Legal paradox in initial vocational training

Abstract

The article analyzes the legal instruments in the field of vocational education and studied the legal paradox as a mismatch of the law of the Russian Federation "On Education" to the Constitution of the Russian Federation with respect to initial vocational training which do not guarantee access to free primary vocational education on high society's needs for personnel.

Full Text

В производстве и сфере услуг доля работников с начальным профессиональным образованием (НПО) велика. Как правило, в организационно-штатной структуре предприятия работники рабочих профессий составляют большинство. Данный факт может быть проиллюстрирован моделью традиционной пирамиды (рисунок 1), включающей три группы работников: с начальным профессиональным, средним профессиональным (СПО) и высшим профессиональным образованием (ВПО). Высокий удельный вес работников с НПО показывает большую значимость начального профессионального в экономике страны и в системе непрерывного образования [1]. Основной задачей начального профессионального образования является удовлетворение потребностей общества в работниках квалифицированного труда с начальным профессиональным образованием. В настоящее время образовательная деятельность в сфере НПО регламентирована законом РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании», статья 22 которого называется «Начальное профессиональное образование». Рисунок 1. Соотношение количества работников с различными образовательными уровнями на традиционном предприятии В 2009-2010 годах было утверждено 302 федеральных государственных образовательных стандарта начального профессионального образования. Лица, успешно освоившие основную образовательную программу НПО, получают профессию в соответствии с Общероссийским классификатором начального профессионального образования ОК 023-95. С 01 сентября 2013 года вступает в действие Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», в котором понятие «начальное профессиональное образование» не используется и не регламентируется. Более того в Конституции РФ гарантируется право на образование, но не гарантируется общедоступность и бесплатность начального профессионального образования. Так, статья 43 Конституции РФ гласит: «1. Каждый имеет право на образование. 2. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. 3. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии. 4. Основное общее образование обязательно. Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования. 5. Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования». Анализ текста статьи 43 показывает: Конституция РФ не гарантирует общедоступность и бесплатность начального профессионального образования. Такая ситуация - правовой парадокс в сфере начального профессионального образования в РФ. Рассмотрим хронологию событий в сфере НПО, привязываясь к соответствующим нормативно-правовым документам. В связи со сменой экономических основ хозяйствования в России начальное профессиональное образование стало наиболее узким и проблемным местом всей системы образования. С начала 1990 годов вплоть до 2010 года количество образовательных учреждений (ОУ) НПО в РФ неуклонно сокращалась. Данные о количестве ОУ НПО и численности обучающихся в них представлены в таблице 1 [3]. Большое количество проблем в сфере НПО привело к необходимости принятия мер на государственном уровне и к формированию «Концепции реформирования системы начального профессионального образования» (Концепция), утвержденной постановлением Правительства РФ от 21 июля 1997 г. № 908. К этому времени примерно половина ОУ НПО была в федеральном, половина - в региональном подчинении. Таблица 1 № п/п Год Количество ОУ НПО Численность обучающихся в ОУ НПО, человек 1. 1995 4166 1 689 000 2. 2000 3893 1 679 000 3. 2005 3392 1 509 000 4. 2009 2644 1 035 000 Концепция предполагала совокупность мероприятий, включающих: структурную реформу (формирование ОУ НПО четырех видов: государственного федерального уровня; государственного уровня субъектов Российской Федерации; муниципальных; негосударственных); разработку и внедрение государственных образовательных стандартов НПО; научное обеспечение реформирования НПО; нормативно-правовое обеспечение реформирования НПО (принятие федерального закона «О начальном профессиональном образовании»). Отработка основных положений Концепции не была системной и последовательной. И федеральное, и региональное финансирование было скудным, федеральный закон «О начальном профессиональном образовании» принят не был, качество НПО неуклонно снижалось. С 2007 года в стране по инициативе Федерального агентства по образованию активно исследовалась возможность интеграции начального и среднего профессионального образования, был издан приказ Федерального агентства по образованию от 25 мая 2007 г. N 921 «О ходе оптимизации сети подведомственных образовательных учреждений». Предлагалась интеграция учреждений начального и среднего профессионального образования по нескольким схемам: · интеграция учебных заведений только одного уровня профессионального образования с целью их укрупнения; · интеграция однопрофильных учебных заведений в рамках одного уровня профессионального образования; · интеграция образовательных учреждений различных уровней профессионального образования. Также предлагалась передача образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования в собственность субъектов Российской Федерации, за исключением ограниченного числа учреждений, утвержденных Правительством Российской Федерации. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, в качестве одной из мер повышения качества образования предусматривалось формирование комплексных учебных центров профессиональных квалификаций (ресурсных центров) на базе учреждений начального и отчасти учреждений среднего профессионального образования. К 2010 году Министерство образования и науки РФ пришло к окончательному видению решения проблемы НПО. Было предложено рассматривать НПО как часть системы (подуровень) среднего профессионального образования. Заместитель Министра Минобрнауки Лобанов И.В. отмечал: «…Это обусловлено тем, что в условиях развития производства, внедрения новых наукоемких технологий уровень начального профессионального образования недостаточен для выполнения соответствующих видов работ. В связи с этим предлагается осуществлять подготовку по части профессий, которые в настоящее время требуют начального профессионального образования, в рамках системы среднего профессионального образования. В этих целях и вводится "первый" уровень среднего профессионального образования - подготовка квалифицированных рабочих» [2]. Таким образом, предлагалось установить два уровня образовательных программ в среднем профессиональном образовании: первый уровень - подготовка квалифицированных рабочих (бывшая сфера НПО) и второй уровень - подготовка специалистов среднего звена. Такой подход окончательно был закреплен Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», статья 68 п.1 которого гласит: «Среднее профессиональное образование … имеет целью подготовку квалифицированных рабочих или служащих и специалистов среднего звена по всем основным направлениям общественно полезной деятельности в соответствии с потребностями общества и государства, а также удовлетворение потребностей личности в углублении и расширении образования». В главе 15 отмечается: «Образовательные уровни (образовательные цензы), установленные в Российской Федерации до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, приравниваются к уровням образования, установленным настоящим Федеральным законом, в следующем порядке: 1) среднее (полное) общее образование - к среднему общему образованию; 2) начальное профессиональное образование - к среднему профессиональному образованию по программам подготовки квалифицированных рабочих (служащих); 3) среднее профессиональное образование - к среднему профессиональному образованию по программам подготовки специалистов среднего звена». Следовательно, правовой парадокс (несоответствие положений Конституции РФ и закона РФ «Об образовании» в отношении НПО) существовало только в пределах времени до 01 сентября 2013 года. С вводом в действие ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» это противоречие будет устранено.