From the Concept of the Draft Police Charter of the Russian Empire to Its Structure and Content: Views of Members of the Commission of Senator A.A. Makarov and Their Importance for the Formation of Legal Acts, Improvement of the Police of the Russian Federation. Part 1. The essence of police duties, the main goal and limits of the activities of the police of the Russian Empire under the project of Police Charter

Full Text

ВВЕДЕНИЕ

В конце 1906 г., на основании решения Председателя Совета Министров, Петра Аркадьевича Столыпина [1; 2, с. 52-57; 3, с. 270-275], была образована Межведомственная Комиссия (далее – Комиссия). В ее обязанности вменена выработка нормативных правовых актов по преобразованию полиции в Империи, пересмотр действующих на то время законоположений, устанавливающих виды, условия службы, порядок деятельности чинов полиции, материально-техническое (включая оружие, боеприпасы), финансовое обеспечение. Возглавил Комиссию Товарищ Министра внутренних дел (Государственный cекретарь), сенатор А.А. Макаров. В состав Комиссии входило 19 высокопоставленных, компетентных государственных лиц, проработавших в Комиссии более 10 лет, и проделавших колоссальную по объему и значению работу. Если бы предложения Комиссии были законодательно и организационно приняты, а полиция реформирована, то, по нашему мнению, это позволило бы не только снизить уровень терроризма, сохранить множество человеческих жизней, но и изменить ход российской истории.

Обстоятельность Комиссии связана не только с авторитетом, жизненным и профессиональным опытом ее членов, но и с тем, что они работали как настоящие правоведы-исследователи, ориентированные на интенсификацию деятельности важнейшего государственного органа – полиции Империи. Это проявлялось в:

• - систематизации существующих законоположений, относящихся к установлению компетенции полиции, размещенных как в Своде Законов, так и Своде Военных и Военно-Морских постановлений, других подзаконных актах;
• - изучении материалов, наработанных Особым совещанием, образованным 13 февраля 1905 г. под руководством члена Государственного cовета графа А.П. Игнатьева¹, по пересмотру исключительных законоположений, определяющих охрану государственного порядка. Для деятельности Комиссии особый интерес представлял «Проект учреждения государственной стражи в России»²;
• - знакомстве с деятельностью полиции в некоторых государствах Западной Европы (с этой целью в 1908 г. за рубеж был командирован член Комиссии М.И. Трусевич)³;
• - рассмотрении (на своих заседаниях) действовавшего Устава о предупреждении и пресечении преступлений (УППП) [4, с. 97-147]⁴ и связанных с ним законоположений, регламентирующих порядок деятельности чинов полиции, условий полицейской службы. Устав был принят в 1832 г., а вступил в силу с 1 января 1835 г., нормативно закрепив предупреждение преступлений как категорию;
• - образовании двух подкомиссий:

• - рассмотрении собственных предложений на совещаниях, с присутствием начальников некоторых губерний, представивших свои заключения по главным вопросам полицейской реформы;
• - обсуждении поступивших предложений (на нескольких заседаниях Комиссии) и передаче проекта (вместе с замечаниями по новым финансовым расходам) Министерству финансов и Государственному Контролю.

Результатом работы Комиссии стало множество различных документов, представленных парламентариям, руководителям министерств и ведомств, органам общественного самоуправления, должностным лицам. Сошлемся лишь на два документа, которые в первую очередь являются предметом нашего изучения. Это: «Краткая объяснительная записка къ заключенiю Междувѣдомственной Комиссии, подъ предсѣдательствомъ сенатора А.А. Макарова, по преобразованiю полицiи въ Имперiи» [5] и «Проектъ Устава Полицейскаго съ постатейными объясненiями. 4-е Приложенiе к законопроекту о преобразованiи полицiи въ Империи» [6].

Исследовательская часть

Обстоятельно исследуя вопросы деятельности полиции, зная, как и какие меры она принимала по подавлению вооруженных мятежей 1905-1907 гг., члены Комиссии, наряду с комплексом различных недостатков, главнейшим считали отсутствие Устава. «Общаго для руководства дѣятельностью чиновъ полицiи законодательнаго сборника, … кодекса, быть можетъ, особенно необходимого въ переживаемое нашимъ отечествомъ переходное время» [5, с. 102]. Устав им виделся как панацея от всех «полицейских бед». Концепция строилась на том, что преобразования полиции должны коснуться не только организации, устройства ее отдельных органов, но и правового статуса, закрепленного на законодательном уровне. Такие вопросы, как: кто может быть полицейским; какие органы войдут в состав полиции; как она будет организована; кому подчинена; каково будет ее положение среди других органов управления и суда, по мнению членов Комиссии, должны быть отделены от вопросов о порядке действий полиции, о производстве ею дел, направленных на обеспечение должной безопасности и благочиния в стране.

Как представляется, такой концептуальный подход удалось выдержать в проекте Устава (ред. 1913 г.). Заметим, что члены Комиссии на первое место ставили уже не благочиние, а безопасность государства и ее граждан. Подписанный 8 апреля 1782 г. Екатериной II основной полицейский акт, регламентировавший компетенцию полицейских органов, их систему, основные направления деятельности, так и назывался «Устав благочиния, или полицейский». В тот период времени вектор деятельности полиции был направлен на решение вопросов, относящихся именно к благочинию, добронравию [7]. Глава III же проекта Устава Полицейского (ПУП) «Постановленiя, ограждающiя общественный порядокъ и личную безопасность» была самой объемной по количеству «Отделений» (IX), статей (39-149) и страниц (49-157). Структурно проект Устава включал Х глав, 14 отделений, 2 приложения.

Глава первая. Положенiя общiя, ст. 1-22 (для сравнения укажем, что действующий Федеральный закон «О полиции» [8] содержит в одноименной главе 4 статьи: назначение полиции; основные направления деятельности полиции; правовая основа деятельности полиции; организация полиции).

Первая статья проекта была предназначена в общих чертах представить существо полицейских обязанностей, пределы деятельности чинов полиции и обозначить главную цель. Она заключалась в наблюдении за исполнением законов и обязательных постановлений, принятии мер к обнаружению, устранению и преследованию лиц, совершивших запрещенные законами действия, направленные против государственного или общественного порядка, спокойствия населения, а равно личной и имущественной безопасности.

Во второй статье давались направления и процедуры деятельности полиции исходя из четырех ситуаций:

Нормы анализируемой главы Устава прописывали процедуры деятельности полиции при нарушении гражданами закона: составление протокола обязательной формы, по возможности удостоверенного свидетелями, понятыми либо сведущими лицами (ст. 3 ПУП).

Полиции предоставлялось право требовать, чтобы все незаконно открытое или устроенное было закрыто до получения соответствующего разрешения. При этом рассматриваемая норма не давала перечня таких объектов, так как он был бы очень объемен – от открытия промышленных заведений, школ – до устройства отводных труб (ст. 5 ПУП). Говорилось о возможности полиции получать содействие местного населения в задержании преступников, арестантов, ликвидации чрезвычайных происшествий (наводнение, пожар, появление саранчи). В тех случаях, когда в определенной местности складывалась сложная оперативная обстановка (убийства, поджоги), чины полиции с разрешения губернатора могли требовать, чтобы в населенных пунктах, на дорогах устанавливались пикеты, разъезды из граждан. Акцентировалось внимание на доставке почты (как важнейшего «средства» вручения документов, перемещения грузов, писем), указывалось на необходимость ее оптимального сопровождении (ст. 8 ПУП).

В ситуациях, когда полицейских сил и средств для охраны порядка и безопасности недостаточно, гражданские власти могли вызывать войска на основании ст. 316 Общего Учреждения Губернского (закон) (ст. 10 ПУП). Представители Министерства внутренних дел и составители Устава выразили единое мнение, отказавшись от предоставления «высшему местному представителю административной власти» права введения чрезвычайного положения, влекущего за собой нарушение обычного уклада жизни местного населения (речь идет и об ограничении законных прав, свобод и интересов граждан). Такой подход, в определенной мере, стимулировал администрацию прилагать усилия к тому, чтобы чрезвычайные полномочия применялись как можно реже (в исключительных случаях). По высказанной позиции этого можно добиться лишь в том случае, когда обычные законы Империи предоставляют администрации возможность, не испрашивая особых полномочий, прекращать возникший беспорядок собственными решительными мерами. Жизнь показывала, что серьезные беспорядки часто возникали по самому ничтожному поводу, однако, имея стихийный характер, они быстро охватывали значительную территорию. В этих случаях своевременный вызов войск мог быстро локализовать беспорядки, прекратить их вовсе и избавить администрацию от необходимости испрашивать разрешения на введение в данной местности чрезвычайного положения.

Подчеркнем, что такой подход считался целесообразным, нашел единодушное одобрение всех членов Комиссии и даже служащие Министерства внутренних дел не внесли предложений по изменению представленного порядка. К тому же подобные положения были утверждены Высочайшей властью (7 февраля 1906 г.) и отвечали сложившимся устоям жизни общества.

Особо острым и дискуссионным оказался вопрос о применении оружия войсками, жандармами, полицейскими. «Сообразно съ симъ, проетированы нижеслѣдующiя новыя правила объ употребленiи полицейскими чинами въ дѣло оружiя:» [6, с. 19].

«1. Каждый, действующий не в составе команд, полицейский или жандармский чин может, при отправлении своих служебных обязанностей, употребить в дело оружие:

2. В случаях призыва полицейских и жандармских команд для восстановления порядка, этим командам разрешается употреблять в дело оружие с соблюдением правил, в нижеследующих статьях изложенных.
3. Определение времени, когда должно приступить к действию оружием, зависит от распоряжающегося на месте беспорядков должностного лица, которое отдает приказание об этом не иначе, как исчерпав все зависящие от него средства к усмирению неповинующихся.
4. К действию оружием можно приступить только после троекратного громогласного предварения неповинующихся о том, что начнется действие оружием, в следующих случаях:

5. Команды могут употреблять в дело оружие, без всякого предупреждения:

6. Для предупреждения неповинующейся толпы ни стрельба вверх, ни стрельба холостыми патронами не допускаются» [6, с. 19-20]⁵.

Статья 11 ПУП содержала процедуры действий полиции в случаях получения сведений о готовящемся преступном деянии. Приступая к проверке таких сведений, она обязывалась безотлагательно принимать соответствующие меры к предотвращению противоправного деяния. Следует сказать о том, что в рассматриваемый период времени комплекс аналогичных прав и обязанностей полиции был установлен Уставом уголовного судопроизводства 1864 г. (УУС) [9] и даже в значительной степени конкретизирован. В частности, указывалось, что «о всяком происшествии, заключающем в себе признаки преступления или проступка, полиция немедленно и никак не позже суток по получении о том сведения сообщает судебному следователю и прокурору или его товарищу» (ст. 250 УУС). В тех случаях «когда ни судебного следователя, ни прокурора или его товарища нет на месте, то полиция, сообщая им о происшествии, заключающем в себе признаки преступного деяния, вместе с тем производит надлежащее о нем дознание» (ст. 252 УУС).

Конкретизация процедурных вопросов, относящихся к обозначенному направлению деятельности полиции, содержалась в ст. 253 УУС. В ней отражено правило действия полиции применительно к трем ситуациям, когда: а) признаки преступления или проступка не достоверны; б) информация относится к категории слухов (народной молвы); в) сведения получены из сомнительного источника, то «… прежде сообщения о том по принадлежности, она должна удостовериться через дознание: действительно ли происшествие то случилось и точно ли в нем заключаются признаки преступления или проступка» (ст. 253 УУС). Проводя сравнительно-правовое исследование, скажем о том, что частично содержание приведенной нормы имелось в ст. 109 УПК РСФСР и присутствует в ст. 144 действующего УПК РФ.

Статья 12 проекта Устава Полицейского определяла порядок работы полиции при уже совершившихся преступлениях. Он включал прием заявлений должностных лиц, жалоб потерпевших, объяснений очевидцев преступления. А также осуществление судебного преследования виновных, руководствуясь при этом правилами, установленными судопроизводственными законами и Уставом. В статье 254 УУС говорилось: «При производстве дознания полиция все нужные ей сведения собирает посредством розысков, словесными расспросами и негласным наблюдением, не производя ни обысков, ни выемок в домах». «Произведенное дознание полиция передает судебному следователю, которому впоследствии сообщает и все дополнительные сведения, собранные о том прокурору или его товарищу» (ст. 255 УУС). Справедливости ради скажем о том, что в ст. 12 ПУП содержалось больше конкретных, процедурных правил, направленных на раскрытие совершенного преступления, чем в п. 1 ч. 1 ст. 12 (обязанности полиции) Федерального закона «О полиции».

По положениям статьи 13 проекта Устава мнения членов Комиссии сенатора А.А. Макарова разделились. Это было связано с тем, что в них предусматривалась обязанность полиции сообщать правительственным, общественным установлениям, учебным заведениям о совершении преступного деяния соответствующими служащими или учащимися. Первое мнение (против соответствующего сообщения) было сформировано на основании того, что виновный может понести наказание дважды:

Сторонники такого подхода считали, что осведомленность необходима для пользы дела, побуждая служащих, учащихся более строго относиться к своему образу жизни и поведению во внеслужебное время. Что касается ответственности дважды, то «…возможность такого возраженiя не должна удерживать отъ принятiя проектируемаго правила: начальство будетъ, безъ сомнѣнiя различать серьезные, съ точки зрѣнiя общественнаго положенiя виновнаго, проступки своихъ подчиненныхъ отъ сравнительно безразличныхъ и не будетъ придавать послѣднимъ какого либо значенiя» [6, с. 24]. При этом считалось, что полиция будет доводить до сведения указанного начальства лишь такие проступки служащих, учащихся, которые преследуются в публичном порядке, а не порядке частного обвинения. Ориентируясь на большинство, в ст. 13 ПУП были прописаны приведенные положения.

Важность строгого соблюдения прав личности при задержании полицией лица, заподозренного в совершении преступного деяния, подчеркивалась ст. 14 ПУП. В ней указывалось на необходимость соблюдения закона о неприкосновенности личности⁶ и правил судопроизводства. Статья 257 УУС приводила случаи принятия мер «…к пресечению подозреваемому способов уклоняться от следствия (когда):

Федеральный закон «О полиции» посвятил задержанию различных категорий граждан при совершении ими противоправных деяний и обеспечению их прав, свобод и законных интересов отдельную, объемную и обстоятельную статью. В этом отношении ст. 14 названного закона одновременно предусматривает различные правовые ситуации и дает их решения. К примеру, предусматривает право задержанного пользоваться в соответствии с федеральным законом услугами адвоката (защитника) и переводчика с момента задержания, что отсутствовала в проекте Устава.

Дополнительно скажем и о том, что ст. 91 УПК РФ предусматривает перечень заимствованных оснований (их четыре) для задержания лица по подозрению в совершении преступления. Основания, приведенные в ст. 257 УУС, содержались, в иной интерпретации, и в прежних уголовно-процессуальных кодексах РСФСР, а равно и в УПК союзных республик, существовавших до развала СССР.

Статья 15 ПУП имела предписания, как поступать полиции в тех случаях, когда обращенное к ней поручение о производстве дознания или о сообщении каких-либо сведений не основано на точном требовании закона. Другими словами, речь идет о варианте поведения при поступлении поручений, которые не входят в круг ее прямых обязанностей, не составляют регламент деятельности [10, с. 353-360]. Во всех таких случаях служащий полиции должен оставить полученное им поручение без исполнения, но незамедлительно уведомить об этом то учреждение или лицо, от которого оно поступило. Вместе с этим проект Устава возлагал на чинов полиции (уездных полицейских управлений, становых приставов)⁷ обязанности по оказанию помощи пострадавшим от преступного деяния или несчастного случая (ст. 16 ПУП). Более того, ст. 22 анализируемого документа предписывала служащим полиции не оставлять отправления своих должностей и службы и в праздничные дни, обеспечивая таким образом постоянное общее спокойствие и безопасность граждан.

В статьях 17, 18 проекта Устава Полицейского содержалось право полиции привлекать к уголовной ответственности граждан, которые не исполняют ее требования и распоряжения, основанные на предписаниях Полицейского «кодекса» и ст. 29 Устава о Наказаниях, налагаемых Мировыми Судьями. За игнорирование требований и распоряжений полиции, нарушение обязательных постановлений на виновных (подлежащих преследованию по ст. 29 Устава о Наказаниях) могли налагаться взыскания. Процедура наложения взысканий регулировалась правилами⁸ о порядке наложения взысканий за маловажные поступки, являвшимися приложением 1-м к ст. 18 ПУП⁹.

По Общему Учреждению Губернскому каждый чин полиции должен действовать в пределах определенного для него района или участка, за исключением:

Преследование и арест преступника на чужой территории – это не единственное действие, которое таким образом могло бы осуществляться полицией. В практике было немало ситуаций, при которых требовалось неотложно произвести следственные действия. Например, было бы не последовательным лишить полицейского права произвести обыск похищенного имущества в тех случаях, когда, по достоверным данным, это имущество временно (на короткое время) укрыто в доме, не входящем в территорию подведомственного ему участка. Промедление в таких случаях могло бы отрицательно сказаться на производстве последующего дознания по совершенному преступному деянию.

Проект Устава Полицейского предусматривал и взаимную заменимость полицейских. Все обязанности чинов полиции дворцовой, железнодорожной и т. п., при отсутствии соответствующих и в случаях неотложной в том надобности, должны были исполняться чинами общей полиции.

Заключение

Анализируя нормы общих положений проекта Устава Полицейского, можно сделать вывод о том, что борьба с преступностью (наблюдение за законами уголовными) в широком понимании этого словосочетания имеет в виду противодействие всему, что нарушает общественный порядок и посягает на личную и имущественную безопасность. Это и было бы, по мнению членов Комиссии сенатора А.А. Макарова, составителей Устава, основной целью деятельности полиции Российской империи. Такая концепция отражала стратегические идеи тогдашнего Министра внутренних дел П.А. Столыпина по преобразованию Российской империи, ее полиции, которые были отражены в последующих главах (о которых будет идти речь в нашем продолжении), разработанного Комиссией сенатора А.А. Макарова проекта Устава Полицейского.

Во всех обозначенных сферах полиция должна была осуществлять «свое наблюдение» для того, чтобы преступные деяния, указанные в законах и не допустимые правовыми актами проступки не совершались, а осуществленные отдельными гражданами влекли за собой неотвратимое, предусмотренное законом наказание.

Общие положения проекта Устава включили процедурные вопросы, обеспечивающие законность деятельности полицейских чинов. Как-то: обязательность письменной фиксации нарушений закона или обязательного постановления, в протоколе, имеющем строго определенные атрибуты, отвечающие определенным условиям документа, могущего служить отправным при установлении правомерности требования полицейского и последствиях его неисполнения. Разработчики полицейского «кодекса» посчитали желательным включить в него правило об удостоверении излагаемых в протоколе обстоятельств подписями свидетелей, экспертов или понятых, дабы придать ему большую достоверность.

Наделяя полицейских правом «употребления в дело оружия» как исключительного средства защиты граждан, имущества, правопорядка, общества и государства, члены Комиссии предлагали особые правила, послужившие примечанием к ст. 688 Общего Учреждения Губернского, чтобы при его применении соблюдалась осторожность, строго рассчитанная на конкретные обстоятельства, исключая нанесение вреда посторонним лицам.

 

¹ Игнатьев Алексей Павлович (1842-1906 гг.) – киевский и иркутский генерал-губернатор, генерал от кавалерии (граф с 1877 г.). В 1905 г. назначен председателем Особого совещания для пересмотра правовых основ охраны государственного порядка и Особого совещания по делам веротерпимости. Они были образованы 10 февраля и 17 апреля 1905 г. в исполнение указа 12 декабря 1904 г. В Твери 9 декабря 1906 г. в перерыве губернского собрания около 17 часов А.П. Игнатьев был застрелен эсером С. Н. Ильинским.

² Записка была составлена членом указанного Особого совещания В.Э. Фришем. Фриш Эдуард Васильевич (1833-1907 гг.) – действительный тайный советник, председатель Государственного совета в 1906-1907 гг. Товарищ министра юстиции – в 1876-1883 гг. С 1879 г. – член Совета по тюремным делам. В 1881 г. возглавил редакционную комиссию комитета для выработки проекта нового Уголовного уложения. В 1883-1893 гг. главноуправляющий кодификационным отделом при Государственном совете. Участвовал в работе существовавших в 1905-1906 гг. Особых совещаний. С 20 мая 1906 г. – председатель Государственного совета.

³ Трусевич Максимилиан Иванович (1863-1937 гг.) – директор Департамента полиции, сенатор. С июня 1906 г. был директором Департамента полиции, успешно боролся с революционным терроризмом. 1 июля 1906 г. М.И. Трусевич рассылает подчиненным секретные циркуляры о необходимости оперативно пресекать и подавлять любые призывы к новым восстаниям.

⁴ Устав о предупреждении и пресечении преступлений разрабатывался Комиссией под руководством Михаила Михайловича Сперанского (1772-1839 гг.), основоположника юридической науки и классического юридического образования в России.

⁵ К правилам имелось пояснение следующего содержания: «Вместе с тем, приняв во внимание, что правила 7 февраля 1906 г. действуют на всем пространстве Империи, представляется необходимым распространить действие вновь начертанных ею правил об употреблении полицией в дело оружия на все местности Империи, взамен действующих ныне временных правил 1879 г., содержащихся в приложении к статье 688 (прим.) Общего Учреждения Губернского».

⁶ Члены Комиссии сенатора А.А. Макарова имели в виду и проект закона «О неприкосновенности личности». 8 мая 1906 г. См.: Законодательные предложения Партии народной свободы, 1905-190 гг. – СПБ., 1907. С. 64-69; Государственная дума. Созыв 4-й. Сессия 1-я. Приложения к стенографическим отчетам. – СПб., 1913. – Т. 1. № 14.

⁷ В соответствии со ст. 780 Общих Учреждений Губернских дом станового пристава доступен каждому во всякое время как прибежище на случай опасности и нужды.

⁸ Устав о Наказаниях, гл. III и X.

⁹ В правилах говорилось: «По делам о неисполнении законных требований и распоряжений полиции, основанных на предписаниях Полицейского Устава (Уст. о Наказ., ст. 29), о нарушении обязательных постановлений (Общ. Учр. Губ., ст. 421, прим. 3, по Прод. 1908 г.; Пол. Зем. Учр., ст. 108; Пол. Упр. Зем. Хоз., ст. 35 п. 17; Гор. Пол., ст. 108, прил. I к ст. 1, прим.3: ст. 99), а также о преступных деяниях против общественных благочиния, порядка, спокойствия и личной безопасности (Уст. Наказ., ст. 37-391, 393-43, 45, 451, 46, 471, 472, 483, 487, 488, 5110, 5114, 117, 118, 1182-129, по Своду и по Прод. 1906 и 1909 г.г.), в случаях, если учиненный проступок влечет наказание не свыше ареста и, по маловажности своей, не требует применения взыскания, превышающего денежное взыскание в размере пятидесяти рублей, становой или участковый пристав или иной соответствующий либо высший чин полиции может наложить на изобличенное в проступке лицо денежное взыскание в указанных выше пределах, с заменою, при неуплате таковой, арестом на срок не свыше двух недель. Высший размер налагаемого в карательном постановлении взыскания во всяком случае не может превышать высшей меры наказания, определенного законом за учинение вменяемого в вину проступка».

About the authors

Nikolay G. Shurukhnov

Federal Public Institution Research Institute of the Federal Penitentiary Service of Russia; Tula Institute (branch) of the All-Russian State University of Justice (RPA Ministry of Justice Russia)

Email: matros49@mail.ru
ORCID iD: 0000-0003-1132-760X

Dr.Sci.(Law), professor, leading scientist employee, Professor of the Department of Criminal Law and Criminal process

Russian Federation, Moscow; Tula

Diana N. Shurukhnova

Russian Economic University named after G.V. Plekhanov

Author for correspondence.
Email: diana_shu@inbox.ru

Cand.Sci.(Law), Associate Professor, associate professor of the Department state legal and criminal law disciplines

Russian Federation, Moscow

References

Supplementary files