Civic Initiatives: Models of Constitutional Formalization in Post-Soviet Countries

Full Text

Введение Конституционная формализация в 2020 г.1 термина «институты гражданского общества», отраженная во взаимосвязи с полномочиями Правительства России, еще больше актуализировала интерес к исследованию данного конституционно-правового института. Закрепленное в п. «е1» ч. 1 ст. 114 полномочие российского Правительства «по поддержке институтов гражданского общества» и обеспечению их участия «в выработке и проведении государственной политики» выступило дополнительной гарантией развития конституционных положений в части реализации прав и свобод человека и гражданина [Хабриева, 2021: 296]. Сложно не согласиться с тем, что институты гражданского общества сегодня являются самостоятельным компонентом правозащитной инфраструктуры российского общества и государства [Мархгейм, 2003]. Одной из приоритетных задач обозначенных институтов, как справедливо отмечает И.С. Усатов, выступает «реализация гражданских инициатив» [Усатов, 2009: 83]. В самом общем виде гражданские инициативы следует рассматривать как любые инициативы, исходящие от институтов гражданского общества. При этом следует подчеркнуть, что такие инициативы должны быть направлены на принятие «общественно значимых решений» [Т.А. Едкова, А.Н. Чертков, С.М. Зырянов, 2013]. Теоретический анализ содержания понятия гражданских и иных видов инициатив Отметим, что в конституционно-правовой доктрине до сих пор не выработана единообразная терминология относительно вида исследуемых инициатив. Так, в юридической науке наличествуют различные подходы к интерпретации исследуемого термина, среди которых: «гражданская инициатива» [Т.А. Едкова, А.Н. Чертков, С.М. Зырянов, 2013], «гражданская правотворческая инициатива» [Баранов, 2014], «гражданская законотворческая инициатива» [Золотухина, 2021], «гражданская законодательная инициатива» [Александрова, 2019], «народная инициатива» [Чехарина, 2014], «народная правотворческая инициатива» [Васильев, 2008: 284], «народная законодательная инициатива» [Афиногенов, 2007], «общественная инициатива» [Невинский, 2015] и др. Полагаем целесообразным в целях приближения к терминологической определенности проанализировать имеющиеся подходы к трактовке обозначенного конституционно-правового феномена. Наиболее обобщенными понятиями являются «гражданская инициатива» и «народная инициатива» [Кутейников, 2017]. Отметим, что данные термины являются собирательными, представляющими собой, как было отмечено ранее, любые инициативы. Разница, по нашему мнению, заключается лишь в субъектах инициирования: инициативы от граждан (гражданские инициативы) или от народа (народные инициативы). Подчеркнем, что употребление того или иного термина не следует воспринимать как умаление статуса исходящей инициативы. Рассматривая вопрос о соотношении понятий «народ» и «граждане Российской Федерации», О.Е. Кутафин подчеркивал тождественность данных категорий [Кутафин, 2011: 320]. Соглашаясь с автором в части обоснованности рассмотрения понятий «народ» и «граждане России» в качестве синонимов, уточним, что гражданские инициативы в сравнении с народными являются более часто реализуемой формой подобного рода активности. Такой вывод основывается на том, что гражданские инициативы могут исходит от любой по численности группы граждан (например, инициативная группа в конкретном муниципальном образовании2 или в субъекте Федерации3), а народные инициативы, преимущественно, связываются с правом многонационального народа в контексте института народовластия (например, инициатива проведения референдума4) [Кутейников, 2017: 64]. Общественные инициативы наряду с гражданским и народными довольно редко используются в юридической доктрине. При этом они получили формальное закрепление в Указе Президента от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»5. Следует подчеркнуть, что в Правилах рассмотрения названных инициатив дано определение общественных инициатив. Так, общественные инициативы рассматриваются в качестве предложений граждан по определенным вопросам «социально-экономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления». Данные предложения, как отмечается, должны быть направлены через конкретный Интернет-ресурс - «Российскую общественную инициативу». Также в Правилах дано уточнение, что направленные предложения должны отвечать перечисленным в Указе и Правилах требованиям. Полагаем необходимым прокомментировать последнее. Прежде всего следует подчеркнуть, что общественные инициативы, как отражено в Указе, представлены в форме конкретных предложений по означенным в самом акте сферам. Такой «ограничительный масштаб действий» граждан России (имеется в виду исключительно социальная и экономическая сферы, модернизация публичного управления) не в полной мере соотносится с гражданскими инициативами, которые в большинстве случаев не ограничиваются конкретными содержательными рамками. Считаем, что общественные инициативы в контексте названного Указа следует рассматривать как интернет-петиции, которые могут исходить от одного гражданина [Казьмина, 2015: 74]. В связи с этим полагаем, что отождествление общественных и гражданских инициатив (в данном аспекте) не вполне корректно. При этом следует отметить, что в доктрине конституционного права имеются позиции авторов относительно рассмотрения данных категорий в качестве «близких … понятий» [Кутейников, 2017: 64]. Полагаем также необходимым проанализировать содержание категорий инициатив - «правотворческие», «законотворческие» и «законодательные». Отметим, что законотворческие инициативы являются более узким понятием, чем правотворческие инициативы. Такой вывод основывается на соотношении категорий «правотворчество» и «законотворчество» [Румянцев, 2019: 62]. Уточним, что правотворческие инициативы направлены на урегулирование общественных отношений посредством создания новых правил поведения, а законотворческие инициативы - связываются исключительно с созданием новых или изменением действующих нормативных правовых актов. Употребление того или иного термина, как представляется, должно основываться на содержании самой гражданской инициативы. Следует отметить, что в законодательстве получило регламентацию понятие «правотворческие инициативы граждан» в контексте Федерального закона № 131-ФЗ (ст. 26). Подчеркнем, что данные инициативы адресуются гражданам отдельного муниципального образования. «Законодательные инициативы», как представляется, следует, прежде всего, рассматривать в терминологической взаимосвязи с положениями ч. 1 ст. 104 Конституции России, в которой закреплен исчерпывающий перечень субъектов права законодательной инициативы. Как известно, среди таковых нет ни «граждан Российской Федерации», ни «многонационального народа России». Считаем, что отсутствие на конституционном уровне права законодательной инициативы у граждан дает основание заключить, что употребление терминов гражданские / народные «законодательные инициативы» некорректно как в содержательном, так и в субъектном планах. При этом следует отметить, что ст. 6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»6 закрепляется право законодательной инициативы (по обращению в законодательный (представительный) орган субъекта), адресуемое гражданам субъекта Федерации. Законодательно уточнено, что такое право должно быть формализовано в Конституции (Уставе) данного субъекта. Также считаем нецелесообразным отождествление категорий «законотворческая» и «законодательная» инициативы ввиду того, что происходит подмена сущности и содержания названных понятий: первая апеллирует ко всем возможным субъектам и уровням законотворчества, вторая, - к субъектам права законодательной инициативы [Золотухина, 2021: 506]. Как было отмечено ранее гражданские инициативы представляют собой многоаспектный конституционно-правовой феномен. Они могут быть рассмотрены как в качестве права граждан (выражается в реализации права на свободу слова (ч. 1 и ч. 4 ст. 29 Конституции России7) и права на обращения в органы публичной власти (ст. 33 Конституции России)), так и в форме самостоятельного конституционно-правового института. Л.Д. Кутейников уточняет, что народные инициативы также следует рассматривать как форму общественного контроля или форму политико-правовой активности граждан [Кутейников, 2017: 15]. Не отрицая значимости рассмотрения гражданских / народных инициатив в качестве самостоятельного института, формы контроля или активности граждан, полагаем возможным обратить свое внимание именно на рассмотрение гражданских инициатив как права граждан. Полагаем, что гражданские правотворческие инициативы представляют собой одну из наиболее значимых форм реализуемых гражданами прав на свободу слова и коллективных обращений. Анализ конституционных актов стран постсоветского пространства на предмет закрепления в них гражданских инициатив Несмотря на то, что институт гражданских законодательных инициатив не получил конституционного оформления в России, мы сочли целесообразным исследовать, конституирован ли данный институт в странах постсоветского пространства? Выбор фокусной группы стран детерминирован, прежде всего, общностью прежнего советского конституционного пространства, а также равным сроком самостоятельного и независимого развития, что позволит выявить общие и особенные черты суверенного конституционного оформления института гражданских инициатив. Право законодательной инициативы конституционно предусмотрено в следующих конституционных нормах государств - бывших республик Советского Союза: - в ч. 1 ст. 96 Конституции Азербайджана8 данное право адресуется 40 000 граждан, обладающих активным избирательным правом; - в ст. 72 Конституции Беларуси9 закреплено право граждан по отзыву депутатов (не менее 20 % граждан конкретного субъекта); в ст. 74 регламентировано права граждан на инициирование республиканских референдумов - не менее 450 000 граждан (конституционно уточнено, что инициатива должна исходить не менее чем от 30 000 граждан, проживающих в «каждой из областей и города Минска»); в ст. 75 формализовано права граждан соответствующего муниципального образования на инициирование проведения местного референдума (не менее 10 % граждан); в ст. 97 закреплено право на выдвижение инициативы относительно проектов «законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о толковании Конституции», адресуемое 150 000 граждан; в ст. 99 названы субъекты права законодательной инициативы, в числе которых граждане Республики (не менее 50 000); в ст. 138 формализовано право граждан (не менее 150 000) на инициирование вопроса относительно изменений конституционного текста; - в ст. 67 Конституции Грузии10 закрепляется право законодательной инициативы «не менее 30 000 избирателей»; - в ст. 79 Конституции Кыргызстана11 регламентирована народная инициатива, адресуемая совокупно «10 000 избирателей»; - в ст. 64 Конституции Латвии12 право законодательной инициативы адресуется «народу», без уточнения численности инициаторов; - в ст. 68 Конституции Литвы13 закреплено право законодательной инициативы в отношении группы граждан - 50 000. Следует подчеркнуть, что данная инициативы в обязательном порядке рассматривается парламентом; - в ст. 141 Конституции Молдовы14 регламентирована инициатива пересмотра конституционного текста, адресуемая «не менее чем 200 000 граждан». Уточнено, что «инициатива пересмотра Конституции должны представлять не менее половины административно-территориальных единиц второго уровня, в каждой из которых должно быть собрано не менее 20000 подписей в поддержку этой инициативы»; - в Конституции Туркменистана15 нет указания на право гражданской инициативы в отношении конкретной группы избирателей, при этом в ст. 126 отражено право «не менее одной четверти избирателей, проживающих на соответствующей территории» предлагать проведения местного референдума; - в ст. 72 Конституции Украины16 регламентируется права проведение общегосударственного референдума по «народной инициативе не менее 3 000 000 граждан» с учетом того, что «подписи относительно назначения референдума собраны не менее чем в двух третях областей и не менее чем по сто тысяч подписей в каждой области»; в ст. 140 закреплено право жителей сельских, поселковых или городских советов инициировать создание домовых, уличных, квартальных или иных органов «самоорганизации населения и наделять их частью собственной компетенции, финансов, имущества»; - в ст. 8 Конституции Эстонии17 закрепляется народная инициатива 10 000 граждан в отношении изменения текста Конституции. Данное право может быть реализовано при условии, что после принятия Базового закона не прошло три года. Подводя промежуточный итог анализа конституционных текстов государств - бывших республик СССР, представляется возможным синтезировать полученные результаты. Во-первых, в большинстве исследуемых актов (за исключением Молдовы, Туркменистана, Украины, Эстонии) право законодательной инициативы адресуется гражданам государства (конкретной по численности группе), обладающих избирательными правами. Во-вторых, право на инициирование предложений по проведению республиканских референдумов конституировано в Беларуси и Украине. Следует уточнить, что в Конституции Туркменистана формализовано право граждан на проведение местного референдума (аналогичное правомочие регламентировано и в Конституции Беларуси). В-третьих, в исследуемой группе стран конституционно предусмотрены гражданские инициативы, связанные исключительно с пересмотром текста основного закона страны (Молдова, Эстония). Схожее правомочие закреплено и в Беларуси, но наряду с иными гражданскими инициативами. В-четвертых, конституционно закрепляются отдельные виды гражданских инициатив, исходящих как от граждан конкретного субъекта (например, отзыв депутатов в Беларуси), так и от граждан муниципального образования (например, право жителей конституционно предусмотренных поселений создавать различные органы самоорганизации населения в Украине). В-пятых, некоторые конституционные акты (Кыргызстан, Латвия, Украина, Эстония) закрепляют реализацию именно народной инициативы. Подчеркнем, что в Конституции Беларуси закреплен больший, по сравнению с иными рассматриваемыми государствами, каталог гражданских инициатив, которые адресуются гражданам государства, гражданам отдельного субъекта или муниципального образования. Такой детализированный подход законодателя, в идеале, расширяет возможности влияния гражданского общества на различные сферы его жизнедеятельности, а также выступает дополнительной гарантией реализации прав и свобод человека. Выводы Резюмируя вышесказанное, полагаем возможным сформулировать некоторые выводы и обобщения относительно проведенного исследования. Возрастающая роль гражданского общества требует дополнительного и всестороннего исследования его основной задачи - реализации гражданских инициатив. Они представляют собой многоаспектный конституционно-правовой феномен и могут быть рассмотрены как в качестве коллективного права граждан (выражается в реализации права на свободу слова (ч. 1 и ч. 4 ст. 29 Конституции России) и права на обращения в органы публичной власти (ст. 33 Конституции России)), так и в форме самостоятельного конституционно-правового института. Наличествующие в юридической науке и практике подходы к интерпретированию данных инициатив (гражданские, народные, общественные, правотворческие, законотворческие, законодательные) закрепляют, с одной стороны, субъектов такого инициирования (граждане, народ, общество), с другой - отражают содержание данных инициатив (правотворческие, законотворческие, законодательные). Следует подчеркнуть, что отсутствие юридического закрепления именно института граждан-ских инициатив в российской Конституции восполнено в федеральном законодательстве. Отметим, что закрепление на конституционном уровне института гражданских инициатив и подчеркивает позитивное отношение государства к народовластному ресурсу правотворческой деятельности, и расширяет каталог коллективных прав граждан.

About the authors

Anna Arturovna Bezuglaya

Belgorod state national research University

Email: minasyan@bsu.edu.ru
Cand.Sci.(Law), Associate Professor of constitutional and international law faculty Belgorod, Russia

References

Supplementary files