Legal Regulation of the Prosecutor's Office and its Role in the Supervision of the Law

Full Text

ВВЕДЕНИЕ

Прокуратура, как особый конституционный правовой институт, и осуществляемый ею надзор за точным исполнением законов, пишет С.Г. Новиков—представляет собой одну из частей, подсистем в сложной системе правоохранительных органов России [Новиков, 1972]. Прокурорский надзор—важнейшая гарантия законности в государстве, наряду, с судебной властью. И так на протяжении различных этапов формирования, становления и развития теории прокурорской деятельности менялись и подходы к определению ее основных понятий. Если на первоначальном этапе основной объем деятельности органов прокуратуры был связан с реализацией надзорных полномочий, когда деятельность ненадзорного характера играла в определенной степени вспомогательную роль, то на современном этапе после принятия в 1992 году Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации»—сегодня Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее ФЗ «О прокуратуре РФ»)—ситуация существенно изменилась. Сохранив и развивая надзорные функции, органы прокуратуры существенно расширили спектр использования своих функций ненадзорного характера. При этом отмечает А.Ю. Винокуров, под функцией прокуратуры понимается осуществляемый в строго регламентированных федеральным законодательством рамках вид деятельности, направленный на достижение поставленных перед прокуратурой Российской Федерации целей, заключающийся в реализации прокурорами возложенных на них полномочий исходя из установленной законами и руководящими указаниями вышестоящих прокуроров компетенции [Винокуров, 2010]. Произошедшие изменения обусловили необходимость и целесообразность говорить уже не о прокурорском надзоре, но о прокурорской деятельности как практической деятельности органов прокуратуры и о теории прокурорской деятельности, как науке. Это, в свою очередь, отмечает О.Н. Коршунова, привело к необходимости переосмысления и основных понятий теории прокурорской деятельности. Таких, как предмет деятельности прокурора, ее объекты и др. [Коршунова и др., 2017]. Где одной из важнейших функций прокуратуры РФ является надзор за соблюдением законности в стране.

Таким образом, основу законности составляет строгое соблюдение и исполнение норм права участниками общественных отношений. Именно это присуще законности любого исторического периода независимо от условий, места и времени. В конкретных исторических условиях эта сущность наполняется конкретным содержанием и приобретает соответствующие формы. Законность провозглашается, а нередко и закрепляется в законодательстве в качестве принципа, требования соблюдать правовые предписания, обращенные к субъектам общественных отношений. Но вместе с тем, в силу различных причин, в том числе и мер государственного принуждения, законность проявляется в конкретном поведении указанных субъектов, то есть становится методом их деятельности. В результате возникает режим общественной жизни, выражающийся в том, что большинство участников общественных отношений соблюдают и исполняют правовые предписания. Таким образом, законность можно определить как принцип, метод и режим строгого, неуклонного соблюдения исполнения норм права всеми участниками общественных отношений: государством, его органами, общественными и иными организациями, трудовыми коллективами, должностными лицами, гражданами—всеми без исключения. При этом принцип, пишет В.В. Лазарев, выступает как идеальная форма законности—соблюдать нормы права должны все [Лазарев, 1997].

Понятие законности как политико-юридических требований

Понятие законности раскрывает содержание писаного права под углом зрения его практического осуществления, идейно-политических основ правовой системы, его связи с основополагающими общественно-политическими институтами, с политическим режимом данного общества. Также С.С. Алексеев пишет, что под этим углом зрения законность может быть охарактеризована как реальность писаного права, когда его требования и гарантированные им возможности последовательно, полно и точно претворяются в жизнь [Алексеев, 1995].

Как нам представляется, что основным носителем законности является деятельность людей и через нее свойство законности, то есть соответствие праву приобретают и другие объекты—нормативные и правоприменительные акты, различные документы и прочие. Их законность или незаконность во многих случаях имеет особенно важное значение.

Во-первых, понятие законности—одна из граней реалистического отношения к писаному праву, к его общеобязательности, силе и ценности.

Во-вторых, большое значение имеет принцип законности, который непосредственно выражает уровень гуманистического содержания современного мировоззрения, природу правового государства, его нацеленность на обеспечение и охрану прав личности на исключение из общественной жизни, произвола и бесправия личности.

С законностью теснейшим образом связано другое правовое явление—правовой порядок, правопорядок. Правопорядок—это состояние упорядоченности общественных отношений, основанное на праве и законности, это конечный результат реализации правовых требований и предписаний, результат соблюдения и исполнения правовых норм, то есть законности. Именно правопорядок представляет собой цель правового регулирования, именно для его достижения издаются законы и другие нормативно-правовые акты, осуществляется совершенствование законодательства, принимаются меры к укреплению законности.

В-третьих, понятие законности позволяет еще раз обратиться в рамках общетеоретической проблематики к основным понятиям теории права. Анализ законности как особого, самостоятельного явления позволяет определенным образом охарактеризовать данную правовую систему, увидеть связь законности с природой социального строя, с особенностями политического режима (правового государства, раскрыть ее значение как составной части элемента демократии), представляющего собой особый элемент современного гражданского общества (правозаконность).

Исходная, первая грань законности—аспект общеобязательности права. Здесь законность является только проекцией, специфическим выражением свойств права как нормативного институционного образования, ибо писаное право по самой своей природе таково, что мыслимо лишь в состоянии, когда образующие его нормативные предписания реально, фактически проводятся в жизнь.

Вторая грань, или элемент, законности—идея законности, то есть формирующегося в правосознании представления о целесообразности и необходимости правомерного поведения всех участников общественных отношений, при котором не оставалось бы места произволу, достигалась бы всеобщность права, действительная реализация субъективных прав.

Третья, наиболее важная грань законности состоит в том, что законность как особое, отличное от собственно права, самостоятельное явление складывается лишь тогда, когда два первых ее элемента воплощаются в особом режиме общественно-политической жизни, в системе требований законности. При этом весьма отчетливо проявляется тесная связь законности с правом как с институционным образованием даже с терминологической стороны: именно потому, что право конституируется через закон. Еще в свое время, И.С. Самощенко писал, что данный режим и именуется законностью и в конечном итоге рассматриваемый процесс воплощается в формировании правозаконности [Самощенко, 1960].

Таким образом, содержание законности во многом зависит от состава его субъектов, оно связывает понятие законности с деятельностью всех участников общественных отношений. Исключение кого-либо из состава субъектов законности создает иллюзию необязательности исполнения ими правовых предписаний. Происходит сужение сферы законности, и она из общесоциального, политико-правового превращается в явление более узкое, связанное с деятельностью ограниченного круга субъектов. Такое сужение круга субъектов законности в условиях командно-административной системы способствовало появлению «мертвых зон», неподвластных закону. К сожалению, подобные явления характерны и для настоящего времени. Например, спорным является положение о депутатском иммунитете, который выводит депутатов из сферы действия закона и правоприменительной практики.

Предложенная трактовка законности ориентируется на то, чтобы рассматривать ее как режим общественно-политической жизни, активной политико-юридической силы общества. Именно потому, что законность складывается из политико-юридических требований, утверждение в обществе режима законности означает наличие таких активных, реально нормативных факторов, которые призваны распространять на общественные отношения состояние юридической правомерности, реальности и эффективности правового регулирования, основанного в гражданском обществе на соблюдении прав и свобод человека и гражданина—всего того, чего требует режим законности в правовом государстве (прежде всего прирожденного статуса автономии личности, ограждения ее от произвола и самочинных действий).

Принципиально важно, что подобный подход к законности дает возможность проводить конкретно-исторический анализ. Законность при этом оказывается величиной переменной и даже неоднозначной. В одних общественных системах она может существовать только в виде аспектов общеобязательности права, в других к этому первичному элементу присоединяются утверждающиеся в общественном сознании идеи законности.

Таким образом, к вопросу возникновения и развития законности мы должны подходить исторически, различая элементы законности, фиксируя их формирование и постепенное накопление, а также сложные противоречивые тенденции, свойственные всем этим процессам.

Приведем, в связи с этим соображения более общего характера. Хотя те или иные элементы законности складываются при различных социальных системах и политических режимах, все же в полном, развернутом виде, с полным набором элементов законность выступает в качестве органического элемента демократического правового государства, важной составной части современного гражданского общества и правового государства.

Собственное содержание, субстанция законности выражена в системе политико-правовых требований, нормативных сторон, устоев политико-юридической жизни, отражающих глубокие нормативные начала жизни общества.

Здесь необходимо отметить, что основные требования законности проявляются лишь в условиях демократического правового государства и состоят в следующем:

1. Во всеобщности права, выраженной в необходимости развитого, совершенного законодательства, при котором все общественные отношения, нуждающиеся в юридическом опосредовании, регулируются законом, а не произволом и усмотрением, чьей-либо прихотью; в законодательстве не должно быть таких существенных пробелов и таких несовершенств, которые открыли бы дорогу произвольным действиям;
2. В верховенстве Конституции, то есть подчиненности всех иных нормативных и индивидуальных актов действующим законам, а всех законов и других актов государственных органов—Конституции, обладающей высшей юридической силой и механизмом прямого действия;
3. В равенстве всех перед законом, предъявлении всем участникам общественных отношений одинаковых требований, в отсутствии у кого-либо привилегий;
4. В наличии социальных и юридических механизмов, обеспечивающих реализацию прав (строжайшее соблюдение и исполнение обязанностей, беспрепятственные возможности для использования субъективных прав);
5. В гарантированном, качественном применении права, активной и решительной борьбе с правонарушениями, неотвратимости юридической ответственности.

Эти требования и образуют содержание законности. В своей совокупности они призваны исключить из общественной жизни произвол, своеволие, бесконтрольность и в конечном итоге привести к тому, чтобы все заложенное в юридических нормах могло стать реальностью, претвориться в фактическое поведение участников общественных отношений, в действительную правомерность этих отношений, в строгий правопорядок.

Особенно важно отметить требования исключительности закона. Суть этого требования состоит в том, что закону и иным юридическим источникам, а также содержащимся в них правовым нормам принадлежит ведущая роль среди социальных регуляторов, и поэтому они имеют приоритет, при котором исключается все, что подрывает или умаляет их действия. Требование исключительности более значимо и весомо, чем требование просто верховенства закона (последнее, строго говоря, есть одно из проявлений исключительности). Совершенно ясно, что уровень и мера выражения исключительности закона—один из наиболее надежных показателей законности в обществе, торжества правового государства.

Соотношение законности и морали

Наиболее отчетливо рассматриваемое требование проявляется в соотношении законности, целесообразности и морали. Обращаясь к соотношению законности и целесообразности, обратим внимание на то, что высшая социальная целесообразность выражена именно в законах, в нормативно-правовых актах государства, поэтому недопустимо отступать от требований закона по каким-либо соображениям, даже по мотивам «высших интересов», революционной обстановки, пользы и т.д., сколь бы весомыми они ни казались тому или иному лицу. В то же время учитывать целесообразность, пользу весьма важно при применении юридических норм, особенно при реализации (применении) права судебной власти. Тем более что нормы права нередко предусматривают возможность решения некоторых юридических вопросов в порядке поднормативного регулирования. Во всяком случае, соображения целесообразности должны учитываться на основании и в рамках закона, то есть в условиях его соблюдения. Следует лишь учитывать особую миссию судебной власти, которая в условиях гражданского общества призвана утверждать дух и идеалы права, опираясь на свою «собственную» основу—основополагающие принципы права, конституционные, фундаментальные права человека и гражданина.

С аналогичной позиции решается вопрос морали и законности. Известно, что мораль и право тесно взаимодействуют и взаимно проникают друг в друга, некоторые стороны такого взаимодействия имеют очень большое значение. В частности, принцип соблюдения законности, верховенства прав человека и гражданина—это не только правовой принцип, но и высшая моральная ценность. Отступление от установленного законом общего права по моральным соображениям возможно лишь в случаях и по основаниям, которые, безусловно, должны предусматриваться законом, здесь имеется в виду использование судебной властью соображений морального характера при решении юридического дела (при назначении конкретной меры наказания).

При этом важно подчеркнуть, что указанные выше политико-правовые требования законности—своего рода идеальный максимум. В практической жизни, в особенности при авторитарной власти, они могут быть не только урезаны, усечены, но и выступать в формальном виде лишь как начала законодательства, нередко только в малой степени соответствующие или вообще не соответствующие реальной политической и правовой практике государства.

Таким образом, непосредственным итогом правового регулирования, венцом права, как уже отмечалось, в условиях правового государства является правопорядок—состояние фактической упорядоченности общественных отношений, выражающее реальное осуществление требований права и режима законности. Выделим основные черты правопорядка: господство закона в области отношений, регулируемых правом, полное и своевременное соблюдение, исполнение всеми субъектами юридических обязанностей, строгая общественная дисциплина, обеспечение максимально благоприятных для использования субъективных прав, безусловное утверждение и соблюдение прав и свобод человека и гражданина, четкая и эффективная юридическая работа всех правовых органов, прежде всего судебной власти, неотвратимость юридической ответственности для каждого совершившего правонарушение. Другими словами, правопорядок есть реальное, полное и последовательное осуществление всех требований законности, идеалов и принципов права, правового государства, обеспечение прав человека. Как нам представляется, именно этими соображениями должна руководствоваться прокуратура Российской Федерации при осуществлении своей главной функции—надзора за соблюдением законности и правопорядка в стране, соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В основе организации и деятельности прокуратуры лежит концепция единства законности и механизма ее осуществления. Эта деятельность направлена на обеспечение точного соблюдения и исполнения единообразного применения закона в системе государственного управления, правосудия и общественных организаций всеми должностными лицами, а также гражданами. Социальная природа прокурорского надзора определяется особым характером прокурорской власти, ее отличием от иных форм осуществления государственной власти: представительной, административной (публичной) и судебной.

Так по мнению Т.Ф. Скворцова и М.Ю. Рагинского в надзоре за исполнением законов заключается специальное предназначение прокуратуры, именно это составляет государственно-правовую сущность ее деятельности [Скворцов, Рагинский 1974]. Выполняя надзорную функцию, прокуратура не обладает ни административной (публичной), ни судебной властью, она не вмешивается в оперативную деятельность органов, за которой осуществляет надзор, не подвергает проверке и оценке деятельность соответствующих органов управления и должностных лиц с точки зрения практической целесообразности, а обязана лишь осуществлять надзор за тем, чтобы в деятельности государственных органов, общественных организаций, должностных лиц и граждан не было отступлений от закона. Законность является не только обязательным, но и единственным мерилом прокурорской оценки правовых актов и действий государственных органов и общественных организаций, должностных лиц и граждан.

Принцип «двойного» подчинения, применяемый в системе органов управления и администрирования, не распространяется на прокуратуру, которая осуществляет свои надзорные полномочия независимо от местных органов. Только при условии ее независимости, пишет В.И. Басков,—от местной власти и каких бы то ни было местных влияний прокуратура может выполнять свои функции, обеспечивать точное соблюдение и единообразное применение законов [Басков, 1963].

Анализ практики прокурорского надзора, подчеркивает В.К. Звирбцив, показывает, что прокуроры свои надзорные полномочия реализуют независимо не только от местных, но и от других органов государственного управления. Такая трансформация принципа независимости отражает одну из тенденций развития прокурорского надзора [Звирбцив, 1972], по нашему мнению, отмеченное В.К. Звирбцивом актуально и в настоящее время, то, что прокуроры свои надзорные полномочия реализуют независимо от других органов власти.

В свое время В.И. Новиков писал, что при учреждении прокуратуры в Советском государстве за основу была взята особенность императорской прокуратуры—централизованное построение прокурорской системы, которая непосредственно вытекает из основных задач, выполняемых прокуратурой. Потребности построения правового государства и укрепления законности в России предопределяют такую организацию прокурорской системы, при которой обеспечивалась бы единая, направляемая из центра линия прокуратуры в надзоре за точным исполнением законов. Следует лишь добавить, что принцип централизации относится не только к организационному построению прокурорской системы, но и к деятельности органов прокуратуры в целом, он делает прокурорскую систему цельной и монолитной, превращает ее в единый механизм обеспечения законности, создает возможности принимать меры к устранению любого нарушения закона, от кого бы эти нарушения ни исходили [Новиков, 1973].

При этом все звенья органов прокуратуры РФ наделены полномочиями по осуществлению прокурорского надзора в полном объеме, за исключением отдельных полномочий, которыми по закону наделяется каждое вышестоящее звено. Каждый вышестоящий прокурор может принять на себя выполнение любых функций нижестоящих прокуроров и вместе с тем поручить реализацию большинства своих полномочий любому подчиненному прокурору. То обстоятельство, что вышестоящий прокурор вправе взять на себя полномочия подчиненного ему прокурора, является особенностью системы органов прокуратуры, которая вызвана спецификой задач, возложенных на Прокуратуру РФ (надзор за законностью в стране, борьба с преступностью, надзор и координация деятельности правоохранительных органов РФ, правозащитная функция, надзор за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина). Однако недопустимо, чтобы вышестоящий прокурор полностью подменял подчиненного ему прокурора, поглощал его функции, так как это приводит к безответственности.

В соответствии с принципом централизации вышестоящие прокуроры вправе давать нижестоящим обязательные для исполнения указания. Однако вышестоящий прокурор не может требовать от подчиненного ему прокурора, чтобы тот действовал вопреки своему внутреннему убеждению, сложившемуся на основе всестороннего, полного и объективного исследования конкретных материалов.

Важнейшим принципом деятельности прокуратуры по укреплению законности является принцип единства, который выражается в единстве задач обеспечения надзора за точным исполнением законов. При этом необходимо отметить, что сущность прокурорского надзора является дискуссионным предметом исследования в отечественной юридической литературе. Здесь следует обратить внимание на то, что большинство исследователей, особенно практические работники, значительную часть усилий сосредоточивают на проблемах не прокурорского надзора, а деятельности органов прокуратуры. Наша задача—отыскать такие характеристики деятельности прокурорского надзора, которые имеют очевидные общие черты с другими видами государственной деятельности (правотворчество, правоприменение) и одновременно свои специфические особенности. Как нам представляется проблема нуждается в общетеоретическом осмыслении, что дает возможность, в свою очередь, открыть ее новые грани и горизонты. Речь идет о сущности прокурорского надзора, обнаружение которой уместно связывать с формулированием его признаков и понятий, а также о роли и назначении в жизни общества. Проблема сущности прокурорского надзора приобрела особую остроту о месте прокурорского надзора в системе других видов государственной деятельности, о соотношении ее деятельности по осуществлению правосудия.

В общетеоретическом плане понятия «сущность» и «содержание» являются однопорядковыми категориями, однако полагаем, что категория сущности—более глубокое, общее понятие, чем категория содержания.

Определяя сущность прокурорского надзора [Новиков, Радинский, 1974] полагают, что прокуратура не имеет ни законодательных, ни административных, ни судебных функций, а лишь осуществляет надзор за тем, чтобы поднадзорные государственные органы и должностные лица не допускали нарушений закона. Исходя из указанной выше формулы соотношения сущности и содержания, мы можем предположить такое определение: содержание прокурорского надзора составляет основанную на законе деятельность специально уполномоченных субъектов (прокуроров), направляемую на предупреждение, выявление и пресечение нарушений закона. И эта деятельность, основанная на принципе публичности, властная, целенаправленная, осуществляемая в рамках предусмотренной законом процедуры, то есть в процессуальной форме, преследующая цель достижения позитивного результата—недопущение либо устранение нарушений законности.

Важно отметить, что не внесла ясности в проблему и Конституция РФ 1993 года, в самых общих чертах определившая статус прокуратуры. Более того, статья о прокуратуре¹ помещена в раздел «Судебная власть», что, безусловно, вызывает определенные разночтения и разные суждения ученых и практиков. Как нам представляется, есть все основания разделить мнения ученых и юристов-практиков, предлагающих внести в Конституцию РФ специальную главу, посвященную месту и роли прокурорского надзора. Это соответствовало бы действительному месту прокурорского надзора, сложившегося в России, как уникального явления, характеризующего особенности и структуры государственного аппарата и функционирования звеньев. Между тем ст. 21 ФЗ «О прокуратуре РФ» не совсем точно отражает сущность прокурорского надзора. Она создает предпосылки для широкого толкования его целей и задач, особенно в свете положения ФЗ «О прокуратуре РФ» (в ред. от 22.12.2014 N 427-ФЗ), где на прокуратуру был возложен надзор за соблюдением конституционных прав человека и гражданина. Итак, статья 21 Закона гласит:

1. «Предметом надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам правовых актов, издаваемых вышеуказанными органами и должностными лицами.
2. При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки».

Здесь важно подчеркнуть, что общетеоретический взгляд на оценку института прокурорского надзора позволяет не только вскрыть его сущность, но и определить истинное место в системе других государственно-правовых институтов.

Прежде всего, выскажем свое мнение по вопросу терминологического характера. Термин «прокурорский надзор» обозначает определенное социальное явление. В наиболее распространенном значении прокурорский надзор—это сфера государственной деятельности, осуществляемой органами прокуратуры. Так согласно статье 1 ФЗ «О прокуратуре РФ», прокуратура РФ—единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции (в ред. ФЗ от 09.11.2020 N 367-ФЗ)².

В связи с этим представляется целесообразным замечание о том, что прокуратура должна осуществлять надзор не за исполнением законов, поскольку это скорее задача органов государственного управления и контроля, а за соблюдением законности в деятельности этих органов. Словосочетание «надзор за соблюдением законности» более точно отражает специфику прокурорского надзора.

Действующим законодательством социальное назначение прокурорского надзора трактуется очень широко. Оно заключается в обеспечении верховенства закона и его точного и единообразного соблюдения, исполнения и применения, то есть в обеспечении режима законности и правопорядка в обществе. Под термином «прокурорский надзор» может также пониматься совокупность правовых норм, регламентирующих деятельность прокуратуры. С этой стороны прокурорский надзор предстает в качестве элемента системы права, реализующего преимущественно его охранительную функцию.

Также отдельного разговора заслуживает теоретическое исследование понятия «функции надзора». Среди правовых форм деятельности управомоченных субъектов почти не называют надзорную, а если и называют, то в ряду с другими однопорядковыми формами: например, «контроль—надзор». Между тем конституционный статус прокуратуры России, полномочия и порядок деятельности, урегулированный на уровне Федерального закона и кодифицированного процессуального законодательства, дают основание для обнаружения таких специфических черт, которые позволяют обособить прокурорский надзор от других юридических форм осуществления властной деятельности. «Категория правового регулирования,—писал В.М. Горшенев,—позволяет глубже познать юридическую часть политической надстройки, раскрыть органическое единство всех правовых явлений и одновременно определить место каждого из них в системе юридического воздействия» [Горшенев, 1972]. В связи с этим, институт прокурорского надзора интегрирован в механизм правового регулирования. В сущности, функция надзора обнаруживается тогда, когда не только собираются вместе явления правовой действительности, потенциально направленные на регулирование социальных связей, но и представлены «в работающем системно-воздействующем виде, показывающем результативность правового регулирования, высвечивающем специфические функции, которые выполняют те или иные юридические явления в правовой системе, в их взаимосвязи и взаимодействии».

Во взгляде на отношение места прокурорского надзора в механизме правового регулирования, на его назначение и функции в юридической науке нет единства. Наиболее острыми являются разночтения оценки предмета надзорной деятельности, функции прокуратуры. Точки зрения на данную проблему зачастую противоположны и колеблются от включения прокурорского надзора в систему правоприменительных органов (В.А. Рутковский) или в систему органов контроля (В.М. Горшенев, И.Б. Шахов) до определения прокуратуры как придатка судебной власти (В.М. Совитский, Ю.Х. Калмыков, В.И. Точиловский).

Так В.М. Совитский, характеризуя природу прокурорского надзора, писал, что всякий надзор является функцией государства, направленной на обеспечение нормальной деятельности всех звеньев государственного аппарата, общественных организаций, должностных лиц и граждан. Основным непосредственным носителем этой функции является прокуратура: «Две эти важные особенности—государственная значимость деятельности прокуратуры и ее строгая правовая регламентация, дают основание рассматривать прокурорский надзор как специфическую государственно-правовую функцию» [Совитский, 1975].

Аналогичный взгляд на прокурорский надзор высказывал в XIX веке министр юстиции Н.В. Муравьев: «Прокуратура является не только институтом государственного права, но и частью правительственного устройства» [Муравьев, 1887]. Что касается настоящего времени, то здесь следует отметить, что на современном этапе прокурорский надзор укрепляется, он повышает свою результативность и имеет конституционный статус.

В то же время многие стороны прокурорского надзора, безусловно, требуют реформирования и совершенства. Пристальное внимание поэтому необходимо уделить научным разработкам теории надзора для определения места и роли прокуратуры в системе органов государственной власти и управления [Бойцова, 1991].

Надзор как разновидность управленческих функций

Характеристика прокурорского надзора будет неполной, если не рассматривать надзор как часть деятельности по управлению обществом в системе разделения управленческого труда. Наряду с правотворчеством, правоприменением и реализацией норм права в этом механизме существует и действует блок таких юридических средств, как акты органов надзора, определяющие меры, направленные против принятия неправомерных управленческих решений, методы исправления таких решений и устранения вызванных ими последствий, меры предупреждения, предотвращения, пресечения правонарушений, принудительное исполнение обязанностей юридической ответственности.

Определенные законом акты прокурорского надзора (протесты, представления, постановления и т.п.) тесно связаны с механизмом управления, оказывают на него позитивное воздействие.

При этом, отмечает И.Я. Дюрягин, любое противоречащее закону управленческое действие либо решение местного органа власти, выраженное в правовом акте, прокурор вправе и обязан опротестовать, добиться приведения его в соответствие с Федеральным законом [Дюрягин, 1981].

Говоря о надзоре как разновидности управленческих функций, мы должны исходить из широкого понимания государственного управления. В связи с этим, Ю.А. Тихомиров отмечал, что государственное управление есть организованный процесс руководства, регулирования и контроля государственных органов над развитием сферы экономики, иных сфер государственной жизни [Тихомиров, 1995]. Таким образом, анализ отраслевого аспекта управления в системе прокурорского надзора дает основание определить его место и в государственном управлении в целом.

Как известно, основное бремя надзора возложено на органы прокуратуры, являющейся специализированным субъектом в системе государственного управления. Прокуроры вторгаются в сферу правоприменительных отношений по поводу разрешения конкретных юридических дел и, в силу возложенных на них законом обязанностей, изменяют либо прекращают данные отношения, принимая управленческие надзорные решения. В подтверждение сказанного можно назвать право прокуроров (ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ») осуществлять надзор за органами местного самоуправления, военного управления, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Таким образом, отмечает А.Ф. Смирнов, надзор создает как бы внешний фон реализации разнообразных управленческий функций государства [Смирнов, 1997]. При этом важно отметить, что прокуратура в пределах своей компетенции участвует в реализации функций государства, в первую очередь в охране прав, свобод и законных интересов граждан, в обеспечении законности и правопорядка. Также следует отметить, что прокурорский надзор характеризуется своеобразием режима правового регулирования, поскольку наличие у прокуратуры статуса уполномоченного представителя государства требует и соответствующего способа регулирования ее деятельности. В связи с этим важна обособленность нормативно-правовой основы прокурорского надзора. Надзорные отношения урегулированы Федеральными законами «О прокуратуре РФ», «Об оперативно-розыскной деятельности», Уголовно-процессуальным кодексом РФ, Гражданско-процессуальным кодексом РФ и др. Законодательная основа прокурорского надзора определяет предмет его исключительной компетенции—осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории России. Кроме этого, законодатель регламентирует особый порядок формирования и деятельности прокуратуры, особенности юридических средств и последствий надзорной деятельности, соотносимость надзора с правовой системой в целом.

Прокурорский надзор имеет универсальный характер. Им охватываются сферы деятельности, урегулированные нормами различных отраслей права: административного, уголовного и гражданско-процессуального, уголовно-исполнительного, трудового и т.д.

Таким образом, оригинальность прокурорского надзора состоит в том, что он постоянно подключен к отраслевым механизмам правового регулирования. Однако прокуратура, хотя и взаимодействует с органами исполнительной власти, является самостоятельным государственно-правовым институтом, осуществляющим надзор за исполнением законов другими субъектами властных полномочий и должностными лицами. Предметом прокурорского надзора являются правотворческие и правоприменительные акты структур государственной власти и должностных лиц. Кроме этого, прокурорский надзор отличается урегулированностью нормами Конституции РФ и федеральных законов, то есть имеет конституционный статус наравне со статусом ветви власти. Прокурорский надзор имеет универсальный характер, охватывающий все правовые формы юридически значимой деятельности—от юридической и правотворческой до правоприменительной, контрольной деятельности, он отличается специфическими результатами, правовыми последствиями функционирования.

Одновременно прокурорский надзор по всем показателям является разновидностью правовых форм осуществления государственно-властных полномочий, о чем могут свидетельствовать другие существенные признаки.

Во-первых, это особый субъективных состав, поскольку надзорную деятельность вправе осуществлять только управомоченные на то законом субъекты. Применительно к прокурорскому надзору таковыми являются исключительно прокуроры. Конкретный состав и объем компетенции осуществляющих надзорную деятельность субъектов строго определено ФЗ «О прокуратуре РФ», в котором ясно представлено, кто может быть участником надзорного процесса, каковы его полномочия и каким образом он должен осуществлять свои обязанности. Так в процессе своей деятельности прокурор вправе осуществлять надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.

Во-вторых, осуществление прокурором от имени государства уголовного преследования заключается в обеспечении своевременного реагирования на каждый случай обнаружения признаков преступления, в принятии всех мер, предусмотренных уголовно-процессуальным законом, для установления события преступления, изобличения лиц, виновных в совершении преступления (ст. 37 УПК РФ)³. Так еще в свое время В.В. Долежан отмечал, что прокурорско-надзорный процесс объективно существует и охватывает надзорную деятельность во всей ее полноте. Он предложил разработать и принять специальный прокурорско-надзорный и процессуальный кодекс либо процедурные (процессуальные) правила осуществления надзора [Долежан, 1991].

В-третьих, характеризуя признаки надзора, мы должны отметить, что надзорная деятельность государства всегда государственно-властная и публичная. Примером правовой регламентации может служить положение статьи 6 ФЗ «О прокуратуре РФ», согласно которой требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок, так как неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, влечет за собой установленную законом ответственность.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что прокурорский надзор имеет особый характер власти. Так по мнению В.Г. Даева и М.Н. Маршунова, «Власть представляется прокурору исключительно в целях осуществления надзора за законностью. Прокурор не подменяет надзорные органы в их организационно-распорядительной, оперативно-хозяйственной деятельности. Он лишь требует от них соблюдение законности. На властный характер прокурорского надзора обращается внимание в литературе с обоснованной характеристикой специфики прокурорской власти при разноплановости властных полномочий прокурора» [Даев, Маршунов, 1990].

Также характерным признаком надзорной деятельности является ее тесная связь с разрешением юридических дел. С.С. Алексеев отмечал, что «юридическое дело—это жизненный случай, в отношении которого осуществляются правоприменительные действия, то есть жизненная ситуация, которая нуждается не только в юридическом рассмотрении и, следовательно, уже получила оценку как юридическая, но и фактически стала предметом юридических действий со стороны правоприменительного органа» [Алексеев, 1982]. Своеобразие надзорной деятельности заключается в том, что, с одной стороны, прокуроры постоянно рассматривают и разрешают конкретные юридические дела, а с другой—прокуратура не может быть причислена к органам правоприменения, поскольку осуществляет за ними надзор. Вообще правовая форма юридической деятельности отличается и тем, что все действия управомоченных субъектов при разрешении юридических дел облекаются в соответствующие процессуальные документы. Надзор—такая правовая форма, которая всегда оформляется в официальных юридических документах. По результатам надзорной проверки, реализуя свои властные полномочия, субъекты принимают определенные решения, которые, являясь формой «поднормативного регулирования общественных отношений», своим властным организующим воздействием вторгаются в уже сложившиеся правоотношения, изменяют их и преобразуют в соответствии с нормами права. Если при правовой оценке деятельности поднадзорного субъекта обнаруживается его неправомерное поведение, орган надзора приводит в действие механизм правоохранительного воздействия вплоть до мер государственного принуждения. Например, если по результатам проверки трудового законодательства на предприятии будет установлено, что нарушено трудовое законодательство, прокурор в целях устранения такого правонарушения должен принести протест. Если же его протест руководитель предприятия проигнорирует, то прокурор вправе прибегнуть к судебному порядку разрешения этого юридического дела; решение же суда общеобязательно и подлежит исполнению, в том числе и принудительному, если этого потребует ситуация.

ВЫВОДЫ

Проведенное исследование выявило, что, правовая форма деятельности тесно связана с необходимостью использования различных методов и средств юридической техники. Надзор для получения достоверных выводов о разрешаемом юридическом деле как правовая форма широко пользуется возможностями и услугами технических правил. В качестве примера можно привести использование в практике прокурорского надзора криминалистической техники, методики и тактики (особенно при надзоре за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие). Весьма большое значение имеют технические организационные нормы, которые относятся к порядку оформления надзорных процессуальных документов: протестов, представлений, постановлений, предостережений и т.п. Сюда же следует отнести и требования, содержащиеся в специальных инструкциях по делопроизводству. Можно дать определение, что надзор—это правовая форма деятельности управомоченных субъектов, выражающаяся в совершении юwридически значимых действий по разрешению в строгом соответствии с предписаниями закона конкретных юридических дел на поднадзорных объектах в целях обеспечения режима законности и правопорядка. Следовательно, надзор является правовой формой государственной деятельности управомоченных субъектов и существует в реальной жизни наряду с другими властно-организационными формами деятельности.

Правовая форма прокурорского надзора отличается тем, что призвана обеспечить благоприятные условия для решения стоящих перед ним задач. При этом В.В Долежан, отмечает, что и особый правовой статус субъектов прокурорского надзора с их полномочием по надзору за точным и единообразным исполнением законов, в том числе и за теми органами, деятельность которых осуществляется в правотворческом, правоприменительном процессе [Долежан, 1991]. Все сказанное относится к основной функции и задаче прокуратуры—надзору за соблюдением законности в стране. Здесь следует отметить, что чрезвычайно важна разработка теоретических вопросов прокурорско-надзорной формы государственной деятельности как непременного условия установления места надзорной деятельности среди других взаимодействующих правовых форм государственной деятельности, ее роли и назначения в механизме правового регулирования, наконец, места прокуратуры в механизме государственной власти, ее конституционного правового статуса.

 

¹ Редакция наименования главы 7 приведена в соответствии с Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. N 2-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации", вступившим в силу со дня его официального опубликования 6 февраля 2014 г. // Официальный интернет-портал правовой информации, www.pravo.gov.ru

² Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 25.12.2023) "О прокуратуре Российской Федерации" // Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru

³ Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 N 174-ФЗ (ред. от 06.04.2024) // Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru

About the authors

Ivan P. Kravets

Volga State University of Water Transport

Author for correspondence.
Email: kipkn@mail.ru
SPIN-code: 7211-3157

Cand. Sci. (Law), Head of the Department of State Law Disciplines, Institute of Economics, Management and Law, Department of State Law Disciplines

Russian Federation, Nizhny Novgorod

Viktor N. Butchenko

Volga State University of Water Transport

Email: kipkn@mail.ru
SPIN-code: 9761-5105

Cand. Sci. (Econ.), Head of the Department of Transport Law, Institute of Economics, Management and Law, Department of Transport Law

Russian Federation, Nizhny Novgorod

Sergey V. Krepak

Volga State University of Water Transport

Email: kipkn@mail.ru
SPIN-code: 9153-1978

Cand. Sci. (Eng.), Dir. of the Institute of Economics, Management and Law, Institute of Economics, Management and Law; Volga State University of Water Transport

Russian Federation, Nizhny Novgorod

References

Supplementary files