The Concept and Structure of the Mechanism of Administrative and Legal Regulation of Public-Private Partnership in the Sphere of Monopolies

Full Text

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность изучения механизма административно-правового регулирования государственно-частного партнерства в монопольной сфере обусловлена спецификой правового режима стратегически важных отраслей, в которых монополия государства играет ведущую роль для обеспечения устойчивости и эффективности правового регулирования.

В данной статье под монополиями будут пониматься именно естественные монополии. Соответственно, анализ механизма административно-правового регулирования государственно-частного партнерства будет осуществляться именно в отношении естественных монополий.

В экономике под монополией понимают в том числе «крупные хозяйственные объединения, контролирующие отрасли и рынки за счет высокой степени концентрации производства и капитала, установления монопольных цен и извлечения монопольных прибылей» [Макаров, 2018: 104]. Как справедливо отмечается в науке, монополии существуют в любой экономике [Петросян, Безпалов, Гагарина, 2024: 77]. Естественные монополии при этом образуются там, где без них невозможно достичь эффективного использования ресурсов. Их спецификой выступают отсутствие конкуренции, высокая капиталоемкость, повышенная социальная значимость. В силу сложившихся условий в отечественной практике особенно велика в общественном производстве роль естественных монополий [Аляров, 2006: 32], которые в определенной степени являются системообразующими элементами, обеспечивая существенный вклад в ВВП страны. В частности, только в 2022 году доля добычи нефти и газа в индексе промышленного производства в России¹ превысила 30%, одновременно с этим доля сборов от добычи и продажи нефти и газа по итогам 2022 года выступила одним из основных источников доходной части федерального бюджета, составив около 42%, при 28% в 2020 году и 36% в 2021 году соответственно² . За 2023 год около 15% грузооборота всех видов транспорта общего пользования страны относилось к доле железных дорог, а 11,7% на долю трубопроводного транспорта. Приведенные показатели в целом характеризуются стабильностью на протяжении долгосрочного периода³.

Государственное регулирование деятельности монополий при этом требует создания комплекса специфических правовых инструментов, направленных на одновременное привлечение частных инвестиций, минимизацию рисков, связанных с монопольным статусом субъектов, и обеспечение достижения социально значимых целей. Для юридической науки не является новым тезис о режимной организации государственного управления естественными монополиями, напротив, научно обоснованы выводы о специфике административно-правового режима естественных монополий.

И.Е. Нельговский предлагает рассматривать последний как «комплексный предметный режим нормального функционирования, представляющий собой совокупность административно-правовых норм, регулирующих особые отношения в области управления экономикой путем установления определенного порядка осуществления управленческой деятельности в целях организации эффективного государственного управления сферами естественных монополий» [Нельговский, 2004: 162-163]. Действительно, предложенная концепция административно-правового регулирования естественных монополий как комплексного предметного режима позволяет отразить важные аспекты, необходимые для эффективного управления в монопольных отраслях. В ее рамках также акцентируется внимание на создании упорядоченной системы управления, позволяющей обеспечить эффективное функционирование соответствующих субъектов и достичь баланса интересов – как потребителей, так и субъектов естественных монополий. Подобная система регулирования, как отмечается в науке, должна быть направлена на достижение такого баланса наряду с повышением доступности реализуемого ими товара для потребителей [Чукалова, 2013: 121]. Эти аспекты также рассматриваются в науке как основы государственного регулирования естественных монополий [Марасанов, 2003: 19].

Закономерно, что государственно-частное партнерство в сфере монополий и его административно-правовое регулирование также обладают рядом особенностей. В отличие от иных, более рыночно ориентированных отраслей, в которых государственное участие зачастую ограничивается стимулирующей функцией, государственно-частное партнерство в монопольных сферах представляет собой некую модель партнерства, характеризующуюся высокой степенью государственного влияния, обусловленного стратегической важностью и необходимостью защиты общественных интересов – коммерческая эффективность проектов в последнем случае не имеет определяющей значимости.

ДИСКУССИОННЫЕ ВОПРОСЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПОНЯТИЯ И СТРУКТУРЫ МЕХАНИЗМА АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Правовое регулирование любой сферы общественных отношений осуществляется при помощи системы специальных юридических средств – механизма правового регулирования, который обеспечивает динамизм и действенность правового регулирования всей правовой системы [Березина, 2021: 119]. Такой механизм рассматривается в науке в целях исследования процесса правового регулирования как идеальная модель, созданная вследствие идеализации [Черданцев, 2016: 45, 221], как абстрактная и желаемая модель управленческих отношений [Жеребцов, 2024: 37]. Производным от механизма правового регулирования как научная категория является механизм административно-правового регулирования, он предваряет отраслевые механизмы административно-правового регулирования в конкретных сферах общественных отношений, в том числе в сфере государственно-частного партнерства.

Определение понятия механизма административно-правового регулирования относится к дискуссионным вопросам, в определенной степени указанное понятие в различных интерпретациях выработано в результате многолетних научных споров в общей теории государства и права, в отраслевых правовых науках. В рамках административного права в его понятии акцент устанавливается на системности и характере применяемых средств. Например, он рассматривается как «системное образование юридических средств, закрепленных в нормах административного права, с помощью которых достигается упорядоченность общественных отношений в публичной сфере» [Шергин, 2009: 12].

Одними из наиболее распространенных являются взгляды, в соответствии с которыми административно-правовое регулирование в наиболее общем виде представляет собой деятельность государства, направленную на выработку правовых норм, определение соответствующих правовых средств и формирование условий обеспечения их реализации, а механизм административно-правового регулирования, в свою очередь, рассматривается как систематизированная совокупность правовых средств, воздействующих на общественные отношения в конкретной сфере, организующих их исходя из задач общества и государства. В структуру механизма административно-правового регулирования в таком случае входят нормы права, акты толкования права и акты его применения, а также правовые отношения, складывающиеся в сфере, регулирование которой осуществляется посредством исследуемого механизма [Павлюк, 2015].

Представляется, что рассмотрение понятия механизма административно-правового регулирования в вышеуказанном значении не в полной мере применимо и исчерпывающее по отношению к деятельности государства при осуществлении государственно-частного партнерства в сфере монополий, поскольку оно является универсализированным и не позволяет учитывать особенности исследуемой формы взаимодействия в монопольных отраслях экономики. Оно упрощает понимание механизма, не позволяя отразить его влияния на реализацию публичных интересов. Подобное обуславливает необходимость уточнения имеющихся дефиниций с акцентом на интеграцию административно-правового и монопольного аспектов и учет специфики сферы деятельности монополий, для чего необходимо рассмотреть структуру такого механизма.

Структура механизма административно-правового регулирования может рассматриваться как совокупность связей, существующих между административно-правовыми средствами, входящими в его систему. Элементы же, составляющие механизм административно-правового регулирования государственно-частного партнерства в сфере монополий, представляется допустимым рассматривать с позиции узкого и широкого подходов.

В узком понимании содержание административно-правового механизма сосредоточено исключительно на его юридической и функциональной составляющей. Исследуемый механизм при этом представляет собой систему административно-правовых средств—совокупность административно-правовых инструментов, посредством которых осуществляется юридическое воздействие на общественные отношения, возникающие в административно-публичной сфере, в целях их правового урегулирования, правовой охраны и защиты [Кононов, 2023: 99]. В науке к вопросу о том, какое конкретно административно-правовое средство следует включать в систему механизма административно-правового регулирования, в целом сложились устойчивые подходы. Основываясь на критериях, предложенных С.С. Алексеевым, представляется возможным полагать, что в административно-правовые средства включаются инструменты, обладающие правовой природой и способные эффективно регулировать общественные отношения, выполняя специфическую регулирующую функцию [Алексеев, 1966: 30]. В рамках административно-правового регулирования государственно-частного партнерства в исследуемой сфере к таким инструментам представляется возможным относить, например, нормативные акты, акты толкования права, правоприменительные акты и др.

В структуру такого механизма, следовательно, включаются элементы, непосредственно направленные на реализацию административного воздействия, а именно:

• административно-правовые нормы;
• правоприменительные акты;
• акты официального толкования права;
• юридические факты;
• административно-правовые отношения;
• способы (методы) и приемы государственного управленческого воздействия, посредством которых осуществляется специально-юридическое административно-правовое регулирование в конкретной сфере, в рассматриваемом случае—государственно-частного партнерства в сфере деятельности субъектов монополий.

Первым элементом являются административно-правовые нормы, закрепляющие определенные правила допустимого поведения и составляющие основу административно-правового регулирования. В качестве особенностей норм, посредством которых осуществляется административно-правовое регулирование государственно-частного партнерства в исследуемой сфере, следует определить ряд аспектов. Во-первых, это системность и комплексность в той мере, в которой систему таких норм образуют положения Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»⁴ (далее—Федерального закона о государственно-частном партнерстве) как основополагающего акта и нормы иных смежных актов из сферы государственно-частного партнерства, понимаемой в широком смысле (в частности, Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»⁵ ), а также актов, образующих антимонопольное регулирование в отношении соответствующих субъектов (прежде всего – положения Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»⁶ (далее—Федеральный закон о монополиях). Во-вторых, речь идет об антимонопольной направленности последних норм, поскольку они фактически содержат в себе требования, направленные на предотвращение усиления монопольного положения частных партнеров. В-третьих, рассматриваемые нормы позволяют определить долгосрочные стратегии развития монопольных отраслей для планирования совместных действий публичного и частного субъектов.

Вторым элементом выступают правоприменительные акты, под которыми принято понимать индивидуально-конкретные решения, направленные на реализацию административно-правовых норм. В рамках государственно-частного партнерства к таким актам относятся, например, решения об утверждении концессионного соглашения или о заключении соглашения о государственно-частном партнерстве, акты, направленные на реализацию контрольно-надзорных мер за исполнением частным субъектом взятых на себя обязательств.

Третьим элементом являются акты официального толкования, уточняющие смысл и содержание правовых норм, применимых к конкретным правоотношениям. Данные акты выступают значимым инструментом обеспечения единообразного применения правовым норм в рамках реализации проектов государственно-частного партнерства.

Четвертым элементом выступают юридические факты. В науке под такими фактами принято понимать события или действия, влекущие возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений, и классифицируемые в зависимости от их природы. К событиям, наступление которых не связано с волеизъявлением субъектов, следует отнести истечение срока действия концессионного соглашения или соглашения о государственно-частном партнерстве, введение чрезвычайного положения или режима чрезвычайной ситуации, изменение законодательства, способные повлечь за собой изменение условий исполнения договора. Действия, зависящие от воли субъекта, в свою очередь, принято классифицировать на правомерные и неправомерные, где первым соответствуют, например, заключение концессионного соглашения или соглашения о государственно-частном партнерстве, регистрация объекта, построенного в рамках проекта, принятие решения уполномоченным органом о начале реализации проекта, а неправомерным – действия, связанные с нарушением условий договора. Представляется, что юридические факты отражают правовую динамику взаимодействия публичного и частного субъектов.

Пятым элементом, включение которого в механизм административно-правового регулирования государственно-частного партнерства в сфере монополий осуществляется в рамках узкого подхода, выступают административно-правовые отношения, складывающиеся в процессе реализации административно-правовых норм. В исследуемой сфере подобные отношения характеризуются наличием как сложного субъектного состава, так и имущественным характером, поскольку в подобном случае осуществляется передача прав на эксплуатацию объектов, имеющих высокий уровень социальной значимости. Последнее определяет социальную направленность таких отношений, опосредующей интересы конечных потребителей. Кроме того, следует говорить об определенной асимметричности прав и обязанностей взаимодействующих субъектов – публичный субъект в целях защиты публичного интереса наделен властными полномочиями, тогда как частный субъект ограничен в своих действиях рамками гражданского законодательства. С учетом того, что административно-правовые отношения, складывающиеся в процессе реализации административно-правовых норм в монопольной сфере при осуществлении государственно-частного партнерства, включают в себя одновременно прямые взаимодействия между субъектами и контрольно-надзорные отношения со стороны уполномоченных органов, также представляется возможным говорить о таком признаке как иерархичность.

Наконец, шестым отличным элементом являются методы (способы) и приемы государственного управленческого воздействия, посредством которых осуществляется специально-юридическое административно-правовое регулирование в исследуемой сфере. Их включение в исследуемый механизм, как представляется, обусловлено тем, что подобное позволяет проявить системный подход к механизму регулирования, отразить его функциональную административно-правовую природу, в которой инструментом обратной связи является государственный контроль, позволяющий оценить эффективность применяемых способов.

В приведенном контексте следует разграничить понятие административно-правовых средств и методов (способов) и приемов использования данных средств. Полагаем, что административно-правовые средства в наиболее общем виде – это формы правовой действительности, реализуемые при осуществлении государственного управления, направленные на достижение целей, значимых для общества и государства. Их видами являются, в частности, административно-правовые нормы, правоприменительные акты, акты толкования права и др. Административно-правовые средства выступают тем базисом, на котором основывается вся система административно-правового регулирования, определяющая формально-правовые рамки для действий субъектов государственно-частного партнерства. Методы (способы) и приемы использования данных средств, в свою очередь, представляют собой правовые и организационные подходы, позволяющие реализовать цели административно-правового регулирования на практике. Дозволение, запрет и обязывание, выступающие основными способами управленческого воздействия, фактически представляют собой механизмы практической реализации установленных норм (например, через возложение на субъектов права обязанности воздерживаться от совершения определённых действий). Приемы направлены на выполнение поставленных задач в рамках реализуемых способов: являясь точечными инструментами, они позволяют реализовать способы административно-правового регулирования на практике с учетом особенностей конкретного правоотношения через совершение определенных действий или принятие решений. Классификация таких приемов осуществляется, как правило, с учетом способа их реализации (информационные, контрольные, организационные, функциональные приемы) и цели воздействия (интерпретационные, превентивные, принудительные, стимулирующие приемы).

В рамках способов и приемов со стороны публичного субъекта могут быть использованы санкции, осуществляться мониторинг выполнения условий проекта, стимулирование деятельности частного партнера, утверждаться проекты государственно-частного партнерства, на частного партнера могут возлагаться (делегироваться) обязательства по исполнению социальных задач. Например, при реализации государственно-частного партнерства по проекту реконструкции электросетей как административно-правовые средства могут рассматриваться правовые нормы, определяющие порядок заключения соглашений о государственно-частном партнерстве. При реализации способа обязывания на частного партнера могут возлагаться обязанности по обеспечению бесперебойного электроснабжения, конкретным приемом в данном случае выступает закрепление в соглашении определенных показателей надежности и требований к модернизации сетей; с учетом реализации способа дозволения, допускающего предоставление частному партнеру права взимать плату за поставляемую электроэнергию, конкретным приемом является утверждение тарифов регулирующими органами.

Иными словами, применительно к настоящему исследованию, если положения Федерального закона о государственно-частном партнерстве определяют общие рамки правового регулирования государственно-частного партнерства и обладают универсальной направленностью, то для достижения эффективности исследуемого взаимодействия на практике необходимы способы и приемы, позволяющие детализировать их применение, трансформировать абстрактные нормы в конкретные действия и правоотношения. Именно такие способы и приемы выступают связующим звеном между правовыми нормами и их реализацией, учитывающей специфику монопольных отраслей для достижения целей государственного управления. Концептуальное значение разграничения приведенных понятий состоит не только в теоретической систематизации, но и в их практическом применении—обеспечении системного подхода правового регулирования, разграничению обязанностей между субъектами регулирования, обеспечению баланса частных и публичных интересов.

В рамках широкого подхода к исследуемому механизму акцент следует сделать на всеобъемлющем характере правового регулирования. В данном случае механизм административно-правового регулирования рассматривается в качестве многоуровневой, комплексной системы, включающей в себя не только правовые нормы и иные средства, способы, приемы, но и социально-правовые явления и феномены, непосредственно влияющие на реализацию таких норм, а также конкретные действия субъектов, приводящие механизм в действие. При этом особое внимание необходимо обратить на то, что включение в систему элементов такого механизма социокультурных аспектов административно-правового регулирования позволяет подчеркнуть глубокую взаимосвязь права с правосознанием и устоявшейся правовой культурой. Итак, в широком понимании данный механизм дополняют:

• а) правосознание, под которым понимается субъективное восприятие права и правовых норм участниками административно-правовых отношений. Специфика правосознания в исследуемой сфере состоит в необходимости учета не только коммерческого, но и публичного интереса при реализации проекта государственно-частного партнерства всеми субъектами взаимодействия, что должно выражаться в соответствующих конкретных действиях (бездействии).
• б) правовая культура как индикатор уровня правового развития субъектов, их способность взаимодействовать в установленных правовыми нормами пределах. Она может характеризоваться с позиции превентивного аспекта в той мере, в которой высокий уровень правовой культуры сам по себе делает невозможным злоупотребление монопольным положением или нарушение условий соглашения о государственно-частном партнерстве, а также позволяет обеспечить прозрачность процедуры выбора частного партнера, процедуры заключения и исполнения соглашений.
• в) правовая идеология, определяющая ценности, заложенные в основу государственно-частного партнерства. В сфере деятельности субъектов монополий подобная идеология, во-первых, отражает стремление обеспечить баланс между рыночными принципами и общественным благом, во-вторых, выступает стимулом развития новых подходов к реализации соглашения, управлению инфраструктурой реализованного проекта, в том числе с соблюдением современных требований к цифровизации, устойчивому развитию.
• г) акты поведения, которые в рамках рассматриваемой сферы характеризуются наличием долгосрочных и социально значимых целей партнерства. Кроме того, фактическое участие субъектов монополий в решении социально-значимых задач через участие в реализации проектов государственно-частного партнерства позволяет охарактеризовать такие акты поведения как проактивные, то есть инициативные, выходящие за рамки их обычной деятельности. Представляется, именно акты поведения позволяют отразить реализацию правовых норм, что связывает в самом механизме право и практику его применения.

По итогам проведенного анализа представляется целесообразным предложение следующего определения понятия механизма административно-правового регулирования государственно-частного партнерства в сфере монополий. Под данным механизмом предлагается понимать комплексную систему административно-правовых средств, а также методов (способов) и приемов использования данных средств в рамках осуществления государственного управления, направленных на обеспечение устойчивого долгосрочного взаимодействия в процессе государственно-частного партнерства между публичным и частным субъектами с целью реализации соответствующих социально значимых проектов и надлежащего выполнения субъектами монополий публичных функций.

ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МЕХАНИЗМА АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СФЕРЕ МОНОПОЛИЙ

Анализ исследуемой модели механизма административно-правового регулирования государственно-частного партнерства в сфере монополий позволяет выявить ряд системных недостатков, которые, как представляется, затрудняют его эффективное функционирование и снижают социально-экономическую значимость соответствующих проектов.

В частности, отсутствует системный, научно-обоснованный подход к нормативно-правовому регулированию в рассматриваемой сфере. Несмотря на то, что действующее законодательство, которое выступает основой государственно-частного партнерства, в целом определяет его общие рамки, оно не учитывает в достаточной степени особенности монопольных отраслей экономики (при этом значительная доля частных субъектов государственно-частного партнерства являются именно субъектами монополий). Отраслевые же акты, под которыми в рамках данного исследования понимаются акты, регулирующие деятельность в определенной отрасли или комплексе экономики (в частности, Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» (далее—Федеральный закон о железнодорожном транспорте)⁷, Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее—Федеральный закон об электроэнергетике)⁸ , Федеральный закон от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» и др.), регламентируют отдельные аспекты общественных отношений (например, регулирование ценообразования в целях избегания завышенных тарифов, доступ к инфраструктуре для обеспечения равных прав для всех участников рынка) без должной системной связи с законодательством о государственно-частном партнерстве. Они не интегрированы в общую систему регулирования государственно-частного партнерства, что неизбежно влечет за собой отсутствие согласованности между такими отраслевыми нормами, общими нормами (нормами, определяющими основу государственно-частного партнерства) и нормами конкурентного права, выраженным, в частности в положениях Федерального закона о монополиях.

В результате формируется положение, при котором Федеральный закон о государственно-частном партнерстве закрепляет общие правила, эффективно работающие для других, немонопольных секторов экономики, но не учитывающие жесткие ограничения и контроль в сфере монополий. И при участии частного партнера в проекте государственно-частного партнерства в такой сфере он сталкивается с двумя параллельными системами регулирования: с одной стороны, общими нормами государственно-частного партнерства, с другой – с ограничениями отраслевых законов, которые регулируют последующее ценообразование, влияющее на инвестиционную привлекательность проекта, и определяют правила обеспечения доступа к соответствующим ресурсам.

Примером в данном случае могут выступать соответствующие нормы Федерального закона о государственно-частном партнерстве, Федерального закона о монополиях и Федерального закона об электроэнергетике.

В соответствии с положениями ст. 4 Федерального закона о государственно-частном партнерстве устанавливаются принципы исследуемой формы взаимодействия, главой третьей указанного закона определяются общие условия и обязательства публичного и частного субъектов. В то же время Федеральный закон об электроэнергетике вводит ограничения на механизмы ценообразования, устанавливает основы государственного контроля за тарифами (ст. 23), а также фактически предъявляет строгие требования к деятельности хозяйствующих субъектов, ограничивающие свободу действий частных партнеров в проектах государственно-частного партнерства. Схожие нормы содержатся в положения Федерального закона о железнодорожном транспорте. Кроме того, глава 2 Федерального закона о монополиях устанавливает основные правила регулирования и контроля в сфере естественных монополий, полномочия органов власти по формированию тарифов, ст. 8 указанного закона уточняет обязанности субъектов монополий при осуществлении ими их деятельности. Наконец, в свою очередь, ст. 10 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» устанавливается запрет на злоупотребление доминирующим положением, в том числе установление монопольно высоких или низких цен, создание препятствий для доступа на рынок другим субъектам, иное ограничение конкуренции. Нормами ст. 16 указанного закона устанавливается запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения органов власти.

В результате сопоставления норм приведенных нормативных правовых актов следует констатировать, что:

• законодательство о государственно-частном партнерстве предусматривает только общие правила и закономерно не содержит норм, учитывающих особенности деятельности в сфере монополий;
• отраслевое и конкурентное законодательство, напротив, устанавливают жесткие рамки, потенциально конфликтующие (сущностно) с содержанием проектов государственно-частного партнерства, одной из характеристик которых является долгосрочность и устойчивость существующих условий.

В данном случае введение дополнительных ограничений на деятельность монополистов с установлением усиленной регуляторной нагрузки после заключения соответствующих соглашений, как видится, может противоречить цели государственно-частного партнерства – привлечению новых инвестиций, в основе стабильной аккумуляции которых находится понимание частным партнером стабильности существующего правового режима (при ее наличии). Подобная неопределенность может возникнуть для частных партнеров, обладающих эксклюзивным правом эксплуатации объекта на длительный срок, относительно допустимости ограничений на доступ к инфраструктуре, возможности покрыть свои инвестиционные расходы на модернизацию инфраструктуры через устанавливаемые тарифы.

Решением проблемы фрагментарности существующего законодательства может стать унификация правовых норм, направленных на регулирование государственно-частного партнерства, в рамках одного нормативного правового акта (например, Федерального закона о государственно-частном партнерстве) с внесением в него ряда специальных положений, позволяющих учесть специфику монопольных отраслей (отсутствие конкуренции, высокая капиталоемкость, повышенная социальная значимость) при формальном закреплении и обеспечении принципа стабильности правового режима для заключенных соглашений. Такая специфика может быть отражена, например, в закреплении норм, определяющих регулирование ценообразования в рамках долгосрочных проектов с сохранением контроля со стороны государства за минимальными стандартами доступности оказываемых услуг. В результате следует ожидать, что унификация позволит скоординировать действия субъектов монополий, а также обеспечить для них правовую стабильность, устойчивость правового режима, необходимую для осуществления долгосрочного государственно-частного-партнерства.

ВЫВОДЫ

Таким образом, исследование механизма административно-правового регулирования государственно-частного партнерства в сфере монополий позволяет систематизировать его элементы с учетом особенностей анализируемой сферы. Разработан авторский (широкий) подход к пониманию исследуемого механизма. Совокупность элементов, составляющих исследуемый механизм, рассматривается в доктрине с позиции 1) узкого подхода – как инструменты, направленные на реализацию административного воздействия (административно-правовые нормы, правоприменительные акты, акты официального толкования норм права, юридические факты, административно-правовые отношения, способы и приемы государственного управленческого воздействия), а также с позиции 2) широкого подхода, который дополняет первый подход социокультурными аспектами (правосознанием, правовой культурой и идеологией, влияющими на реализацию норм и поведение субъектов) и соответствующими актами поведения, приводящими механизм в действие. Различия между отмеченными подходами состоят в характере и объеме содержания, целях и областях их применения. Считаем целесообразным придерживаться широкого подхода, поскольку он наиболее полно отражает правовую действительность.

Проведенный анализ свидетельствует о наличии проблем в реализации механизма административно-правового регулирования государственно-частного партнерства в сфере монополий, связанных с фрагментарностью законодательства и отсутствием полной интеграции отраслевых норм с общими нормами государственно-частного партнерства. Изложенное приводит к неопределенности для частных партнеров, снижению инвестиционной привлекательности проектов, замедлению модернизации инфраструктуры, снижению доступности услуг для потребителей и, как следствие, к нарушению и замедлению процесса реализации социально значимых задач. Для устранения отмеченных недостатков представляется необходимым разработать единый кодифицированный нормативный правовой акт, объединяющий в себе общие положения о государственно-частном партнерстве, положения о различных формах государственно-частного партнерства, а также положения, позволяющие унифицировать и синхронизировать административно-правовые нормы, регулирующие государственно-частное партнерство в сфере монополий. Альтернативой является переработка действующего Федерального закона о государственно-частном партнерстве с акцентом на аналогичные положения. Включение как в новый кодифицированный нормативный правовой акт, так и в усовершенствованный Федеральный закон о государственно-частном партнерстве специальных положений, учитывающих такие особенности монополий, как отсутствие конкуренции, высокая капиталоемкость и социальная значимость осуществляемой деятельности позволит сформировать систему правовых норм, обеспечивающую гармонизацию соответствующего законодательства.

¹ Росстат оценил снижение промышленного производства в 2022 году // URL: https://www.rbc.ru/economics/01/02/2023/63da7d2b9a794701d1748abf?from=materials_on_subject (дата обращения: 05.02.2023); О динамике промышленного производства: декабрь 2022 года // URL: https://www.economy.gov.ru/material/file/7c5bbc232751c13c9a0af1685073009d/ 2023_02_01.pdf (дата обращения: 05.10.2023).

² Доходы бюджета от нефтегазовой отрасли выросли в 2022 году на 28 процентов // URL: https://ria.ru/20230116/byudzhet-1845109002.html?in=t (дата обращения: 05.10.2023).

³ Официальная статистика: транспорт // Федеральная служба государственной статистики. URL: https://rosstat.gov.ru/statistics/transport (дата обращения: 05.11.2024).

⁴ Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред. от 4 августа 2024 г. № 418-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2015. № 29 (часть I). Ст. 4350; 2024. № 33. Ст. 4998.

⁵ Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ (в ред. от 22.07.2024) «О концессионных соглашениях» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3126; 2024. № 31. Ст. 4456.

⁶ Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ (в ред. от 08.08.2024) «О естественных монополиях» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 34. Ст. 3426; 2024. № 33. Ст. 4928.

⁷ Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ (в ред. от 25.12.2023) «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 2. Ст. 169.

⁸ Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ (в ред. от 25.10.2024) «Об электроэнергетике» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 13. Ст. 1177.

About the authors

Ruslan M. Ushakov

Author for correspondence.
Email: ru.ushushakov@yandex.ru
ORCID iD: 0000-0001-8090-4920
SPIN-code: 2424-4636

Postgraduate student, Department of Administrative and Financial Law, Law Institute

References

Supplementary files