Place and Role of Operational-Search Activity in the Public Administration System in the Context of the Reform of Criminal Justice (on the Materials of the Russian Federation and the Kyrgyz Republic)

Full Text

ВВЕДЕНИЕ

Статья 1 Конституции Российской Федерации постулирует, что Российская Федерация – Россия, демократическое, федеративное, правовое государство с республиканской формой правления. Следовательно, государственная деятельность в полном объеме регулируется фундаментальными нормами и принципами права. Согласно данным нормам, обеспечение безопасности (защиты) личности от преступных посягательств, входит в круг первоочередных и обязательных функций всех структур государства. Гарантированность государственной защиты прав и свобод человека и гражданина от преступных посягательств выделена среди других обязательств государства и закреплена в императивной форме в статье 2 Конституции Российской Федерации. В ней четко определено, что именно человек (понятие гражданин в данном случае не использовано), его права и свободы, являются высшей ценностью для государства. В то же время, детализируя обязанность государства по отношению к объекту их применения, законодатель далее уточняет, что признание, соблюдение и защита прав и свобод должна применяться к человеку и гражданину. Тем самым отграничивая гражданина России от иных субъектов применения инструментариев государственной защиты (лиц без гражданства; лиц, претендующих на получение гражданства и т.д.).

Республика - Кыргызтан имеет иное, по отношению к Российской Федерации, государственное устройство. Статья 1 Конституции Кыргызской Республики устанавливает, что Кыргызстан является унитарным, правовым, светским государством. Права и свободы человека в Кыргызстане, также как и в России, относятся к высшим ценностям государства. Они признаются абсолютными, неотчуждаемыми и защищаются от любых посягательств законом и судом. Права человека определяют смысл и содержание деятельности всех государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Вся деятельность государства направлена на обеспечение прав и свобод человека, защита прав и свобод человека является основной функцией публичных органов власти Кыргызстана.

Из сказанного выше видно, что механизмы государственной защиты человека и гражданина России и Кыргызстана, в целом, в настоящее время, тождественны, не смотря на имеющиеся различие в их государственном устройстве. Следовательно, возможен не только их сравнительный, но и совокупный правовой и организационный анализ.

Существует общеприменимая для обоих государств компетенционная шкала распределения данной государственной функции, распространяющаяся на все государственные органы обоих государств. Не смотря на это, их правоохранительные органы выделяются в применении данной функции. По характеру своего назначения и целеполаганию, они являются ведущими в защите личности от преступных посягательств. Для повышения эффективности ее реализации, большая часть этих правоохранительных органов наделена правом ведения оперативно-розыскной деятельности (далее по тексту ОРД), осуществляемой посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий (далее по тексту ОРМ). Данные мероприятия не только могут носить как гласный, так и негласный характер, но и связаны с ограничением конституционных прав и свобод человека и гражданина, что требует построения особого правового механизма их применения полномочными государственными структурами, формирования профильного направления государственной политики.

РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Определение ОРД и порядок ее осуществления в Российской Федерации регламентирован федеральным законом¹, который на основе общих принципов права объединил правовые нормы, регулирующие большие самостоятельные группы социально важных общественных отношений. Однако в настоящее время данный федеральный закон не кодифицирован, что создает самостоятельные правовые проблемы в применении ОРД полномочными государственными структурами при планировании ими ОРМ, осуществлении управления субъектами ОРД и их структурными подразделениями. В международном праве к пониманию ОРД сложился неоднозначный подход. Порядок проведения ОРМ, требующих судебного подтверждения, в отличии от России, практически во всех государствах мира регулируется уголовным процессуальным правом.

В Кыргызской Республике по аналогии с Российской Федерацией, закон регламентирующий содержание ОРД, закрепляющей систему гарантий законности при проведении ОРМ, был принят тремя годами позже. В 1998 году, оперативно-розыскная политика была аналогична российскому законодательству². Группа кыргызских ученых считала: «чтобы обеспечить дальнейшее эффективное осуществление в интересах решения задач борьбы с преступностью, оперативно-розыскная деятельность должна быть качественно урегулирована, исключая нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина»³.

В результате проведенной судебно-правовой реформы в Кыргызстане в 2014-2017 годах, принятой в связи с этим в 2017 году новой редакцией Уголовно-процессуального Кодекса Кыргызской Республики, произошли существенные изменения в данной сфере деятельности. Часть ОРМ, предусмотренных Законом Кыргызской Республики «Об оперативно-розыскной деятельности», были переведены в разряд специальных следственных действий, проводимых в соответствии с УПК Кыргызской Республики, в результате оперативные подразделения органов внутренних дел Кыргызстана лишились права проводить весь комплекс ОРМ в рамках Закона Кыргызской Республики «Об оперативно-розыскной деятельности».

Такому положению способствовала действующая формулировка пункта 3 части 2 статьи 39 УПК Кыргызской Республики: «кардинальным образом изменившая существовавшую концепцию уголовного судопроизводства, а именно - установившее раздельное функционирование ОРД и уголовного процесса»⁴. В соответствии с вышеуказанной нормой, оперативно-розыскные мероприятия были классифицированы на неограничивающие конституционные права граждан (оставшиеся ОРМ) и ОРМ, затрагивающие конституционные права граждан. Они, по задумке законодателя, были трансформированы в специальные следственные действия, проводимые в соответствии с УПК.

В разряд специальных следственных действий были отнесены одиннадцать ОРМ: наложение ареста на почтово-телеграфные отправления и их осмотр и (или) выемка; прослушивание переговоров; получение информации о соединениях между абонентами и абонентскими устройствами или о местоположении абонентского устройства; снятие информации с компьютеров, серверов и других устройств; аудио-, видео-контроль лица или места; наблюдение за лицом или местом; проникновение и обследование нежилого помещения или иного недвижимого имущества, находящегося во владении или распоряжении лица; получение образцов для сравнительного исследования в целях производства экспертизы; внедрение в преступную среду и (или) имитация преступной деятельности; контролируемая поставка; контрольный закуп.

Введение института специальных следственных действий в Кыргызской Республике заметным образом отразилось на деятельности ее правоохранительных органов. На протяжении пяти последних лет идет активное обсуждение принятой концепции уголовного судопроизводства в Кыргызской Республике, которая вызвала большой резонанс и неоднозначное понимание, в части интеграции в уголовно-процессуальное законодательство тактики и методов ОРД.

Ряд законодателей и экспертов правоохранительной сферы Кыргызстана отмечают, что: «оставшимися в сфере оперативно-розыскной деятельности оперативно-розыскными мероприятиями»⁵, стало практически невозможно эффективно противодействовать преступности. Все актуальные и наиболее востребованные ОРМ стали относиться к специальным следственным действиям, которые проводятся в рамках УПК⁶.

Эксперты утверждают, что применение в деятельности правоохранительных органов различных по своей правовой природе уголовно-процессуальных и оперативно-розыскных норм в Кыргызстане, не повысила качества уголовного судопроизводства, а лишь создала правовые преграды для органов дознания⁷ поставила их в строгие рамки, при которых осуществлять эффективное противодействие преступности стало практически невозможным.

ЭФФЕКТИВНОСТЬ ОРД В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

Опыт правоохранительной деятельности Российской Федерации и Кыргызской республики показывают, что эффективная реализация целей и задач ОРД, как было указано ранее, невозможны без формирования в рамках государственной политики самостоятельного важного направления - оперативно-розыскной политики. Для этого, необходимо четкое понимание на государственном уровне места и роли оперативно-розыскной политики среди других видов политик. Прежде всего, необходимо решение вопроса о соотнесении ее с уголовной политикой, основной целью которой также является защита личности от преступных посягательств. Для правильного понимания предмета и содержания оперативно-розыскной политики, соотнесения ее с уголовной политикой, выделения ее особенностей следует обратиться непосредственно к законодательному определению ОРД, провести его структурный содержательный анализ.

Законодатели России и Кыргызстана однотипно определяют ОРД, как вид деятельности, осуществляемый гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее - органы, осуществляющие ОРД). Важной особенностью ОРД является очерчивание законодателем ее компетенционных и территориальных границ. Согласно Федеральным закону «Об оперативно-розыскной деятельности» России и Кыргызстана, ОРД проводится в пределах полномочий конкретного государственного органа, осуществляющего ОРД, только посредством проведения ОРМ, только в пределах территории государства и только в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств⁸. При формировании оперативно-розыскной политики в сфере защиты личности от преступных посягательств данные ограничительные особенности должны красной нитью проходить по всей ее конструкции, обозначать связующие и отграничивающие признаки оперативно-розыскной политики и уголовной политики.

Не менее значим для правильного учета и использования особенностей оперативно-розыскной политики в сфере защиты личности от преступных посягательств является факторный структурный анализ определения ОРД. Он позволяет сделать очевидный вывод, что данный вид правоохранительной деятельности состоит из неразрывно связанных самостоятельных блоков, которые, в свою очередь, носят комплексный, сложный правовой и социальный характер. Данные блоки имеют разный уровень правового регулирования своего структурного построения, компетенционные и правоприменительные различия. Среди них следует выделить наиболее значимые:

• гласный и негласный характер ОРД;
• осуществление ОРД исключительно государственными органами, список которых императивен и может быть определен и изменен только Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности»;
• определение ведомственными нормами права полномочий, компетенций и численности оперативных подразделений органов, осуществляющих ОРД;
• установление возможности осуществления ОРД исключительно на территории России и только через проведение ОРМ;
• отсутствие в России регулирования данного вида деятельности уголовным процессуальным правом, вследствие чего отсутствует возможность прямого формирования в процессе осуществления ОРД доказательственной массы;
• принципиальное отличие ОРД от разведывательной деятельности;
• возможность формирования в ходе проведения ОРД различных контрактных правоотношений между субъектами в ней участвующими;
• ограничение возможностей лица, в отношении которого проводятся ОРМ, в получении результатов ОРД по отношению к себе;
• необходимость судебного решения на проведение специально законодательно выписанных ОРМ, затрагивающих конституционные права человека и гражданина;
• наличие возможности отчуждения имущества человека и гражданина, юридического лица без судебного решения и в непроцессуальной форме;
• наличие особой формы прокурорского надзора;
• законодательно выписанная процедура сохранения государственной тайны при проведении ОРМ;
• отсутствие понятийной расшифровки содержания каждого из ОРМ в Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности», самостоятельное определение содержания ОРМ на ведомственном уровне в закрытых нормах права;
• многоотраслевой правовой характер ОРД. Применение данного вида правоохранительной деятельности требуется для решения задач и по основаниям, которые могут быть не связаны с уголовным правом, определены иными отраслями права – гражданским, финансовым и т.д.

Сущностный содержательный анализ каждого из перечисленных блоков ОРД, позволяет утверждать - не смотря на то, что первостепенным и главным в их применении является защита личности от преступных посягательств, ОРД, в целом, является самостоятельным направлением государственной деятельности, включающим в себя иные правоохранительные задачи и иные, отличающиеся от уголовно процессуальных, правовые способы своего регулирования. Из этого логично вытекает, что данный вид государственной деятельности связан с использованием правоприменителем самостоятельного механизма регулирования различных общественных отношений. Можно говорить об их особом правовом понимании и построении систем управления государством. В этом состоит главная особенность ОРД в России и Кыргызстане, при использовании ее в государственном управлении, приоритетно - в сфере защиты личности от преступных посягательств. Именно такой конструктивный подход используется при формировании оперативно-розыскной политики в рамках единой государственной политики.

Правильно сформированная оперативно-розыскная политика, с учетом всех особенностей ОРД, служит надежным правовым щитом по недопущению возможности причинения ущерба правам и свободам человека и гражданина, безопасности общества, препятствует снижению правоохранительной эффективности. Оперативно-розыскная политика любого государства должна отвечать всем показателям, не только выгранивающим ее, как особый вид государственной политики, но и выписывающим механизм ее соотношения с уголовной политикой.

ЗАДАЧИ РАЗВИТИЯ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ПОЛИТИКИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

В настоящее время, политическая система России сбалансированно выстроена и, в целом, обеспечивает эффективную защиту прав и свобод человека и гражданина от различных незаконных посягательств. Однако, акцепт делается именно на предотвращение и ликвидацию преступных посягательств. В решении данной правоохранительной задачи оперативно-розыскной политика, в конгломерате с уголовной политикой, играет главенствующую роль. Ее формирование и реализация неразрывно связаны с учетом социально-экономических и иных аспектов функционирования правоохранительных органов, прежде всего органов, осуществляющих ОРД. К сожалению, приходится отметить нарастание в них уже существующих проблем, связанных с динамическим сущностным преобразованием государственного устройства не только в России, но и преобразованием мироустройства, в целом.

Данные проблемы имеют различные корни, особенности закрепления и развития. Наиболее значимыми из них, требующими первоочередного решения в рамках оперативно-розыскной политики на первоначальной этапе до перехода в необратимую стадию являются:

• нарушение принципа правопреемственности и наставничества, отток молодежи и квалифицированных сотрудников;
• переосмысление ценностных скреп, лицами, поступающими на службу в правоохранительные органы;
• преемственность, необходимая для формирования грамотного специалиста по применению ОРМ в сфере защиты прав личности от преступных посягательств, не только снижается, но и приобретает формальный нецелевой характер. Полученные навыки используются в корыстных личностных целях, прежде всего, для создания собственной защиты при совершении преступлений;
• цифровизация практически всех сфер человеческой жизни требует принципиально новых подходов к кардинальному пересмотру оснащенности всей системы правоохранительных органов на базе IT-технологий. Данный процесс развивается недостаточно эффективно;
• необходимо системное переобучение сотрудников и формирование новых логистических цепочек применения цифрового оборудования в реалии настоящего времени. Чем лучше оперативные сотрудники оснащены технически и грамотно обучены, тем эффективнее будут проводиться ОРМ. Отставание в техническом плане недопустимо не только от преступного мира, но и от иных государств;
• появление цифровых платежных валют, изменение мировых валют, механизмов взаиморасчетов и базовых финансовых инструментариев порождают новые подходы не только в борьбе с преступлениями экономической направленности, но и в обеспечении социальных и правовых гарантии субъектам ОРД, лицам, оказывающим им гласное и негласное содействие. Выплаты субъектам ОРД, обеспечение его семьи и проч. становятся более прозрачными с точки зрения обеспечения их конспирации, что создает реальную угрозу жизни и здоровью перечисленных лиц;
• правовые гарантии, которые во многом основываются на экономике, также трансформированы в цифровые формы и менее конспиративно защищены. Например, осуществление программы защиты свидетеля, обеспечиваемой оперативными подразделениями, требует формирование многочисленных цифровых документов прикрытия. Экономическая составляющая проявляется и в возможности субъекта ОРД заплатить за ценную и особо ценную информацию;
• при проведении ОРМ и организации негласного сотрудничества психологические и медицинские методы выходят на первое место. В настоящее время присутствует реальная возможность инструментального воздействия на физиологию и психику человека. Происходит ТРАНСФОРМАЦИЯ ИХ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ОБЩЕСТВОМ.

Наиболее важной проблемой, из выше обозначенных, с точки зрения авторов следует считать недостаточно оперативное и эффективное соотнесение темпов цифровизации государственного управления и темпов необходимых изменений в структурном и правовом построении ОРД. Сложившуюся ситуацию наиболее четко характеризует следующее образное выражение: «Мир не сошел с ума, он просто стал цифровым». Психика человека при коммуникационных и иных общениях в социуме, вписывается в единую систему, скомпонованную с искусственным интеллектом, выполнение человеком тех или иных функций становится неразрывно связана с так называемыми «гаджетами» и использованием различных программных продуктов – «софтов».

Данный аспект пока рассматривается, в основном, при формировании гражданских правовых и финансовых институтов, однако, и при решении уголовных процессуальных и оперативно-розыскных задач он приобретает статус правового закрепления и регулирования. Так, в УПК РФ введена статья 474.1. «Порядок использования электронных документов в уголовном судопроизводстве».

ВЛИЯНИЕ ГЕОПОЛИТИЧЕСКОЙ ОБСТАНОВКИ

В международном праве данный процесс опережает Россию и Кыргызстан.

Искусственный интеллект, социальные сети, Интернет объективно заставляют признать социально-экономические, психологические и медицинские меры важнейшей составляющей не только уголовной, а прежде всего оперативно-розыскной политики. Если уголовная политика есть воля государственной власти по отношению к преступности, то оперативно-розыскная политика максимально персонифицирована на личность.

Помимо социально-экономического аспекта, оперативно-розыскная политика включает и формирование правосознания. В данном случае также имеется в виду не только правосознание всех граждан, на его формирование направлена правовая политика государства в целом, но и правосознание сотрудников оперативных подразделений, лиц, с которыми осуществляется негласное сотрудничество.

Оперативно-розыскная политика, с одной стороны, играет важную роль в формировании правосознания оперативников, а с другой — реализуется с помощью их правосознания. В условиях информационных атак со стороны недружественных государств в оперативно-розыскной политике должно быть выделено самостоятельное направление, не только связанное с решением уголовных процессуальных задач, но и выходящее за их пределы.

Недружественные России страны развязали информационную войну в отношении России. Они используют интернет пространство и СМИ пропагандируя «лексику ненависти» — «москали», «ватники», «оккупанты», «террористы». Вторым моментом информационной войны стали «фейки» или ложные заявления («утки», «вбросы») о причастности оппонентов к тому или иному инциденту. Отличием фейка от вброса является наличие визуального материала в виде фотографии или видеоролика, снятого по другому поводу. Оперативное выявление угроз в рамках информационной войны и своевременная их ликвидация возможна только в рамках оперативно-розыскной политики. Усилению в оперативно-розыскной политике данного направления, более детальному его прописыванию и закреплению эффективности реализации, мотивирующим наставничество факторам, в настоящее время должно уделяться первоочередное внимание. Все более опасными становятся реалии кибернетических войн — использование Интернета и связанных с ним технологических и информационных средств одним государством с целью причинения вреда военной, технологической, экономической, политической и информационной безопасности и суверенитету другого государства.

Страны Центральной Азии, в числе которых Кыргызская Республика, в настоящее время испытывают колоссальное внешнее давление относительно своей позиции по украинскому вопросу, «с началом украинского кризиса риторика ЕС и США в отношении стран Центральной Азии не смягчилась – скорее, наоборот стала более конкретизированной и жесткой»⁹.

Россия всегда была и в будущем останется соседом, важным стратегическим, политическим и экономическим партнером государств Центральной Азии. Понятно, что «позиционирование стран Центральной Азии не может не формироваться в отрыве от многолетнего и многоуровневого сотрудничества с Россией. Однако изменилось поведение стран Запада. Нейтральность публичной позиции и акцент на дипломатических методах решения конфликта на Украине были последовательной стратегией всех стран Центральной Азии с 2014 года, но сейчас западные партнёры требуют от центральноазиатов "выбрать сторону"»¹⁰.

Необходимо отметить, что коллективный запад активизировался в Центрально-азиатском регионе сразу же после вхождения Автономной Республики Крым и города Севастополя в состав Российской Федерации по результатам референдумов, проведенных в феврале - марте 2014 года.

Именно в этот период в Республике Казахстан и Кыргызской Республике стартуют проекты «Содействие укреплению верховенству права», сроком действия три года, которые после были продлены еще на четыре года.

Заявленными целями данной Программы Европейского Союза являлись: поддержка в этих Центрально-азиатских республиках судебной реформы, улучшение правосудия, укрепление потенциала исполнительных органов и возможности граждан отстаивать свои права путем модернизации законодательного процесса и улучшения работы судебных органов и прокуратуры.

Первая фаза указанной Программы в Кыргызской Республике, сроком действия 2014-2017 годы, включала в себя два компонента:

Вторая фаза Программы, сроком действия 2018-2022 годы включала в себя 3 компонента:

Донором Программы выступил Европейский союз, Исполнительным агентством стало Германское общество по Международному сотрудничеству (GIZ), членами консорциума со стороны ЕС определены: Датский Институт по правам человека (DIHR), Институт по правам человека им. Л. Больцмана (BIM), Германский фонд международного правового сотрудничества (IRZ), Агентство по международному сотрудничеству (JCI), Международная организация по праву развития (IDLO).

По мнению представителей правоохранительных органов КР, проведенная в 2014-2017 годы судебно-правовая реформа, подкрепленная щедрым финансированием со стороны Европейского союза, определенным образом трансформировала уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство Кыргызской Республики.

По прошествии времени становится ясно, что одной из целей такого щедрого финансирования со стороны Европейского союза судебно-правовой реформы в Кыргызской Республике, являлась глубинная трансформация судебно-правовой системы Кыргызстана, доставшейся в наследство от СССР. Впрочем, деление сферы оперативно-розыскной деятельности, также продиктовано по нашему мнению, целями «слома» ныне действующей системы органов внутренних дел Кыргызской Республики.

Система расследования преступлений в Кыргызской Республике в рамках образовавшейся двойственной системы эффективно действовать не сможет. Она может функционировать лишь в том случае, если объединить следователя и оперативника и сделать их детективами, об этом в кулуарах признавались нанятые этим европейским проектом, эксперты. По всей видимости, в долгосрочной перспективе именно это было предусмотрено в качестве конечной цели, раз эти эксперты путем введения специальных следственных действий «завязали руки» органам дознания в целом, и сотрудникам подразделений уголовного розыска ОВД, в частности.

Эксперты-практики из правоохранительной сферы Кыргызстана¹¹ говорят о том, что в условиях, если руководитель ОВД не будет от одних требовать раскрытия преступлений, а от других их тщательного расследования, все эти новоявленные детективы усядутся в своих теплых кабинетах и превратятся одномоментно в следователей, а бегать на оперативных просторах и раскрывать преступления станет некому, за раскрытие преступлений одновременно будут отвечать все, и в то же время никто.

Акцентирование внимания на трансформации оперативно-розыскной политики в Кыргызской Республике, ее сравнение с положением дел в Российской Федерации, не случайны, так как в настоящее время, наиболее важным является усиление международной составляющей оперативно-розыскной политики. Особенность настоящего времени – это перестройка международных правовых институтов, возникновение и закрепление новых векторов международного сотрудничества. Данное обстоятельство инициирует всех субъектов ОРД, вне зависимости от их сферы деятельности, расширять прямые, непосредственные контакты с аналогичными правоохранительными структурами зарубежных государств. При этом, необходимо четко понимать, что законодательства различных стран, регулирующие борьбу с преступлениями против личности, могут отличаться не только между Россией и Кыргызстаном, в целом корреспондирующиеся друг с другом, но и носить существенные, принципиальные различия. Так же, как и распределение компетенций между субъектами ОРД по направлению организации и иным векторам построения государственной защиты человека и гражданина от преступных посягательств. Важно и то, что в настоящее время идет интенсивная перестройка правовых институтов в большинстве стран мира. Данная составляющая, в силу особой специфичности ОРД, гласного и негласного характера проведения ОРМ, требует постоянного скрининга и модификации.

Детектирующим показателем влияния правового реформирования уголовного судопроизводства в Кыргызстане являются мнения правовых экспертов, которое можно сформулировать в виде следующего утверждения: «При действующей концепции уголовного судопроизводства стало невозможно исполнить положения международных правовых актов в сфере борьбы с преступностью, так как в достигнутых соглашениях оговаривается проведение ОРМ, специальных и профилактических мероприятий» Данное утверждение эксперты подтверждают тем, что согласно УПК Кыргызской Республики осуществление ОРМ по специальным следственным действиям, разрешается только в рамках досудебного производства, при этом не оговаривается выполнение международно-правовых обязательств¹².

ОТЛИЧИТЕЛЬНЫЕ ЧЕРТЫ СОВРЕМЕННОЙ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ПОЛИТИКИ В РФ

Поиному строится реформирование борьбы с преступностью в России. Правоохранительная система Российской Федерации максимально акцептирует внешние изменения в построении международного сотрудничества, адаптируя их к своим внутренним изменениям. Россией настраивает, с учетом своих интересов, внешнюю политику, закрепляя и персонифицируя для субъектов ОРД, правовые инструментарии, позволяющие не только получать от иностранных государств информацию, в том числе о преступных угрозах личности по своей линии, но и активно возвращать незаконно выведенные из России средства и защищать своих граждан вне пределов России. Для этого активно используются практически все формы международного сотрудничества: представительства в иностранных государствах, двухсторонние соглашения, совместные оперативно-розыскные мероприятия и т. д. Россия строит новую оперативно-розыскную политику, полностью отвечающую внешним и внутренним изменениям. Рассматривая оперативно-розыскную и уголовную политику через призму международных отношений, можно сделать однозначный вывод, что они не тождественны. Оперативно-розыскная политика значительно шире уголовной политики. Она образует, в целом, самостоятельный элемент внешней политики государства. Изложенное свидетельствует о том, что внешняя политика России неразрывно связана не только с уголовной, но и оперативно-розыскной политикой. Постулаты внешней политики России организуют субъектов ОРД, не только по форме, но и пределам построения взаимодействия с четко обозначенными правоохранительными органами и иными структурами иных государств. Очерчиваются границы обмена информацией, проведения совместных мероприятий и т. д., исходя из обеспечения безопасности государства и соблюдения режима секретности. Данное обстоятельство непреложно учитывается при формировании и дальнейшем осуществлении оперативно-розыскного взаимодействия.

НЕОБХОДИМЫЕ ЭТАПЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ПОЛИТИКИ

К значимым организационным элементам межгосударственного взаимодействия в правоохранительной сфере относится и количество субъектов ОРД в каждом из государств, их внутригосударственные компетенции. Сферы полномочий оперативных подразделений каждого из государственных органов - участников межгосударственного взаимодействия, должны, как минимум, пересекаться. Количество субъектов ОРД, число и виды оперативных подразделений в каждом из них, сами по себе являются ключевыми элементами не только оперативно-розыскной политики, но частями государственной политики России и Кыргызстана.

С позиции грамотного формирования системы государственного управления, особенно в условиях реформирования уголовного судопроизводства в России и Кыргызстане, ключевой составляющей борьбы с преступностью является обеспечение комплексной возможности собирания разными субъектами ОРД информации, которая в дальнейшем могла бы быть максимально использована в уголовном судопроизводстве для построения допустимого доказательства. Грамотное обозначение и закрепления статуса руководителя субъекта ОРД на всех уровнях построения правоохранительных систем не только в России и Кыргызстане, но и в иных государствах, в которых законодательно закреплена ОРД, наделение их надлежащими полномочиями, включая самостоятельного заключения соглашений в сфере ОРД с руководителями субъектов ОРД иного государства, позволил бы не только обмениваться информацией между собой, но и самостоятельно эффективно реализовывать задачи ОРД, оптимизировать правоохранительные функции каждого из государств.

Отдельно при построении государственного управления в условиях реформирования уголовного судопроизводства следует продумывать вопрос обособленности, взаимной независимости субъектов ОРД друг от друга. В каждом государстве он решается по разному. В России, в целом, субъекты ОРД не подчинены друг другу. В то же время, при выполнении некоторых функций, в частности организации ОРМ, связанных с ограничением конституционных прав и свобод человека и гражданина через использование стационарной специализированной аппаратуры остальные субъекты ОРД, зависят от ФСБ.

Без институциональных, научных подходов невозможно грамотно определить роль и место ОРД в системе государственного управления. Следовательно, важно международное сотрудничество, как в образовании, так и научных разработках по разным направлениям ОРД. Важно формирование единых межгосударственных толкований в понимании сущности ОРД - кто ее должен осуществлять и для решения каких задач государство должно ее использовать. Важно научное понимание построения ОРД на всех уровнях, осознание правоприменителем не только того, какие субъекты ОРД нужны государству, но и какие их структурные подразделения требуется создать для выполнения задач ОРД, определенных законодательно применительно к данному субъекту ОРД. К сожалению, существующее состояние науки ОРД как в России, так и в Кыргызстане, не позволяет решать обозначенные выше задачи. ФЗ «Об ОРД» в России, определяя субъекты ОРД, изменялся и продолжает изменяться постоянно. Это не может не оказывать негативное влияние на формирование эффективной системы государственного управления в сфере ОРД.

В системе государственного управления, связанной с ОРД, необходимо также учитывать, что количество субъектов ОРД, которые необходимо государству для выполнения им правоохранительных и иных функций, находится в регуляторной сфере многочисленных правовых институтов. Неоспоримо, что не только уголовное судопроизводство, в котором активно использует ОРД, результаты ОРД используются и для защиты государственной тайны, розыска безвести пропавших и т.д. Следовательно, не только уголовное право, но и иные отрасли права: административное, гражданское, экономическое, международное и т.д. должны изучать ОРД, в целом, и субъекты ОРД под своим углом зрения. Сложная международная и внутренняя обстановка настоящего времени требуют от России, Кыргызстана и иных государств, использующих ОРД, постоянно пересматривать не только виды и количество субъектов ОРД, но и виды и количество структурных подразделений, обладающих правом проведения ОРМ, в каждом из них. Возможность получать информацию особым способом (оперативным, гласным и негласным путем), эффективно и легитимно использовать ее в дальнейшем становится приоритетной задачей для любого государства. Для ее рационального разрешения необходимо изучить ОРД не только извне, но и изнутри. Не только законодатель, но и правоприменитель обязаны досконально понимать и научно объяснять специфику работы субъектов ОРД по осуществлению этой деятельности.

Самостоятельного всестороннего научного и иного рассмотрения требует вопрос выстраивания правоотношений в сфере ОРД между государством и лицами, оказывающими содействие, органам, осуществляющим ОРД. Данный правоотношения могут носить как гласный, так и негласный характер, быть разовыми или долгосрочными, осуществляться как на платной, так и бесплатной основе, документарно оформляться или нет. Данный перечень можно продолжить.

Особо важно не игнорировать экономическую составляющую ОРД. В силу бюджетного характера финансового обеспечения правоотношений ОРД, а также возможности их выстраивания, как с гражданами, так и лицами, которые являются гражданами другой страны, лицами без гражданства, четкий финансовый надзор и контроль со стороны полномочных государственных структур выделен в самостоятельную линию в системе государственного управления. Необходимо помнить тезис: Закон суров, но это Закон. Данный тезис, в выстраивании контрольно-надзорной системы указанных правоотношений, применим для любого государства, использующего ОРД.

Важен для выстраивания правоотношений в сфере ОРД еще один аспект, носящий оперативно-розыскной характер. Лица, оказывающие субъекты ОРД содействие, с высокой долей вероятности могут сами стать фигурантами уголовных дел или уже ими являются. Это неизбежно повлечет серьезные вопросы в определении порядка привлечения их к уголовной и иной ответственности, определении степени их виновности.

Дублирование функций иного субъекта ОРД, а также дублирование функций между структурными подразделениями внутри одного субъекта ОРД в настоящее время является еще одной значимой проблемой выстраивания эффективной системы государственного управления в правоохранительной деятельности. Данная проблема вызывает трудности прежде всего в международном сотрудничестве в части грамотного соотнесения полномочий и компетенций, участвующих в сотрудничестве полномочных представителей различных государств. Например, борьбой с наркопреступностью в России, в настоящее время, занимаются оперативные подразделения разных субъектов ОРД: ОВД, ФСБ, таможенные органы, ФСИН. Внутри ОВД, данное направление борьбы с наркопреступностью закреплено ведомственными нормами права за следующими структурными подразделениями: уголовным розыском, подразделениями по контролю за оборотом наркотиков, недавно созданным подразделением по борьбе с киберпреступностью. Данная ситуация, не может не приводить к противоречиям.

ВЫВОДЫ

В результате изучения и научно-практического осмысления организации и работы всех субъектов ОРД не только России, но и иных государств, определения их полномочий и компетенций, предназначенности, с учетом проводимой Россией, Кыргызстаном и иными государствами политики, можно сделать следующий вывод. В России и Кыргызстане требуется разработка концепции развития ОРД на ближайшие, как минимум на 5 лет.

Эта концепция, должна быть сформирована на основе положений различных институтов права, с учетом международных правоотношений теории государства и права, философии права и других юридических наук. Она позволит руководству стран успешно реформировав оперативно-розыскные подразделения, оптимизировать их структуру и повысить эффективность правоохранительной деятельности.

Правильно выстроенная концепция ОРД поможет оптимально реализовывать как внутреннюю, так и внешнюю политику России и Кыргызстана. В настоящее время работа над созданием такой концепции ведется недостаточно активно.

При разработке концепции ОРД, должны быть выделены в самостоятельные разделы (направления) базовые блоки ОРД, независимо от того, осуществляется ли ОРД в рамках уголовного судопроизводства или используется для выполнения иных задач. Базовыми, должны стать, как минимум, шесть структурных направлений ОРД:

• - законотворчество;
• - правоприменение;
• - кадровый блок;
• - социально-экономический блок;
• - блок структуры управления;
• - блок международного взаимодействия.

Именно на основании концепции ОРД должна быть выстроена оперативно-розыскная политика, поскольку предназначенность политики – конкретизация концепции, аккумуляция в себе знаний, относящихся к ОРД. С научной точки зрения, оперативно-розыскную политику правомерно рассматривать, как самостоятельную научную теорию. К сожалению, в настоящее время ее развитие, как в России, так и Кыргызстане не получило должного развития.

Оперативно-розыскная политика России, Кыргызстана, иных стран, где наличествует ОРД, не только находится в зачаточном состоянии, но и имеет тенденцию ослабления. В настоящее время необходимо не только детектирование особенности проводимой оперативно-розыскной политики, но и их закрепление и развитие. В Российской Федерации к ним можно отнести:

• - регламентация общих вопросов ОРД на уровне федерального законодательства, подзаконных правовых актов и ведомственных норм права, в том числе и содержащих государственную тайну;
• - закрепление на уровне федерального законодательства требований о порядке и пределе ограничения права и свободы человека и гражданина в ходе осуществления ОРД;
• - закрепление на уровне федерального законодательства допустимости привлечения отдельных лиц к сотрудничеству с субъектами ОРД, в том числе на конфиденциальной основе. Регламентация ведомственными нормами права, содержащими государственную тайну, организацию и порядок такого сотрудничества;
• - определение на уровне федерального законодательства исчерпывающего перечня оперативно-розыскных мероприятий, с декларации его изменения только данным федеральным законом. Важно, что в России определение сущности оперативно-розыскных мероприятий дается в ведомственной норме права, содержащей государственную тайну. В Кыргызстане - в самом федеральном законе;
• - определение на уровне федерального законодательства исчерпывающего перечня субъектов ОРД, с декларации его изменения только данным федеральным законом;
• - отграничение оперативно-розыскных мероприятий от процессуальных и иных действий уполномоченных государственных структур;
• - частичное взаимное дублирование функций субъектами ОРД;
• - взаимодействие субъектов ОРД с иностранными партнерами для решения задач ОРД;
• - регламентация ведомственного, судебного и иного контроля и прокурорского надзора за ОРД.

Данный перечень не является исчерпывающим и находится в процессе постоянного изменения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итог, отметим, что ОРД занимает важное место в системе государственного управления не только России и Кыргызстана, но и целого ряда иных государств. Оперативно-розыскная политика является важной частью государственной политики. Она должна рассматриваться не как часть уголовной политики, а как самостоятельная политика, которая входит в правовую политику государств и по свое структуре многокомпонентна.

Сфера борьбы с преступлениями является ее структурным элементом, но далеко не единственным. Изучение места и роли ОРД в государственном управлении необходимость не только самостоятельной науки, изучающей законы ОРД, но и ряда других самостоятельных наук.

Следует предотвратить деградацию ОРД, как государственного инструмента борьбы с преступностью. В Кыргызской Республике с введением института специальных следственных действий, оперативно-розыскная политика перестала существовать в качестве самостоятельной сферы деятельности, теперь это процессуальная часть уголовной политики.

Хорошо это или плохо для правоохранительных органов республики покажет время. Главное не экстраполировать данный опыт, без его глубокого научного осмысления, на правоохранительную практику России.

 

¹ Федеральный закон Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 года №144-ФЗ.

² Закон Кыргызской Республики «Об оперативно-розыскной деятельности» от 16 октября 1998 года №131

³ Алымбеков Б.М. Правовые основы оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел Кыргызской Республики. //Правовой альманах ООО «Мариокс центр» (Москва) №1(5) 2021 г. URL.: https://elibrary.ru/item.asp?id=46661737 (Дата обращения 15.03.2023 г.)

⁴ Абдырасаков Д.С., Парманасов А.Д. Проблемные аспекты деятельности оперативных служб ОВД Киргизской Республики в рамках принятых законодательных актов с учетом практики применения в 2019-2020 гг. // Конституционализация оперативно-розыскной деятельности. Материалы международной научно-практической конференции. Омск, 2022. URL.: https://elibrary.ru/item.asp?id=48716086 (Дата обращения 15.03.2023 г.)

⁵ Оперативно-розыскными мероприятиями, проводимыми в соответствии с Законом Кыргызской Республики «Об оперативно-розыскной деятельности» от 16 октября 1998 года, остались: опрос граждан; наведение справок; исследование предметов и документов; отождествление личности; создание конспиративных предприятий и организаций; оперативный эксперимент; оперативная установка; применение технических средств для получения сведений, не затрагивающих охраняемые законом неприкосновенность частной жизни, жилища, личной и семейной тайны, а также тайну личных вкладов и сбережений, переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений; поиск технических средств незаконного снятия информации; оперативный поиск в сетях и на каналах связи.

⁶ Справка-обоснование к проекту Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Кыргызской Республики» URL.: http://kenesh.kg/ru/article/show/9616/na-obshtestvennoe-obsuzhdenie-s-28-oktyabrya-2022-goda-vinositsya-proekt-zakona-o-vnesenii-izmeneniy-v-ugolovno-protsessualyniy-kodeks-kirgizskoy-respubliki

⁷ В соответствии со статьей 39 УПК КР к органам дознания относятся: органы внутренних дел; органы и учреждения уголовно-исполнительной системы; командиры воинских частей, соединений и начальники военных учреждений; командиры пограничных частей; командиры воздушных судов; органы национальной безопасности; таможенные органы; органы службы чрезвычайных ситуаций; руководители геологоразведочных партий, экспедиций в отдаленных местностях; главы дипломатических представительств и консульских учреждений Кыргызской Республики; органы налоговой службы.

⁸ Ст. 1 Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" (с изменениями и дополнениями). / Информационно-правовой портал «Гарант.ру» [Электронный ресурс] / URL: Режим доступа к http://base.garant.ru/10104229/ свободный – (дата обращения: 20.01.2022)

⁹ «Центральная Азия и украинский кризис» Доклад Международного дискуссионного клуба «Валдай». Декабрь 2022. URL.: https://ru.valdaiclub.com/files/43693/. С.7 (Дата обращения 12.03.2023 г.)

¹⁰ Там же. С. 39.

¹¹ Абдырасаков Д.С., Парманасов А.Д. Проблемные аспекты деятельности оперативных служб ОВД Киргизской Республики в рамках принятых законодательных актов с учетом практики применения в 2019-2020 гг. // Конституционализация оперативно-розыскной деятельности. Материалы международной научно-практической конференции. Омск, 2022. URL.: https://elibrary.ru/item.asp?id=48716086 (Дата обращения 15.03.2023 г.)

¹² Абдырасаков Д.С., Парманасов А.Д. Проблемные аспекты деятельности оперативных служб ОВД Киргизской Республики в рамках принятых законодательных актов с учетом практики применения в 2019-2020 гг. // Конституционализация оперативно-розыскной деятельности. Материалы международной научно-практической конференции. Омск, 2022. URL.: https://elibrary.ru/item.asp?id=48716086 (Дата обращения 15.03.2023 г.)

About the authors

Anatoli F. Maydykov

Management Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia

Author for correspondence.
Email: maydikov@mail.ru
SPIN-code: 2267-6531

Dr.Sci.(Law), Professor, Honored Science Researcher of the Russian Federation, professor of the Department; Management Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia

Russian Federation, Moscow

Andrey A. Maydykov

Management Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia

Email: maydikov@mail.ru
SPIN-code: 9824-0017

Cand.Sci.(Law), Associate professor of the Department; Management Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia

Russian Federation, Moscow

Bakyt S. Dubanaev

Management Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia

Email: bdubanaev@mail.ru
SPIN-code: 3569-1490

Cand.Sci.(Law), Listener of the 2nd Faculty; Management Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia

Russian Federation, Moscow

References

Supplementary files