Grounds and Procedure for Seizure of a Land Plot Due to Its Improper Use

Full Text

ВВЕДЕНИЕ

Проблематика правового регулирования отношений, возникающих в связи с изъятием земельного участка по причине его ненадлежащего использования, осложняется комплексным характером норм, устанавливающих основания и порядок применения рассматриваемой меры.

С одной стороны, принципиальные положения подобного способа прекращения имущественных прав на землю определены в гражданском законодательстве, поскольку происходит вмешательство во владельческие правомочия частного лица (собственника и пользователя земельного участка).

С другой стороны, детализация оснований и уточнение порядка, применимого при изъятии земельных участков, проводится посредством норм земельного законодательства.

Вследствие этого многие учёные констатируют, что прекращение имущественных прав на землю по т.н. «виновным» основаниям имеет смешанную правовую природу [Жочкина И.Н., 2019: 271; Батраков Н.К., 2019: 197; Землякова Г.Л., 2020: 5]: в общем виде изъятие земельного участка возможно в силу гражданско-правовых и земельно-правовых предписаний [Лебедков С.В., 2020: 147; Марухно В.М. 2020: 346], а в специальном выражении оно отчасти приобретает административно-правовой характер [Анисимов А.П., 2019: 90; Колмакова А.И., 2022: 68].

Актуализируют заявленную тему исследования поправки в Земельный кодекс РФ¹, внесённые в 2023 г. для конкретизации муниципально-правовых условий применения анализируемой меры², что подтверждает позиции отдельных авторов о возможности субсидиарного регулирования данных правоотношений со стороны органов местного самоуправления [Аксенов И.А. 2021: 23; Плахина А.С. 2020: 470; Сагитова Е.В. 2021: 163].

ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИЗЪЯТИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА ВСЛЕДСТВИЕ ЕГО НЕНАДЛЕЖАЩЕГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ

Ст. 286 Гражданского кодекса РФ³ косвенным образом указывает на необходимость конкретизации порядка изъятия земельного участка по рассматриваемому основанию в земельном законодательстве. Вместе с тем конструкция анализируемого гражданско-правового положения представляет собой сочетание отсылочной и бланкетной норм в едином механизме правового регулирования.

Прежде всего, ключевое значение имеют основания, в силу которых земельный участок может быть изъят у собственника или иного владельца. В качестве таковых в п. 1 ст. 286 Гражданского кодекса РФ названы статьи 284 (неиспользование по целевому назначению) и 285 (использование с нарушением законодательства).

Указанное соотношение позволяет учёным объединять данные основания в категорию «ненадлежащее использование» при исследовании института изъятия земельных участков [Осипов Н.Г., 2022: 55; Кубанов Т.Р., 2022: 283]. В точности под подобным использованием понимается как нарушение целевого назначения земельного участка, установленного действующим земельным законодательством, так и неиспользование земельного участка на протяжении нормативно определённого срока для строительства или ведения сельского хозяйства, а равно иные нарушения правового режима, действующего в отношении конкретного земельного участка (повреждение почвенного слоя, причинение вреда окружающей среде, самовольная постройка и др.).

Указанное определение гармонирует с приведёнными нормами гражданского законодательства, однако не в полной мере отражает специфику земельно-правовых норм, согласно которым допустимы и иные основания для изъятия земельного участка с учётом особенностей его назначения (п. 13 ст. 54.1 Земельного кодекса РФ). Например, подобная правовая конкретизация прослеживается в положениях Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»⁴: согласно ст. 6 допустимо установление срока для устранения выявленных нарушений по критериям снижения плодородности почвенного слоя, устанавливаемым нормативно-правовыми актами Правительства РФ⁵.

Вместе с тем обязанность предупреждения собственника земельного участка о допущенном нарушении заложена в п. 1 ст. 286 Гражданского кодекса РФ, в котором требуется закрепление соответствующего порядка в земельном законодательстве.

Таким образом, основания для изъятия земельного участка имеют исключительно гражданско-правовой характер с возможностью их уточнения в нормах земельного законодательства, к числу которых относятся не только положения Земельного кодекса РФ и иных федеральных законов, но и подзаконные нормативно-правовые акты⁶, конкретизирующие критерии оценки ненадлежащего использования земельного участка.

Порядок реализации рассматриваемой меры также заложен в нормах Гражданского кодекса РФ. В частности, ст. 286 разделяет административно-правовой и процессуально-правовой характер изъятия земельного участка в зависимости от воли собственника:

Отмеченная в п. 1 ст. 286 Гражданского кодекса РФ вариативность органов, уполномоченных на принятие решение об изъятии земельного участка, не может толковаться в буквальном смысле, поскольку ч. 3 ст. 34 Конституции РФ прямо предписывает обязательность принятия судебного решения для проверки законности применения рассматриваемой принудительной меры⁷. При этом положения Земельного кодекса РФ в части ограничения прав на землю называют судебное решение в качестве одной из нескольких форм, в которую могут быть облечены действия по изъятию земельного участка (п. 3 ст. 56). Другими схожими формами в данной норме указаны акты органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

ЗЕМЕЛЬНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИЗЪЯТИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА ВСЛЕДСТВИЕ ЕГО НЕНАДЛЕЖАЩЕГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ

Обязательность судебного порядка при изъятии земельного участка определена лишь в ст. 50 Земельного кодекса РФ при применении такой меры, как конфискация, устанавливаемая исключительно в качестве санкции за преступление. В сугубо земельно-правовых основаниях для изъятия земельного участка судебное решение имеет альтернативный характер⁸.

Исследователи полагают, что соотношение конституционно-правовых, гражданско-правовых и земельно-правовых норм, затрагивающих вопросы изъятия земельных участков, позволяет разделять судебный и внесудебный порядок [Федоскин Н.Н., 2021: 208; Тоточенко Д.А., 2021: 31]. Последний, в свою очередь, также может быть типологизирован на добровольный порядок (при согласии собственника) и административно-правовой порядок (например, при соблюдении процедурных особенностей принятия решения уполномоченным органом исполнительной власти или местного самоуправления).

Впрочем, согласно п. 3 ст. 54.1 Земельного кодекса РФ вступление в законную силу судебного решения обозначено в качестве одного из обязательных этапов в алгоритме действий, которые должны предпринять органы местного самоуправления. В частности, отмеченный механизм осуществления изъятия предусматривает в шестимесячный срок:

Между тем названная ст. 54.1 Земельного кодекса РФ определяет лишь порядок отчуждения земельного участка, изъятого у собственника в связи с ненадлежащим использованием. Единственным механизмом реализации в этом случае выступает продажа с публичных торгов, что прямо вытекает из требований Гражданского кодекса РФ⁹. При этом п. 2 ст. 54.1 предусматривает вариант раздела исходного земельного участка, чтобы отделить от него участок, занятый самовольной постройкой. Тем самым при условии нахождения на таком общем участке зданий, сооружений или объектов незавершённого строительства, а также с соблюдением требований к вновь образующимся (или изменённым) земельным участкам допустимо применение продажи выделенного участка на публичных торгах. Напротив, при нарушении хотя бы одного из названных условий применение механизма продажи не допускается.

ВЫВОДЫ

В результате проведённого исследования понятие ненадлежащего использования земельного участка следует раскрыть в качестве совокупности действий и бездействия собственника (пользователя), которые выражаются в:

Данное определение вытекает из действующих норм гражданского законодательства и содержит возможность установления специальных оснований в нормах земельного законодательства. Согласно последним могут предусматриваться определенные случаи, позволяющие реализовать изъятие земельного участка с учётом специфики его назначения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Основания для изъятия земельного участка обладают гражданско-правовой природой, но могут быть уточнены в земельном законодательстве. При этом в качестве такового выступают как нормы Земельного кодекса РФ и иных федеральных законов, так и подзаконные нормативно-правовые акты (например, при определении критериев ненадлежащего использования земельного участка).

Общий порядок изъятия земельного участка сформулирован в нормах Гражданского кодекса РФ, согласно которым можно разделить административно-правовой и процессуально-правовой механизмы, зависящие от воли собственника. В частности, при его письменном согласии с соответствующим решением уполномоченного органа земельный участок подлежит продаже на публичных торгах. Напротив, при отсутствии такого согласия уполномоченный орган вправе обратиться в суд с требованием о продаже земельного участка.

Таким образом, соотношение конституционно-правовых, гражданско-правовых и земельно-правовых норм, регулирующих изъятие земельных участков за ненадлежащее использование, позволяет разделять судебный и внесудебный порядок, которые, в свою очередь, могут быть классифицированы на добровольный (при согласии собственника) и принудительный порядки.

¹ Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 04.08.2023) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2001. - N 44. - ст. 4147; 2023. - N 32 (Часть II). - ст. 6224.

² Федеральный закон от 13.06.2023 N 228-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2023. - N 25. - ст. 4417.

³ Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 24.07.2023) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1994. - N 32. - ст. 3301; 2023. - N 31 (Часть III). - ст. 5765.

⁴ Федеральный закон от 24.07.2002 N 101-ФЗ (ред. от 13.06.2023) "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2002. - N 30. - ст. 3018; 2023. - N 25. - ст. 4417.

⁵ Постановление Правительства РФ от 22.07.2011 N 612 (ред. от 18.03.2023) "Об утверждении критериев существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2011. - N 30 (2). - ст. 4655; 2023. - N 13. - ст. 2281.

⁶ Постановление Правительства РФ от 18.09.2020 N 1482 "О признаках неиспользования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2020. - N 39. - ст. 6059.

⁷ См.: Определение Конституционного Суда РФ от 17.06.2013 N 1039-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Закрытого акционерного общества "Научно-производственное объединение "Копейское Агентство Технической Инвентаризации Объектов Недвижимости" на нарушение конституционных прав и свобод положениями статей 56 и 57 Земельного кодекса Российской Федерации и Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц"; определение Конституционного Суда РФ от 29.05.2012 N 918-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Четбиевой Ольги Ивановны на нарушение ее конституционных прав пунктом 1 части 3.1 статьи 7 Закона Томской области "О предоставлении и изъятии земельных участков в Томской области" // Документы официально не опубликованы, размещены в справочно-правовой системе «Консультант Плюс».

⁸ См., например: Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 27.02.2019 N 85-АПГ18-15 «Об отмене решения Калужского областного суда от 30.10.2018 и признании частично недействующей статьи 57 Правил землепользования и застройки муниципального образования городского поселения город Боровск в новой редакции, утвержденных решением городской Думы городского поселения "Город Боровск" от 04.05.2018 N 22»; определение Верховного Суда РФ от 03.10.2017 N 304-ЭС17-14291 по делу N А45-11678/2016 «О пересмотре в кассационном порядке судебных актов по делу об устранении нарушения прав собственности».

⁹ См. подробнее: Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 25.11.2021 N Ф04-6872/2021 по делу N А75-2430/2021 «Требование удовлетворено в части изъятия участка, поскольку по результату рассмотрения дела о сносе самовольной постройки, признании права собственности на нее суд общей юрисдикции принял соответствующий судебный акт, имеющий преюдициальное значение, который вступил в законную силу. В остальной части требования отказано, так как прекращение права собственности представляет собой последствие изъятия участка; постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.06.2020 N 15АП-5410/2020 по делу N А32-13365/2019 «Об изъятии земельного участка в связи с неиспользованием по целевому назначению».

About the authors

Sergey M. Sagitov

Author for correspondence.
Email: smsagitov@mail.ru

Cand.Sci(Law), Associate Professor, Associate Professor of the Department of Civil Procedure Law

References

Supplementary files