Constitutional and Legal Status of the Parliamentary Ombudsman for Administration in Norway

Full Text

ВВЕДЕНИЕ Впервые в Норвегии институт омбудсмана был учрежден в 1952 г., но только для рассмотрения дел с участием военнослужащих, т.н. военный омбудсман. Институт омбудсмана по делам администрации (Ombudsmann for forvaltningen) в гражданской сфере (или гражданский омбудсман) был создан только десять лет спустя - в 1962 году, когда норвежский парламент (Стортинг) принял соответствующий Закон от 22 июня 1962 г. об омбудсмане по делам администрации [Thune S., 1968:41]. Первый гражданский омбудсман вступил в должность 1 января 1963 г. На норвежский институт омбудсмана по делам администрации (гражданского омбудсмана) в значительной степени повлияли как шведская, так и датская модели [Исаев М.А., 2004:286-287; Могунова М.А., 2001:216-217]. Конституционной основой, регулирующей деятельность в стране парламентского гражданского омбудсмана, является норма, закрепленная в ч. l ст. 75 Конституции 1814 г., предусматривающая право норвежского парламента «назначить в установленном законом порядке лицо, не являющееся членом Стортинга, для контроля за государственной администрацией и ее служащими, с целью недопущения несправедливого обращения с отдельным гражданином»1. Никаких иных предписаний относительно статуса, условий назначения, полномочий, порядка деятельности парламентского гражданского омбудсмана основной закон не содержит, презюмируя, что урегулирование всех этих вопросов должно осуществления специальным законом, одобренным Стортингом. Относительно недавно в Норвегии был принят новый Закон о парламентском омбудсмане по контролю за администрацией от 18 июня 2021 г.2, который вступил в силу с 1 июля 2021 г. и пришел на смену двум правовым актам, регламентировавшим этот внутригосударственный механизм по защите прав человека до 2021 года: Закону о парламентском омбудсмане по делам администрации от 22 июня 1962 года3 и Инструкции для парламентского омбудсмана от 19 февраля 1980 года4. Обращает на себя внимание тот факт, что в названии нового Закона появилось слово «контроль» в описании должности парламентского омбудсмана. Норвежский законодатель таким образом решил отдельно подчеркнуть контрольную функцию парламентского омбудсмана за законностью деятельности администрации. ПОРЯДОК НАЗНАЧЕНИЯ НА ДОЛЖНОСТЬ И ОСВОБОЖДЕНИЕ ОТ ДОЛЖНОСТИ Парламентский омбудсман по контролю за администрацией назначается Стортингом сроком на 4 года квалифицированным большинством не менее 2/3 от общего числа членов палаты. Одно и то же лицо может быть повторно переизбрано на эту должность только один раз. Назначение на должность осуществляется на основе публичного объявления о предстоящем назначении и по рекомендации президиума Стортинга. Иными словами, кандидатуры на эту должность рекомендуются для голосования в палате ее внутренним руководящим органом. Стортинг вправе отрешить от должности омбудсмана, для чего требуется решение, поддержанное 2/3 членов палаты. Кандидат на должность омбудсмана должен иметь высшее юридическое образование, и, как сказано в Законе, «должен соответствовать высоким требованиям к академической квалификации и личным качествам, а также обладать обширным опытом в соответствующей сфере» (ст. 30 Закона). Прежний Закон 1962 г. устанавливал, что кандидат на должность парламентского омбудсмана должен был соответствовать требованиям, предъявляемым для судей Верховного суда Норвегии, т.е. ранее им мог стать гражданин не моложе 30 лет и сдавший экзамен по праву с наилучшим результатом [Andenæs J., Fliflet A., 2006:209]. В случае смерти омбудсмана, невозможности выполнять свои обязанности ввиду болезни, отставки либо отрешения от должности по инициативе Стортинга парламент назначает новое лицо на образовавшуюся вакансию. До вступления в должность нового омбудсмана палата может назначить заместителя омбудсмана. Такое назначение производится, согласно ст. 32 Закона, если парламентский омбудсман не может выполнять свои полномочия. Заместитель омбудсмана назначается из числа старших служащих аппарата (офиса) омбудсмана. Закон предусматривает отстранение омбудсмана от выполнения его функций в случае возникновения обстоятельств, подрывающих к нему доверие и препятствующих беспристрастному и объективному рассмотрению вопроса. При оценке обстоятельств, влекущих дисквалификацию омбудсмана, должно учитываться, повлечет ли деятельность омбудсмана предоставление каких-либо преимуществ или, наоборот, создание неблагоприятных последствия для афилированных с ним лиц. Этот подход распространяется в том числе и на сотрудников аппарата парламентского омбудсмана. В случае дисквалификации парламентского омбудсмана об этом уведомляется президиум Стортинга, который должен в такой ситуации назначить исполняющего обязанности омбудсмана (setteombud) для рассмотрения данного дела. Кроме того, Закон предусматривает возможность делегирования полномочий парламентского омбудсмана одному из сотрудников его аппарата. В таких случаях, однако, омбудсман вправе самостоятельно принимать решение о делах, по итогам рассмотрения которых надлежит подвергать критике действия или решения публичной администрации либо предлагать какие-либо рекомендации (ст. 33 Закона). ПОРЯДОК ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПАРЛАМЕНТСКОГО ОМБУДСМАНА ПО КОНТРОЛЮ ЗА АДМИНИСТРАЦИЕЙ Статья 1 нового Закона характеризует функции парламентского гражданского омбудсмана следующим образом: гражданский омбудсман призван контролировать деятельность публичной администрации и всех ее служащих с целью защиты лиц от несправедливости, а также с целью гарантирования уважения со стороны публичной администрации и соблюдения ею прав человека. В отечественной и зарубежной правовой доктрине институт парламентского омбудсмана часто рассматривается как вспомогательный орган парламента, способствующий выполнению контрольной функции высшего представительного органа страны [Волков Д.Н., 2015:111-114; Исаев М.А., 1999:78; Грудинин Н.С., 2017:182-188; Aall J., 2022:109; Andenæs J., 1988:520; Thorarensen B., 2018:73]. Одна из важнейших функций современных омбудсманов заключается в контроле за тем, чтобы деятельностью публичной власти и должностных лиц не нарушался общий принцип законности в стране. Само же понятие «нарушение законности» трактуется весьма широко и включает в себя не только прямое нарушение предписаний законов и других нормативных актов, но и бездействие со стороны администрации, произвольное превышение ее органами и должностными лицами своих полномочий, а также несоответствие деятельности публичной власти и ее должностных лиц принципу «хорошего управления» [Helset P., Stordrange B., 1998]. Новый норвежский Закон о парламентском омбудсмане по контролю за администрацией предусматривает, что гражданский омбудсман проводит расследования и дает заключения по: 1) жалобам против публичной администрации; 2) вопросам, рассмотрение которых инициируется самим парламентским омбудсманом, а также делам, по которым лицо может быть лишено свободы, с целью предотвращения применения пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращений либо наказаний. Деятельность парламентского гражданского омбудсмана не распространяется на: 1) дела, по которым ранее решение вынес Стортинг, а также комитет Стортинга по выплате правительством компенсаций; 2) деятельность внешних органов Стортинга; 3) решения, принятые Королем в Совете, т.е. по сути речь идет о решениях высшего органа исполнительной власти Норвегии, выраженного формулой «Король в Государственном совете» (норв.: Kongen i Statsråd) [Исаев М.А., 1999:88]; 4) деятельность судов, а также на решения коммунальных правлений (kommunestyret ) и окружных советов (fylkestinget), которые в соответствии с законом могут быть приняты только этими органами. Однако, гражданский омбудсман может рассматривать жалобы на такие решения в тех случаях, когда это требуется в интересах соблюдения надлежащей правовой процедуры или по другим особым причинам. По прежнему Закону о парламентском уполномоченном по делам администрации 1962 г. в случаях, когда омбудсману становилось известно о пробелах либо недостатках в действующих законах, иных нормативных актах либо в деятельности органов публичной администрации, он мог сообщать об этом в соответствующее министерство (§ 11 Закона 1962 года). В действующем Законе 2021 года такое правомочие омбудсмана отсутствует. Норвежский парламентский омбудсман по-прежнему сохраняет независимый статус от назначившего его органа - Стортинга. Депутаты не вправе влиять на рассмотрение омбудсманом жалоб, а также не вправе давать советы или указания последнему по реализации им своих полномочий. Ежегодно к 1 апреля омбудсман предоставляет Стортингу отчет о своей деятельности за предшествующий календарный год. Кроме того, он может направлять в парламент специальные отчеты. Наиболее распространенным основанием для рассмотрения омбудсманом фактов нарушения принципа законности и прав и свобод человека и гражданина является жалоба. Рассмотрение жалоб составляет 95 % всей работы норвежского омбудсмана [Sandene E., 1982:25]. В то же самое время он вправе осуществлять контроль и по своей инициативе. Гражданский омбудсман не имеет права привлекать к юридической ответственности, самостоятельно возбуждать дела в суде и даже ходатайствовать об этом перед компетентным органом власти. Он ограничивается лишь высказыванием своего мнения по фактам, составляющим предмет его компетенции. Свои суждения он излагает, главным образом, в ежегодном докладе парламенту. Таким образом, основным итогом его деятельности являются критические замечания, содержащиеся в докладе, и предложения по решению дел и по возмещению ущерба пострадавшим. Однако эти высказывания носят исключительно рекомендательный характер. Любое лицо, посчитавшее, что публичная власть поступила несправедливо, может обратиться к парламентскому гражданскому омбудсману с жалобой, составленной в письменной форме, в которой должны быть указаны фамилия обращающегося лица, предмет жалобы, а также причины, побудившие заявителя направить омбудсману жалобу. К жалобе должны быть приложены соответствующие документы. Омбудсман при необходимости может оказывать помощь в составлении жалобы. Лицам, лишенным свободы, должно быть гарантировано право на общение с омбудсманом в конфиденциальном порядке. Жалоба парламентскому омбудсману может быть направлена только после того, как исчерпаны все способы ее разрешения органами публичной администрации (т.е. исчерпан административный порядок рассмотрения жалобы). В то же время омбудсман всегда может рассмотреть жалобы по делам, в которых единственным апелляционным органом выступает Король в Совете, или в иных особых случаях. Закон при этом не уточняет, какие случаи относятся к категории особых. В этой связи можно предположить, что дело может быть сразу принято к рассмотрению омбудсманом по его усмотрению. Закон устанавливает срок давности для подачи жалоб омбудсману, он составляет один год с момента наступления соответствующих обстоятельств либо с того момента, когда заявитель узнал о них. Если жалоба затрагивает решение органа публичной власти, то срок давности начинает течь с момента принятия органом публичной власти окончательного решения по делу. По истечении срока давности омбудсман может принять жалобу к рассмотрению, если на то существуют специальные причины. Опять же существование таких особых причин определяется по усмотрению самого омбудсмана. Ознакомившись с полученной жалобой, омбудсман принимает решение о необходимости проведении расследования. Такие расследования проводятся в форме направления омбудсманом письменных запросов в органы публичной власти или должностным лицам с просьбой предоставить ответ к определенному сроку. Омбудсман вправе запрашивать мнение третьих лиц по жалобе. Омбудсман вправе в любое время принять решение о прекращении рассмотрения жалобы, если соответствующий орган устранит ошибку или примет решение о пересмотре вопроса, ставшего предметом обращения к омбудсману. Лицам, направляющим омбусману жалобы, предоставлено право знакомиться с документами, затрагивающими предмет жалобы, и обоснованиями, высказанными по ней. Однако это право не распространяется на: - документы, которые непосредственно подготавливает или получает во время рассмотрения дела публичная администрация; - информацию, находящуюся в распоряжении администрации, на доступ к которой права у заявителя отсутствуют; - внутренние документы омбсудсмана. Заявителям должна быть предоставлена возможность высказать свое мнение по обоснованной позиции администрации, выраженной по данному вопросу, если только такое мнение будет иметь значение для итогового решения по жалобе, принимаемого омбудсманом. После завершения рассмотрения жалобы омбудсман может прийти к следующим выводам: 1) о допущении публичной администрации ошибки, безответственном действии администрации, нарушении ею практики хорошего (добросовестного_ государственного управления; 2) о недействительности или необоснованности решения публичной власти, являющегося предметом жалобы заявителя; 3) о наличии обоснованных сомнений относительно вопросов, имеющих значение для дела; 4) о наличии обстоятельств, которые могут повлечь за собой обязательства по выплате компенсации или возмещению убытков. Омбудсман в своем решении может определить необходимость исправления ошибки, пересмотра решения либо выплаты компенсации или возмещения ущерба. Подача жалобы парламентскому омбудсману влечет за собой приостановление сроков для судебного рассмотрения дела против публичной администрации. Этот срок восстанавливается с момента получения заявителем уведомления от парламентского омбудсмана об итогах рассмотрения его жалобы либо с момента получения заявителем уведомления от публичной администрации по итогам запроса от парламентского омбудсмана по жалобе. Парламентский омбудсман вправе самостоятельно инициировать проведение расследований, затрагивающих как общие, так и специальные вопросы деятельности публичной администрации. При этом ему принадлежит право самостоятельно определять форму и условия проведения таких расследований. До момента заявления омбудсмана по таким проведенным расследованиям публичной администрации гарантируется возможность высказать свое мнение и представить свои объяснения. Ежегодно гражданский омбудсман по своей инициативе проводит несколько десятков расследований. В 2021 г. было проведено 26 таких расследования5. В случае если расследование инициируется омбудсманом по полученной жалобе, то ее заявитель должен быть уведомлен об этом (ст. 15 Закона). Новый Закон о парламентском омбудсмане по контролю за администрацией содержит специальную главу 4 «Национальный превентивный механизм», положения которой определяют новеллы в правовом статусе парламентского омбудсмана. Согласно ст. 17 Закона парламентский гражданский омбудсман одновременно рассматривается как национальный превентивный механизм, правомочный издавать рекомендации с целью улучшения обращения и условий содержания лиц, лишенных свободы, а также с целью предотвращения пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения или наказаний. Соответствующие органы обязаны рассмотреть рекомендации омбудсмана и обеспечить с ним сотрудничество. Для выполнения указанных целей при омбудсмане создается консультативный комитет. Придание парламентскому омбудсману статуса национального превентивного механизма было законодательно закреплено в Норвегии в 2013 году, когда в ранее действовавший Закон о парламентском уполномоченном по делам администрации 1962 г. была включена статья 3а, предусматривавшая, что омбудсман является национальным превентивным механизмом, провозглашенном в статье 3 Факультативного протокола от 18 декабря 2002 г. к Международной конвенции Организации Объединенных Наций от 10 декабря 1984 г. против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. Гражданский омбудсман имеет право свободно посещать места лишения свободы, ему обеспечен доступ ко всей информации, имеющей значение для содержания лиц, лишенных свободы. После визита составляется отчет, в котором описываются результаты и факторы риска, выявленные во время визита. В отчете содержатся рекомендации омбудсмана относительно необходимости принятия конкретных мер, направленных на снижение потенциальной возможности применения к лицам, лишенным свободы, пыток и бесчеловечного обращения. Новый Закон 2021 года предоставил право лицам, которых может коснуться или затронуть рассматриваемый омбудсманом вопрос, высказаться по его предмету. Также новый Закон допускает обращение к гражданскому омбудсману лиц, подлежащих призыву в Вооруженные Силы. Призывники и военнослужащие теперь могут направлять жалобы гражданскому омбудсману, если они полагают, что подверглись несправедливому обращению со стороны Вооруженных Сил. В среднем к норвежскому гражданскому омбудсману поступает около 3 - 4 тысяч жалоб ежегодно. В последние годы наметилась тенденция по увеличению количества подобных обращений. ВЫВОДЫ На основании проведенного анализа можно сформулировать следующие основные выводы: • Институт парламентского омбудсмана по контролю за администрацией (гражданского омбудсмана) в Норвегии рассматривается как один из вспомогательных органов парламента, призванный способствовать осуществлению Стортингом его контрольных функций. • Новый Закон о парламентском уполномоченном по контролю за администрацией, который был принят в Норвегии в 2021 году, усиливает надзорную деятельность гражданского омбудсмана по контролю за законностью деятельности публичной власти и ее должностных лиц. • Норвежскому парламентскому гражданскому омбудсману гарантируется статус национального превентивного механизма, институционализирующего правовые гарантии прав лиц, содержащихся в местах лишения свободы, с целью предотвращения пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения или наказаний. • Несмотря на усиление статуса парламентского гражданского омбудсмана действующее норвежское законодательство не наделяет его правом законодательной инициативы по вопросам своего ведения, в т.ч. по совершенствованию норвежского законодательства в области прав и свобод человека, что, в свою очередь, не способствует максимальной эффективности его деятельности. • Несмотря на устоявшуюся модель парламентского гражданского омбудсмана, действующую в Норвегии с 1962 года, принятие нового закона в этой сфере свидетельствует о стремлении норвежских парламентариев к совершенствованию национальной модели омбудсмана с учетом современных тенденций в развитии этого квази-парламентского контрольного института. ЗАКЛЮЧЕНИЕ По своей природе омбудсман является социальным институтом общества и призван защищать индивидуальные интересы. Омбудсман смягчает противоречия, возникающие между государственной и гражданской сферами, являясь одним из средств связи между государством и гражданами, обеспечивающим согласование частных и общественных интересов и гарантирующим право граждан на хорошее управление (good governance). Институт омбудсмана рассматривается как способ борьбы с бюрократией и обеспечения прав и свобод человека. В силу специфики социальной и юридической природы институт омбудсмана оказался весьма пластичным и гибким, а потому и приспособился к различным правовым системам. Появившись впервые в Швеции, впоследствии воспринятый правовыми системами всех североевропейских стран, этот институт стал, по меткому выражению шведского конституционалиста Йокима Нергелиуса, «выдающимся конституционным экспортным продуктом» Скандинавии [Nergelius J., 2006:256]. Табл.1. Количество жалоб, поступивших парламентскому омбудсману по делам администрации (гражданскому омбудсману) Норвегии за период 1963-2021 гг. 6 1 Конституция Норвегии 1814 г. - [Электронный ресурс]: https://lovdata.no/dokument/NL/lov/1814-05-17 (Дата обращения: 07.12.2022). 2 Lov om Stortingets ombud for kontroll med forvaltningen (sivilombudsloven) LOV-2021-06-18-121. 3 Lov om Stortingets ombudsmann for forvaltningen (sivilombudsmannsloven) LOV-1962-06-22-8. 4 Instruks for Stortingets ombudsmann for forvaltningen FOR-1980-02-19-9862. 5 Официальный портал парламентского омбудсмана по контролю за администрацией: [Электронный ресурс]: https://www.sivilombudet.no/arsmelding-sivilombudet-2021/ (Дата обращения: 16.12.2022) 6 Статистические данные взяты из официальных докладов омбудсмана по делам администрации Норвегии, адресованных Стортингу - [Электронный ресурс]: https://www.sivilombudet.no/arsmeldingene/ (Дата обращения: 17.12.2022). Год Количество жалоб Год Количество жалоб Год Количество жалоб Год Количество жалоб 2021 4032 2006 2027 1991 1734 1976 1347 2020 4009 2005 1956 1990 1591 1975 1494 2019 3882 2004 1932 1989 1666 1974 1909 2018 3904 2003 2098 1988 1607 1973 1395 2017 3604 2002 2146 1987 1557 1972 1398 2016 3111 2001 2209 1986 1510 1971 1219 2015 3093 2000 2149 1985 1605 1970 1319 2014 3211 1999 2310 1984 1525 1969 1414 2013 2987 1998 2167 1983 1638 1968 952 2012 3011 1997 2166 1982 1585 1967 1089 2011 2942 1996 2076 1981 1573 1966 998 2010 2959 1995 2096 1980 1610 1965 952 2009 2695 1994 2134 1979 1611 1964 1060 2008 2469 1993 2134 1978 1515 1963 1257 2007 2126 1992 2016 1977 1594

About the authors

Inna Alexandrovna Rakitskaya

MGIMO MFA of Russia

Email: inna_rakitskaya@hotmail.com
Cand.Sci.(Law), Associate Professor, Department of Constitutional Law. Moscow, Russia

Evgenii Yakovlevich Pavlov

MGIMO MFA of Russia

Email: 7434645@gmail.com
Dr.Sci.(Law), Professor, Department of Constitutional Law. Moscow, Russia

References

Supplementary files