановке вопроса граждане, по общему правилу, должны отвечать либо - «да», либо - «нет». При этом постановка вопроса не должна быть сложной и обязана нести в себе изначальную ясность затрагиваемых (предлагаемых) решений. Однако на практике данный аспект носит крайне неустойчивый характер, тем более, что законодательно, вынесение вопроса на предварительную оценку не предусмотрено. В результате - активная часть населения, призываемая инициаторами проведения референдума, не может сориентироваться в логике поставленного вопроса и путем выбора правильно определить судьбу того или иного института. Так, по результатам заявленных конституционных поправок 2020 года, были приняты решения о разграничении полномочий некоторых государственных органов. Однако, несмотря на положительные рецензии ряда представительных органов, а также высшей судебной конституционной инстанции страны в данном вопросе, для граждан так и осталось неясным - для чего данные преобразования нужны, и самое главное, какое именно благотворное влияние будет оказано данными изменениями на жизнь самого общества3. Вместе с тем справедливо-критичное отношение в этом аспекте может быть сформировано исключительно путем предварительной оценки со стороны не только прогосударственных инстанций, но и путем вынесения каждого вопроса на общественное обсуждение. То есть становится очевидным, что указанный институт не должен существовать и использоваться «вслепую», а принятие тех или иных решений не должно вноситься в ранг государственного значения безо всяких причин. Выводы Таким образом, можно сделать вывод о том, что стратегия использования референдума крайне проста: есть вопросы, которые требуют всеобщего голосования, и именно по этим вопросам законодатель обязан определиться еще до того, как решение о его проведении будет принято. В свою очередь, мы видим, что референдум - это особая демократическая форма, реализация которой обусловлена рядом общих и специальных признаков, где главным, по-прежнему, может быть только один - свободное выражение своей воли. Учет и верная оценка данного признака и есть задача законодателя при правовом определении условий функционирования референдума в современном обществе. Заключение Внедряя какие-либо демократические механизмы организации государственной власти в стране, законодатель должен понимать, насколько тот или иной механизм реализации народовластия соответствует идейным запросам самого общества. Референдум - это, безусловно, крайне важный способ общения государственной власти с народом. В тоже время недопустимо использовать институт референдума в качестве средства навязывание, например, какого-либо мнения руководителей органов государственной власти. Более того, в ходе проведения референдума не требуется убеждать общество в том, что для него лучше или хуже, поскольку оно само должно понимать лейтмотив грядущих (необходимых) изменений и выражать свою волю таким образом, чтобы последствия этого выбора смогли привести к желаемому результату и не стали в дальнейшем причиной для повторного обращения к данной демократической процедуре.

About the authors

Evgeniya Alexandrovna Zhigalova

East Siberian Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia

Email: razr15@rambler.ru
Staff scientist of research and publishing department Irkutsk

Yuri Vladimirovich Shelegov

East Siberian Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia

Email: shelegoff@list.ru
Cand.Sci.(Law), Deputy Head of the State and Legal Disciplines Department Irkutsk

References

Supplementary files