State migration policy of the Russian Federation: features of external migration in the post-pandemic period

Full Text

Введение

Современные исследования государственной миграционной политики уделяют все большее внимание политологическому подходу в рассмотрении миграционной проблематики. Особенности формирования и последующей реализации миграционной политики современного государства обусловлены позиционированием внешней миграции относительно принимающего государства и общества, где с одной стороны в контексте «экономического прагматизма» внешняя миграция рассматривается как одна из вариаций экономической выгоды для государства и его граждан и любые ограничения, направленные на извлечение такого рода прибыли, являются контрпродуктивными, а с другой стороны, в контексте необходимости обеспечения национальных интересов суверенного государства не учитывается комплекс соответствующих рисков, связанных с процессами замещающей миграции имеющей иной культурно-цивилизационный код, повышением в связи с этим уровня конфликтогености межнациональных отношений, развития политического потенциала диаспор мигрантов и криминализации мигрантской среды в целом.

Данное утверждение является справедливым и для современной России. Российская Федерация продолжает удерживать статус одного из наиболее привлекательных государств мира с точки зрения внешней миграции¹. Такая миграционная привлекательность обусловлена не только геополитическим положением в рамках «евроазиатского миграционного коридора» [11], но и особенностями трансформации постсоветских миграций конца XX в., а также сложившегося в этой связи миграционного режима, формирующего особый режим преференций порядка въезда, временного пребывания и осуществления временной трудовой деятельности для иностранных граждан из большей части бывших советских республик.

Говоря о современной России, как об одном из центров миграционного притяжения следует отметить, что в контексте миграционных процессов «государства центра» или «центры миграционного притяжения» это скорее не географическое, или экономическое понятие, а категория общественно-политическая, связанная с взаимоотношением между автохтонным населением и мигрантами, что позволяет говорить о новом понимании данной дефиниции в миграционных исследованиях. В таких центрах миграционного притяжения осуществляется активное взаимодействие автохтонного населения и внешних мигрантов, что в случае недостаточного внимания со стороны акторов государственной миграционной политики становится одним из факторов риска дегормонизации межнациональных отношений.

Миграционная политика Российской Федерации продолжает оставаться актуальной сферой современных научных исследований, обусловленной позиционированием России как главного центра миграционного притяжения на постсоветском пространстве. Объемы внешней миграции и сосредоточение мигрантов в отдельных российских регионах можно рассматривать как один из факторов миграционных рисков, оказывающих влияние на межнациональные отношения. Рассматривая миграционные процессы как фактор не только внешнего, но и внутреннего влияния на политическую систему, в качестве одной из целей научных изысканий можно определить выявление влияния внешней международной миграции на сложившиеся межнациональные отношения в современной России, в том числе с учетом формирующихся мест компактного проживания иностранных граждан.

В этой связи, представляется актуальным с научной точки зрения проанализировать отдельные факторы, тенденции и показатели постпандемийной внешней миграции в целях выработки предложений по актуализации Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации после 2025 года.

Методология

Оценка внешней миграции предполагает использования не только формально-юридического метода исследования, характерного для выявления особенностей политико-правовой составляющей миграции, но и цивилизационного подхода, описывающего основные различия в нарративах местных жителей и мигрантов, а также оценки статистических данных, позволяющих анализировать количественные показатели миграционной политики государства.

Ранее сложившиеся в отечественной и зарубежной научной школе географический, демографический, социально-экономический подходы не в полной мере позволяли оценить аспекты, связанные с имеющимся конфликтологическим потенциалом миграционных процессов, обусловленным в первую очередь существенным увеличением доли трансграничных миграций², результатом которых становится определенный уровень противостояния цивилизаций [17], идентичностей [16], классов [13], а что еще более важно – противостоянием национальных государств и наднациональных политических институтов, рассматривающих миграционную политику государства, как один из объектов воздействия политической глобализации [3].

Рассматривая особенности миграций на постсоветском пространстве представляется логичным обратиться к подходам, характерным для теории миграционных сетей Д. Массея [7: 161–174] и факторов миграции Э. Ли [19], которые позволяют проанализировать не только особенности складывающихся миграционных маршрутов и критерии формирования центров миграционного притяжения, но и непосредственно факторы миграции, позволяющие и по настоящее время оставаться Российской Федерации одним из крупнейших центров миграционного притяжения в мире, в том числе и в рамках формирования миграционной системы принимающего государства и действующего миграционного режима.

Уровни формирования государственной миграционной политики Российской Федерации

Говоря о процессе формирования государственной миграционной политики Российской Федерации следует обратиться к периоду ее становления и принятия первых актов национального миграционного законодательства и ратификации международных договоров, связанных с формированием миграционного пространства между бывшими советскими республиками и установлением взаимного порядка въезда/выезда и временного пребывания на территориях образованных суверенных государств. Именно данный период заложил основу в формировании государственной миграционной политики России, ее существенную ориентированность на постсоветское пространство, сохранившуюся и до настоящего времени [10: 162–164].

В.А. Волох, В.А. Суворова и С.П. Шорохова, анализируя подходы, заложенные в главном документе стратегического планирования в миграционой сфере – Концепции государственной миграционной политике Российской Федерации на 2019–2025 гг., отмечают несколько уровней ее регулирования, а именно международный, национальный и региональный [4: 10–11]. Вместе с тем, целесообразно выделить и муниципальный уровень реализации государственной миграционной политики, к которому отнесена социокультурная адаптация и интеграция иностранных граждан [6: 198].

Рассматривая международный уровень формирования миграционной политики России следует отметить имеющийся широкий инструментарий международных договоров, позволяющих в первую очередь выделить три уровня миграционного благоприятствования.

1. Уровень наибольшего благоприятствования. Сформирован в рамках регулирования миграционных процессов для государств-членов Евразийского экономического Союза (безвизовый въезд/выезд, свободный допуск на рынок труда, социальные гарантии).
2. Уровень благоприятствования. Сформирован в рамках регулирования миграционных процессов государств-участников СНГ (безвизовый въезд/выезд, упрощенный порядок допуска на рынок труда (патенты), социальные гарантии по отдельным межправительственным соглашениям при их заключении).
3. Общий порядок. Сформулирован в рамках регулирования миграционных процессов с иными государствами (визы для осуществления трудовой деятельности, оформление разрешения на привлечение и разрешение на работу, если иное не предусмотрено соответствующими двусторонними соглашениями в области миграции).

При этом, заключение различных международных договоров в сфере миграции в конечном итоге, позволило сформировать общие контуры миграционной системы современной России и особенности миграционного режима Российской Федерации, как участника международных миграционных процессов.

Говоря об общих контурах миграционной системы следует обратить внимание на ее комплексном рассмотрении, как совокупности актов не только международного, но и национального законодательства, определяющих правовое положение иностранных граждан, порядок и сроки их временного пребывания, возможности изменения их правового статуса (получение вида на жительство или гражданства), процедуры и условия въезда и выезда, депортации, выдворения. Именно национальное миграционное законодательство, являясь продуктом деятельности институтов власти, оказывает наибольшее влияние на формирование миграционного режима государства в рамках миграционной системы.

Региональный аспект формирования и реализации государственной миграционной политики представляется не таким развитым, что обусловлено отнесением процесса формирования миграционной политики к предметам федерального ведения. В свою очередь субъекты Российской Федерации осуществляют реализацию государственной миграционной политики наряду с федеральным центром. В этой связи, регионы в лице территориальных органов органа исполнительной власти в сфере миграции осуществляют прием и выдачу соответствующих документов, а также осуществляют взаимодействие с иностранными гражданами, работодателями, оказывают государственные услуги в рамках свое территориальности. Кроме того, регионы имеют определенные полномочия, связанные с участием в государственных программах в сфере миграции (программа по добровольному переселению соотечественников из-за рубежа), а также применения отдельного ограничительного инструментария в целях создания условий, гарантирующих занятость граждан Российской Федерации, защиты национального рынка труда, обеспечения научно-технологического развития российской экономики, роста производительности, повышения государственного контроля в области планирования и управления внешними миграционными потоками, противодействия незаконной миграции и обеспечения антитеррористической безопасности. На конец мая 2024 г. подобным правом на ограничение привлечения к временной трудовой деятельности иностранных граждан в отдельных отраслях экономической деятельности. воспользовалось 33 субъекта Российской Федерации.

Следует отметить, что впервые подобные ограничительные практики отмечали еще в период 2013–2016 гг., когда отдельные запреты были введены в Амурской, Магаданской и Сахалинской областях, а также в Республике Саха-Якутия. В 2024 г. наибольшее количество подобного рода запретов по видам экономической деятельности по ОКВЭД установлено в Краснодарском крае (91), Республике Саха – Якутия (40), Республике Крым (36), Тверской области (31), Амурской области (27), Ямало-Ненецком АО (17), Сахалинской области (17), Иркутской области (16) и Калининградской области (16). При этом в ряде субъектов можно наблюдать некоторые изъятия из введенных запретов, касающиеся отдельных подвидов экономической деятельности, а в некоторых (Запорожская область, Камчатский край, Самарская область и Тверская область) профессий, которые относятся как к квалифицированному, так и неквалифицированному труду.

Несмотря на имеющийся ограничения, внешняя трудовая миграция из постсоветских государств продолжает оставаться самой массовой формой внешней миграции, направленной в Российскую Федерацию. При этом ее количественные и качественные показатели не всегда соответствуют потребностям России, как государства-реципиента, в связи с чем требуют дополнительного рассмотрения.

Некоторые количественные показатели внешней миграции в Российской Федерации в постпандемийный период

Сложившаяся миграционная привлекательность Российской Федерации, в первую очередь на постсоветском пространстве, обусловлена более высоким качеством жизни, сложившимися миграционными маршрутами, наличием крупных диаспор представляющих выходцев из бывших советских республик и обладающей высоким уровнем внутренней инфраструктуры, потребностью рынка труда, безвизовым порядком въезда и рядом других преференций миграционного режима, возможностью сохранения активной коммуникации и логистики с государством исхода.

В контексте настоящего исследования используются статистические данные об отдельных показателях внешней миграции в Российской Федерации за период 2022–2023 гг., полученные из Единой межведомственной информационной системы (ЕМИСС) на основании внесенных в систему данных Пограничной службы ФСБ России и Главного управления по вопросам миграции МВД России³.

Всего в 2023 г. на территорию Российской Федерации въехало порядка 15 млн иностранных граждан, в 2022 г. – 13,4 млн, в 2021 г. – 12,8 млн. При этом, в 2021 г. с территории постсоветских государств с безвизовым порядком въезда на территорию Российской Федерации въехало 9 млн 850 тыс. чел, в 2022 г. – 10 млн 560 тыс. чел., в 2023 г. – 11 млн 419 тыс. чел.

Говоря о гражданской принадлежности и въезде внешних мигрантов можно отметить, что в 2023 г. на территорию Российской Федерации с целью работы въехало 1,99 млн граждан Узбекистана (+0,54 млн к 2022 г.); 1,2 млн граждан Таджикистана (+0,2 млн к 2022 г.); 0,7 млн граждан Киргизии (+0,15 млн к 2022 г.); Армении 174 тыс. граждан (+10,3 тыс. к 2022 г.); Казахстана 143 тыс. граждан (+29,1 тыс. к 2022 г.); Азербайджана 121 тыс. граждан (+26,4 тыс. к 2022 г.), Молдова 8793 граждан (–1700 к 2022 г.); Белоруссия 1935 граждан (+439 к 2022 г.).

Таким образом, в 2023 г. порядка 4,4 млн иностранных граждан (39% от общего числа) въезжая в Российскую Федерацию указали, что планируют осуществлять временную трудовую деятельность. Дополнительно приведем иные статистические данные о целях въезда мигрантов с из государств постсоветского пространства в Российскую Федерацию.

Кроме того, порядка 4,7 млн иностранных граждан указало целью въезда в Российскую Федерацию – «частный визит» и если подобного рода цели миграционного перемещения граждан Казахстана и Белоруссии можно объяснить общими границами и большими объемами миграции в приграничных регионах, то в остальных случаях можно говорить о достаточно существенном потенциале нелегальной трудовой деятельности, либо о миграции членов семей тех иностранцев, что уже находятся на территории Российской Федерации, например, осуществляя временную трудовую деятельность.

Анализируя внешнюю миграцию на современном этапе необходимо учитывать и имеющуюся неравнозначную миграционную привлекательность субъектов Российской Федерации, где в качестве центров регионального миграционного притяжения можно выделить крупные города и агломерации (Москва + Московская область и Санкт-Петербург + Ленинградская область), региональные промышленные центры (Краснодарский край, Татарстан, Свердловская область, Нижегородская, Самарская и Челябинская области), а также близкие к московской агломерации субъекты, имеющие промышленный потенциал (Калужская и Тульская области). Отдельно стоит выделить субъекты Российской Федерации с высоким средним уровнем заработной платы (Ханты-Мансийский автономный округ), что также позволяет говорить о его существенной миграционной привлекательности [2; 9; 12; 15].

Вместе с тем, важно отметить, что имеющаяся форма миграционного учета иностранных граждан, зарегистрированных по месту временного пребывания или месту жительства, не позволяет определить реальное количество иностранцев в том или ином субъекте или иной административно-территориальной единице Российской Федерации, так как лица, осуществляющие нелегальную трудовую деятельность, зачастую могут быть зарегистрированы в другом субъекте Российской Федерации или вообще не иметь постановки на миграционный учет.

О.С. Чудиновских говоря о критериях определения количества нелегальных мигрантов в России отмечает особенности учета информационно-статистической системы МВД России, связанные с выделением иностранных граждан в возрасте от 18 лет, находящихся в Российской Федерации сверх установленного срока временного пребывания, а также иностранных граждан, указавших при въезде цель – работа, однако не получивших необходимых разрешительных документов (патент или разрешение на работу) [18: 14].

Также следует отметить, что имеющиеся исследования российского рынка труда иностранной рабочей силы отмечают существенный уровень разбалансировки как в регионах, являющихся центрами миграционного притяжения, где присутствует определенная трудоизбыточность, так и в трудонедостаточных субъектах Российской Федерации, где присутствует реальный дефицит рабочей силы, который в настоящее время не может быть устранен в рамках имеющихся механизмов миграционного законодательства [1; 5; 8; 14].

Достаточно широкий диапазон экспертных оценок внешней миграции, в том числе ее трудовой составляющей, обусловлен методикой подсчета количественных показателей, где в одном случае учитываются иностранные граждане, находящиеся в России с целью осуществления временной трудовой деятельности и оформившие соответствующие разрешительные документы, а также иные лица, имеющие задокументированное право на временное пребывание, в другом случае в качестве экспертных оценок может выступать лишь только факт постановки на миграционный учет на территории Российской Федерации. Следует отметить, что реальное число иностранных граждан, находящихся в настоящее время в России является предметом широкой дискуссии, с учетом лиц, поставленных на миграционный учет ранее (накопительный эффект), а также лиц, находящихся на территории нашей страны с нарушениями миграционного законодательства.

Можно утверждать, что имеющаяся избирательность внешней миграции относительно отдельных субъектов Российской Федерации формирует один из актуальных вопросов государственной миграционной политики, связанный не только с повышением эффективности иммиграционного контроля и противодействием нелегальной миграции, но и выработки механизмов адресного распределения мигрантов в те сферы экономической деятельности и регионы, где действительно существует такая потребность.

Таблица 1. Соотношение количества фактов постановки на миграционный учет иностранных граждан в отдельных субъектах Российской Федерации по итогам 2022 г. с учетом заявленной цели въезда «работа». Составлено автором на основании данных ЕМИСС [The ratio of the number of facts of migration registration of foreign citizens in certain constituent entities of the Russian Federation at the end of 2022, taking into account the stated purpose of entry “work”. Was compiled by the author on the basis of EMISS data]

^* Город Санкт-Петербург и Ленинградская область рассматривается МВД России как единый субъект статистической отчетности ввиду образованного единого территориального органа МВД России по указанным субъектам Российской Федерации – ГУ МВД России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области.

^* The city of St. Petersburg and the Leningrad Region are considered by the Ministry of Internal Affairs of Russia as a single subject of statistical reporting due to the formed single territorial body of the Ministry of Internal Affairs of Russia for the specified constituent entities of the Russian Federation – the Main Directorate of the Ministry of Internal Affairs of Russia for St. Petersburg and the Leningrad Region.

Центры миграционного притяжения и места компактного проживания

Субъекты Российской Федерации, пользующиеся наибольшим уровнем миграционной привлекательности, сталкиваются с рисками образования мест компактного проживания иностранных граждан, которые зачастую именуют «анклавами». При этом следует различать национально-этнические анклавы, сложившиеся на территории Российской Федерации исторически, от национально-этнических анклавов, сформированных в результате масштабных процессов внешней трудовой миграции в центрах миграционного притяжения, образовавшихся под влиянием искусственных процессов внутренних миграций, в первую очередь (оттока) автохтонного населения в более престижные районы.

Рассматривая так называемые места компактного проживания как общий термин для определения мест массового проживания иностранных граждан, имеющих иммиграционную историю следует выделить и некие маркеры, которые будет такого рода территории характеризовать.

Во-первых, основными условиями, способствующими формированию мест компактного проживания мигрантов, является наличие дешевого жилья, развитой неформальной диаспоры, активно взаимодействующей с местной муниципальной властью и открывающей на соответствующей территории различные инфраструктурные объекты в сфере общественного питания, медицины, спорта (полуподпольные спортивные клубы), культурные центры, под которыми маскируются незаконные молельные дома и др. Во-вторых, фактически самими мигрантами в указанных районах выстраивается полноценная инфраструктура (кластер этнического бизнеса), которая позволяет существовать в таких местах компактного проживания мигрантским сообществам без взаимодействия с внешней средой.

Такие, сформированные в рамках этнорелигиозного принципа места компактного проживания мигрантов приводят к их определенной замкнутости, ограничения контактов с принимающим обществом, существенному замедлению, или даже полному отсутствию процессов социокультурной адаптации, а как следствие этого радикализации мигрантских сообществ, проникновению экстремистских идей, негативному отношению к российским законам, традициям, правилам общежития, которым зачастую противопоставляются религиозные нормы, обычаи и традиции самих мигрантов.

Следует отметить, что в настоящее время в России такие места компактного проживания носят локальный характер и взаимосвязаны с более значимыми факторами миграционного притяжения в виде мест работы мигрантов, как легальных, так и нелегальных, о чем свидетельствуют примеры московской агломерации и районов близких к рынкам «Садовод» и «Фудсити».

Иными словами, говоря о факторах, влияющих на потенциал формирования мест компактного проживания мигрантов (МКПМ), можно выделить следующее:

• создание точек локального миграционного притяжения, связанных с трудовой деятельность иностранцев, как легальной, так и нелегальной;
• отток автохтонного населения;
• дешевое жилье;
• создание этнорелигиозной иммигрантской инфраструктуры (магазины, кафе, места досуга и отдыха, сферы услуг);
• наличие неформальных организационно-управленческих центров в виде диаспор, или их отдельных представителей.

Выводы

На основании изложенного можно сделать следующие выводы:

• рассмотрение уровней формирования миграционной политики Российской Федерации позволяет выделить их характерные особенности, связанные со сформулированными в рамках ранних постсоветских миграций задачами, оказывающих существенное влияние на миграционную систему и миграционный режим и в настоящее время;
• определение ведущей роли федерального центра, как главного актора государственной миграционной политики, не ограничивает имеющиеся практики властей субъектов, направленные на регулирование внешней миграции, в первую очередь трудовой, что позволяет оказывать влияние на региональный уровень миграционной привлекательности, а также применять комплекс мер, направленных на защиту регионального рынка труда;
• анализ основных показателей внешней миграции в Российской Федерации позволяет утверждать о восстановлении допандемийных объемов, а также сохранении, несмотря на различные международные санкции, высочайшего уровня миграционной привлекательности, прежде всего на постсоветском пространстве;
• формирование локальных центров миграционного притяжения в отдельных субъектах Российской Федерации и наличие существенного пласта нелегальной миграции, прежде всего трудовой, обусловлено особенностями имеющейся системы миграционного учета и иммиграционного контроля с государствами постсоветского пространства;
• концентрация иностранных граждан в пределах одной административно-территориальной единицы позволяет говорить о наличии комплекса факторов так называемой «анклавизации», являющейся результатом не только процессов внешней миграции, но и оттока автохтонного населения, а значит маркером замещающей миграции;
• несмотря на периодически встречающиеся, главным образом в средствах массовой информации, высказывания о сокращении миграционных потоков, мониторинг опубликованных статистических данных российских органов власти, прежде всего МВД России, ФСБ России и Росстата, позволяет говорить о несостоятельности подобных предположений и отдельных экспертных оценок.

Заключение

Исследуя различные аспекты миграционной политики России нельзя не учитывать геополитические особенности евроазиатского миграционного коридора, сформировавшегося как трансформация когда-то внутренних и не настолько внушительных миграций между республиками Советского Союза в один из крупнейших трансграничных миграционных маршрутов. Особенности миграционного режима современной России предопределили миграционную привлекательность среди постсоветских государств и сфере внешней трудовой миграции, где особенно широко представлены выходцы из Узбекистана, Таджикистана и Киргизии. Заключенные в конце XX – начале XXI в. соглашения между Россией и государствами-членами Содружества Независимых Государств закрепили особый порядок миграционного перемещения между государствами, существенно упростили его по сравнению с третьими странами и тем самым поспособствовали созданию единого постсоветского миграционного пространства, изначально основанного в рамках СНГ, а в настоящее время трансформировавшегося в рамках Евразийского экономического союза. Сформированный таким образом миграционный режим Российской Федерации становится одним из основополагающих факторов высокого уровня миграционной привлекательности России на постсоветском пространстве, что подтверждается имеющимися данными в динамике, как минимум, прошедшего десятилетия.

Преобладание «трудовой составляющей» на протяжении всего периода постсоветских миграций, за исключением нескольких первых лет, является не столько подтверждением общемировых миграционных тенденций старения населения так называемых государств «глобального севера» и демографической активностью государств «глобального юга», сколько результатом внутрироссийских кризисных факторов, обусловленных резким снижением рождаемости в 1990-е гг., общее падением качества жизни по итогам проведенных либеральных реформ, одновременно повлекших не только рост смертности, но и снижение средних показателей продолжительности жизни граждан Российской Федерации.

¹ Международная организация по миграции (МОМ), Женева. С. 11; Обзор численности населения в мире. URL: https://worldpopulationreview.com/country-rankings/immigration-by-country (дата обращения: 28.05.2024).

² ООН. Основные показатели международной миграции на 2020 год. URL: https://www.un.org/development/desa/pd/sites/www.un.org.development.desa.pd/files/imr2020_10_key_messages_ru_1.pdf (дата обращения: 28.05.2024).

³ Единая межведомственная информационная статистическая систем (ЕМИСС). URL: https://fedstat.ru (дата обращения: 24.05.2024).

About the authors

Mikhail A. Burda

Author for correspondence.
Email: burdam584@gmail.com
ORCID iD: 0000-0003-1520-3882
SPIN-code: 7793-7164

associate professor, Department of Political Science and Political Management, Faculty of Policy Studies, Institute for Social Sciences

References

Supplementary files