The Highest Official of the State in the System of Public Authorities

Full Text

Введение Правовое положение высшего должностного лица государства никогда не имело универсального характера. Набор выполняемых им функций значительно варьируется и сегодня. Однако в современных условиях общим ориентиром для определения этого функционала можно считать теорию разделения властей. Принцип разделения властей и глава государства: история и современность Истоки указанной теории можно встретить в трудах Аристотеля. Он выделял три части государственного устройства: власти обсуждающую, правительственную и судебную [Кокошкин, 1912: 226]. Аристотелевское деление имеет некоторое сходство с современной триадой власти, но с содержательной стороны отличается. В средние века теория разделения властей получила свое отражение в учениях Марсилия Падуанского, Николая Кузанского и монархомахов. В частности, Марсилий Падуанский предлагал следующую схему: законодательная власть (власть народа) и исполнительная власть (власть монарха), которая включала и власть судебную [Перевод Есенова, 2014]. Следующий этап развития данной теории связан с трудами Джона Локка, предложившего выделять законодательную, исполнительную и федеративную власть. Кроме того, он допускал выделение дискреционной власти («прерогативы»), которая позволяет действовать исполнительной власти в определенных случаях даже вопреки закону. В итоге, как отмечает Ф.Ф. Кокошкин, в теории Локка можно выделить четыре власти. Из которых обособлена только законодательная власть, тогда как остальные сосредоточены в одних руках [Кокошкин, 1912: 228-229]. Такое соединение Локк считал «нормальным» [Коркунов, 1909: 370]. Дальнейшее развитие теория разделения властей получила в учениях Жан-Жака Руссо. По мнению А.С. Алексеева, в построении системы органов государственной власти Жан-Жак Руссо исходил из идеалов справедливости и предлагаемая модель государственного устройства была основана на тех же принципах. Он выделял законодательную власть, которая должна принадлежать народу («общая воля», «непосредственная демократия» непосредственное народное представительство), и правительственную власть, которая исполняет законы и полностью отделена от законодательной [Алексеев, 1892: 83-87]. В XVIII веке теория разделения властей получила совершенно новую трактовку, связанную с обеспечением политической свободы граждан [Коркунов, 1909: 371]. Эта теория в итоге и легла в основу системы органов государственной власти современных демократических правовых государств. В своем знаменитом трактате «О духе законов» [Перевод Корнеева, 1892: 276] Ш.Л. Монтескье выделял законодательную ветвь власти и две исполнительные ветви власти, но далее исполнительную ветвь власти, которая «карает» и занимается спорами между лицами, предлагает именовать судебной. Назначением разделения властей он видел обеспечение политической свободы гражданина, которой угрожает сосредоточение любых из этих властей (к чему стремятся «государи»). В контексте рассмотрения современного положения высшего должностного лица государства в системе органов государственной власти весьма актуальным видится развитие учения о разделения властей, осуществленное Бенжаменом Констаном. Он предлагал выделить пять ветвей власти [Лазаревский, 1910: 33]. В данной трактовке интересна позиция королевской власти. Констан разделял исполнительную власть на две: «собственно исполнительную и королевскую» [Цит. по: Коркунов, 1909: 376]. Если первая занимает активную позицию, то вторая придерживается нейтральной позиции (проявляется только для урегулирования противоречий между другими ветвями власти). Исходя из основных положений теории разделения властей, взаимоотношения главы государства с иными органами государственной власти играют одну из ключевых ролей в построении демократического и правового государства (особенно в странах с президентской формой правления). В монархический и советский периоды истории Российского государства принцип разделения властей не был нормативно закреплен. Однако некоторые элементы принципа в указанные периоды можно встретить. В частности, в результате судебной реформы во второй половине XIX века сформировались, по сути, независимые органы правосудия1, на заключительном этапе существования Российской империи функционировал орган парламентского типа (Государственная дума Российской империи2), в советский период начиная со второй половины 1930-х годов как на союзном, так и на республиканском уровнях тоже функционировали органы данного типа (верховные советы), а также конституционно декларировалось осуществление правосудия судом. Вторая половины 1980 годов была ознаменована демократизацией советского государства и общества. Модернизация системы государственного устройства (трансформация структуры государственного аппарата и системы отношений высших органов государственной власти) подготовила основание для конституционализации принципа разделения властей. Глава государства в системе органов государственной власти: опыт России и Казахстана, зарубежная практика Правовое закрепление принцип разделения властей получил в России в Декларации о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (далее - РСФСР) от 12 июня 1990 года3. С учетом внесенных изменений 21 апреля 1992 года принцип разделения властей был закреплен в статье 3 Конституции (Основной закон) Российской Федерации - России от 12 апреля 1978 года. В то же время с даты принятия Декларации о государственном суверенитете к моменту закрепления принципа разделения властей в Конституции (Основной закон) Российской Федерации - России от 12 апреля 1978 года уже были сформированы и нормативно зафиксированы основные ветви власти с некоторыми особенностями. В частности, высшим органом государственной власти объявлялся съезд народных депутатов РСФСР, а его постоянно действующим законодательным распорядительным и контрольным органом государственной власти был Верховный Совет РСФСР. Практически за год до конституционного закрепления принципа разделения властей Президент стал высшим должностным лицом и главой исполнительной ветви власти РСФСР. Правосудие в РСФСР, согласно Конституции, должно было осуществляться только судом. Таким образом, в начале 1990-х годов сформировались организационные основы разделения властей [Соколов, 2011: 68]. Введение нового для Российской Федерации института Президента не сопровождалось внедрением новых инструментов, позволявших наладить устойчивое взаимодействие с другими высшими органами государственной власти. Это привело к противостоянию с высшим органом государственной власти в лице его постоянно действующего органа - Верховного Совета Российской Федерации. Указанное противостояние повлекло за собой политический кризис в государстве и в итоге принятие действующей Конституции Российской Федерации, закрепившей иную систему органов государственной власти и иное положение высшего должностного лица государства. Поэтому можно утверждать, что имплементацию принципа разделения властей необходимо совмещать с внедрением системы сдержек и противовесов. Это положение обусловлено единством государственной власти [Чиркин, 2002: 241-242], необходимостью обеспечить взаимодействие всех ветвей власти. Указанную необходимость отметил, в частности, Верховный суд Соединенных Штатов Америки (далее - США) в решении 1974 года по делу президента США Р. Никсона [Чиркин, 1996: 432-433]. В Республике Казахстан наблюдаются определенные особенности нормативного закрепления принципа разделения властей и института высшего должностного лица Республики. Казахская Советская Социалистическая Республика (далее - Казахская ССР) является одной из последних по времени союзных республик, которая провозгласила о своем суверенитете с оговоркой о добровольности объединения в Союз (Декларация о государственном суверенитете Казахской ССР принята 25 октября 1990 года)4. В отличие от Российской Федерации в казахстанской Декларации о государственном суверенитете при закреплении принципа разделения властей дополнительно указывалось кем осуществлялись функции ветвей власти: Верховный Совет Казахской ССР - орган законодательной власти, Президент - глава Республики и обладает высшей распорядительно-исполнительной властью5, Верховный Суд Казахской ССР осуществляет высшую судебную власть. Указанный принцип нашел свое отражение и в Конституционном законе Республики Казахстан «О государственной независимости Республики Казахстан» от 16 декабря 1991 года. В указанном конституционном законе, как и в Декларации о государственном суверенитете, отмечено, что государственная власть основана на принципе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную и определено кто осуществляет ветви власти. Кроме того, дополнено, что судебная власть принадлежит также Высшему арбитражному суду, а Конституционный Суд является высшим органом судебной защиты Конституции6. В период между принятием Декларации о государственном суверенитете Казахской ССР и Конституционного закона о государственной независимости правовой статус высшего должностного лица Республики изменился. Так, если в Декларации о государственном суверенитете отмечено, что «право выступать от имени всего народа Республики принадлежит Верховному Совету Казахской ССР», то в Конституционном законе о государственной независимости право выступать представителем народа принадлежит не только Верховному Совету, но и Президенту. В Конституции Казахстана 1993 года данное право также закреплялось только за Верховным Советом и Президентом Республики Казахстан с оговоркой «в пределах их конституционных полномочий»7. Сохранилась и связь института Президента Казахстана с исполнительной ветвью власти8. Принцип разделения властей в той или иной форме получил конституционное закрепление во всех государствах постсоветского пространства, включая Российскую Федерацию и Республику Казахстан. Согласно Конституции Российской Федерации 1993 года и Конституции Республики Казахстан 1995 года, государственная власть осуществляется в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Президенты Российской Федерации и Республики Казахстан определяются как главы государств, которые де-юре не являются главами исполнительной ветви власти. В зарубежных государствах отсутствует универсальное правило, по которому президент является главой исполнительной ветви власти. Например, согласно Конституции США Президент осуществляет исполнительную власть. Президент Итальянской Республики избирается Парламентом Республики и является Главой государства. Согласно Конституции Французской Республики от 4 октября 1958 года Президент выполняет роль арбитра, чем обеспечивает нормальное функционирование органов публичной власти. Кроме того, встречаются примеры прямого отнесения президента одновременно к исполнительной и к законодательной ветвям власти. Например, по Конституции Индии Президенту принадлежит исполнительная власть Союза и при этом он входит в состав Парламента Союза. В Германии по Основному Закону от 23 мая 1949 года Федеральный Президент избирается Федеральным собранием, не входит в состав ни исполнительных, ни законодательных органов власти Федерации или субъектов Федерации (земель)9. При этом согласно Основному Закону Федеральный Президент обладает присущими главе государства полномочиями, однако его акты приобретают юридическую силу после их контрасигнатуры федеральным канцлером или соответствующим федеральным министром10. Проблема выделения «президентской власти» В вопросе определения соотношения института президента и принципа разделения власти нет единого мнения. В зависимости от положения президента в системе органов государственной власти выделяют президентскую и полупрезидентскую республики [Кутафин, 2021: 12-13]. В наименованиях разновидностей республик, учитывающих положение высшего должностного лица государства, также нет единства: используются и иные обозначения [Чиркин, 2014: 88]. Важнейшей чертой президентской республики является то, что президент - это глава государства и правительства, который избирается не законодательным органом. Еще одна особенность президентской республики - это формирование органа исполнительной власти (правительства) непарламентским путем. Полупрезидентская же республика, несмотря на буквальное значение соответствующего словосочетания, в сравнении с президентской республикой характеризуется более сильной президентской властью [Кутафин, 2021: 12-13]. По мнению С.А. Авакьяна, в настоящее время можно наблюдать новый этап развития теории разделения властей, в том числе добавление к традиционным органам и других органов и механизмов - «учредительная власть, глава государства ...» [Авакьян, 2014: 65]. В.В. Маклаков считает, что глава государства относился или относится де-юре или де-факто к исполнительной ветви государственной власти. В то же время он отмечает неоднозначность отнесения главы государства к исполнительной ветви власти11. Некоторые авторы относят главу государства к исполнительной ветви власти12. Другие ученые ставят под сомнение рассмотрение главы государства как элемента исполнительной власти13. По мнению В.Е. Чиркина, в указанной системе органов президент не исключен из принципа разделения властей, однако отнесение президента к одной из ветвей власти является открытым. Поэтому с учетом опыта некоторых стран, в том числе Франции и России он предлагал выделить особую ветвь государственной власти - «президентскую власть» [Чиркин, 2014: 86], объясняя это тем, что одной из современных характеристик президента является осуществление им арбитражно-координационной функции в указанной выше системе. Франция является одним из первых государств, в котором была реализована арбитражная функция президента [Николаев, 2003: 68]. Указанная функция нашла свое конституционное закрепление и в некоторых государствах постсоветского пространства. В Российской Федерации Президент «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти»14. В Республике Казахстан Президент «обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом». Согласно Конституции Республики Беларусь, Президент обеспечивает «взаимодействие органов государственной власти, осуществляет посредничество между органами государственной власти»15. В Кыргызской Республике Президент также «обеспечивает единство государственной власти, координацию и взаимодействие государственных органов»16. Подобная картина наблюдается и в некоторых других постсоветских государствах (Узбекистан, Таджикистан и др.). Авторитетна и противоположная точка зрения - об отсутствии отдельной «президентской» ветви власти. Согласно ей глава государства имеет прямое отношение к исполнительной ветви власти. Так, по мнению О.Е. Кутафина, «в президентской деятельности превалируют черты, свойственные исполнительной власти» [Кутафин, 2021: 16]. Он отмечал, что возможно выделение президентской власти как самостоятельной ветви власти «без ущерба для разделения властей, но и без наделения ее какими-либо функциями извечной триады» [Кутафин, 2021: 16]. Если выделить президентскую власть в самостоятельную ветвь власти «с сохранением за ней каких-либо элементов триады» [Кутафин, 2021: 16], то теряется смысл разделения властей (соответственно О.Е. Кутафин не согласен с позицией В.Е. Чиркина о выделении других ветвей власти: избирательной, учредительной, контрольной и др.). Приверженность указанному принципу не предполагает выделения всех возможных ветвей власти. Назначение принципа разделения властей - акцентирование лишь ключевых ветвей власти, которые важны для построения демократического и правового государства. О.Е. Кутафин вслед за Ш.Л. Монтескье отмечал, что смысл принципа разделения властей лежит в обеспечении свободы граждан путем реализации государственных функций разными независимыми сдерживающими друг друга органами власти. Любой орган государственной власти, в том числе и Президент, не должен иметь преимуществ по отношению к другому, они должны находится во «взаимном равновесии» и им должна быть гарантирована самостоятельность. Кроме того, О.Е. Кутафин поднимал актуальную для Республики Казахстан проблему соотношения главы государства и исполнительной власти, вмешательство посредством нормотворчества главы государства в сферу деятельности законодательной власти. Например, согласно первоначальной редакции Конституции Республики Казахстан 1995 года Президент мог быть наделен законодательными полномочиями. Исходя из этого положения Президент Республики Казахстан, де-факто возглавляя исполнительную власть, имел возможность осуществлять законодательную власть. Согласно действующей Конституции Казахстана высшее должностное лицо государства также вправе издавать нормативные правовые указы. Однако согласно закону Республики Казахстан о правовых актах17 нормативные правовые указы по юридической силе находятся после Конституции и законов Казахстана. В Российской Федерации Президент также издает указы, создающие правовые последствия для неопределенного круга лиц. Однако если по Конституции Казахстана указы Президента издаются лишь «на основе и во исполнение» Конституции и законов, то в России указы Президента «не должны противоречить Конституции и федеральным законам». В казахстанской научной среде вопрос положения Президента в системе органов государственной власти также является открытым. Некоторые авторы придерживаются позиции о «равноудалённости» Президента от всех ветвей власти и его «возвышении» над ними [Котов, 2000; Баишев, 1998] (это перекликаются с теорией Бенжамена Констана, который предлагал выделить королевскую власть, обладающую качеством нейтральности по отношению к другим ветвям власти). В то же время другие авторы не видят оснований для «возвышения» Президента над всеми ветвями государственной власти [Малиновский, 2004: 104]. Выражения «над ветвями власти», «над властью» и «равноудалённость» не встречаются в тексте Конституции Республики, а исходят из доктринального понимания Конституции. С другой стороны, слова «над ветвями власти» по отношению к Президенту Республики объясняются закрепленным в Конституции положением об обеспечении им согласованного функционирования всех ветвей власти [Кубеев, 1998: 94-129]. «Равноудалённость» же президента подразумевает не удаление его от ветвей власти, а его «неслияние» с какой-либо ветвью власти. При этом, согласно Конституции Республики, высшее должностное лицо государства наделено самыми широкими полномочиями в сфере исполнительной власти по сравнению с другими ветвями. Так, согласно статье 65 Конституции Республики Казахстан «Правительство образуется Президентом Республики Казахстан …»18. В то же время по Конституции Правительство Республики Казахстан осуществляет исполнительную власть и ответственно Президентом и Парламентом. Поэтому существуют все условия для характеристики исполнительной власти Республики Казахстан как де-факто «бицефальной». Соответственно, по форме правления Республика Казахстан ближе к полупрезидентской (президентско-парламентской) республике. Однако Конституция объявила Республику Казахстан государством с президентской формой правления. Выводы С учетом вышесказанного можно сформулировать ряд выводов. Во-первых, в течение более чем трех десятилетий независимого существования Республики Казахстан происходило реформирование института высшего должностного лица казахстанского государства (от Председателя Верховного Совета как высшего должностного лица республики к Президенту как главе государства и исполнительной ветви власти и далее к главе государства с самыми широкими полномочиями в исполнительной и законодательной ветвях власти). На протяжении всей этой эволюции принцип разделения власти является ключевым ориентиром функционирования и развития демократического правового государства. Во-вторых, Республика Казахстан проходит через очередной этап модернизации системы органов государственной власти (включая институт главы государства), перераспределение полномочий между ними19. Изменения и дополнения в Конституцию, включая процесс повышения самостоятельности Парламента и усиление ответственности Правительства, свидетельствует о незавершенности развития правового статуса Главы государства20. Заключение Таким образом, выделение дополнительной ветви власти - «президентской власти» - не вступает в противоречие с базовыми характеристиками принципа разделения властей, который является ключевым в построении демократического правового государства. Для Республики Казахстан президентская власть, несмотря на наличие арбитражно-координационной функции, имеет фактически прямое отношение к исполнительной ветви власти. 1 Судебная реформа // Российское законодательство X-XX вв. Т. 8. М., 1991. 496 c. 2 Манифест об усовершенствовании государственного порядка от 17 октября 1905 г. // Российское законодательство X-XX вв. Т. 9. М., 1994. С.40-41. 3 ВСНД РСФСР и ВС РСФСР от 14.06.1990, N 2, ст. 22. 4 Постановление Веpховного Совета Казахской ССР «О Декларации о государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической Республики» от 25 октябpя 1990 года // https://adilet.zan.kz/rus/docs/B900001700_#z3 (дата обращения 14.04.2022). 5 Первоначально понятие высшего должностного лица государства было введено применительно к Председателю Верховного Совета Казахской ССР, который не являлся главой исполнительной власти (см.: Ведомости Верховного Совета Казахской ССР 1989 года. №40-41. С. 50-51). 6 Конституционный закон Республики Казахстан «О госудаpственной независимости Республики Казахстан» от 16 декабpя 1991 года // https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z910004400_ (дата обращения 14.04.2022). 7 Конституция Республики Казахстан от 28 января 1993 года // https://adilet.zan.kz/rus/docs/K930001000_ (дата обращения 14.04.2022). 8 Конституция Республики Казахстан от 28 января 1993 года // https://adilet.zan.kz/rus/docs/K930001000_ (дата обращения 21.04.2022). 9 См: Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз, Седин. Штаты Америки, Япония, Индия: учебное пособие / сост. сб., пер., авт. введ. и вступ. ст. В.В. Маклаков. - 5-е изд., перераб. и доп. - М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 358. 10 См.: Чиркин В.Е. Конституционное право. - М.: Норма, 2013. С. 654. 11 См.: Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть. М., 2006. С. 711-712. 12 См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Отв. ред. Б.А. Страшун. М.: Норма, 2005. С. 687-720. 13 См.: Конституционное право зарубежных стран / Под общ. ред. М.В Баглая, Ю.И. Лейбо и Л.М. Энтина. - М.: Норма, 2008. С. 264-265. 14 Применительно к Российской Федерации в обоснование своего вышеуказанного предложения В.Е. Чиркин также приводит положения статьи 11 Конституции Российской Федерации, в которой указаны четыре субъекта, осуществляющих государственную власть: Федеральное собрание (законодательная ветвь власти), Правительство (исполнительная), суды (судебная) и (первый в перечне) Президент. 15 Конституция Республики Беларусь // https://president.gov.by/ru/gosudarstvo/constitution (дата обращения 15.04.2022). 16 Конституция Кыргызской Республики // http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/112213?cl=ru-ru (дата обращения 15.04.2022). 17 Закон Республики Казахстан «О правовых актах» от 6 апреля 2016 года // https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1600000480 (дата обращения: 28.04.2022). 18 Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 года // https://adilet.zan.kz/rus/docs/K950001000_#z328 (дата обращения 21.04.2022). 19 Послание Конституционного Совета Республики Казахстан «О состоянии конституционной законности в Республике Казахстан» от 27 мая 2020 года // https://adilet.zan.kz/rus/docs/S2000000119 (дата обращения: 26.04.2022). 20 Глава государства принял участие во внеочередном XXIII съезде партии «Amanat». 26 апреля 2022 года // https://www.akorda.kz/ru/glava-gosudarstva-prinyal-uchastie-vo-vneocherednom-xxiii-sezde-partii-amanat-2632234 (дата обращения: 26.04.2022).

About the authors

Didar Bolatovich Tebayev

Kazakhstan Republic Institute of legislation and legal information of the Ministry of Justice of the Republic of Kazakhstan; Lomonosov Moscow State University

Email: teb-didar@mail.ru
Researcher at the Kazakhstan Republic Institute of legislation and legal information of the Ministry of Justice of the Republic of Kazakhstan; Postgraduate student Moscow, Russia

References

Supplementary files