ПРИМЕНЕНИЕ МЕЖДУНАРОДНОГО ОПЫТА ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПОДХОДА В РЕГИОНАЛЬНОМ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОМ РАЗВИТИИ (НА ПРИМЕРЕ КРАСНОЯРСКОГО КРАЯ)
- Авторы: Лукьянова А.А.1, Кононова Е.С.1
-
Учреждения:
- Красноярский государственный педагогический университет им. В. П. Астафьева
- Выпуск: Том 17, № 1 (2016)
- Страницы: 241-246
- Раздел: Статьи
- URL: https://journals.eco-vector.com/2712-8970/article/view/504809
- ID: 504809
Цитировать
Полный текст
Аннотация
Рассматривается опыт реализации программно-целевого подхода в государственном управлении социально-экономическим развитием таких стран, как США, Франция, Япония, Китай. Обобщается зарубежный опыт и приводятся рекомендации по применению данного опыта на территории региона сырьевой направленности - Красноярского края. Анализируются достоинства и недостатки программно-целевого подхода в контексте его реализации на территории России. Предметом исследования, результаты которого отражены в настоящей статье, являются управленческие отношения, возникающие в процессе реализации целевых программ социально-экономического развития в различных странах мира. Целью данной статьи является выработка рекомендаций по реализации программно-целевого подхода в государственном управлении социально-экономическим развитием Красноярского края и иных регионов России, обладающих сходными с ним специфическими чертами. Теоретической и методологической основой исследования, результаты которого отражены в статье, послужили фундаментальные труды зарубежных и отечественных авторов в области теории и практики реализации целевых программ социально-экономического развития. Исследование показало, что на сегодняшний день в Красноярском крае может с успехом применяться опыт ведущих зарубежных стран в реализации программно-целевого подхода как в части формирования программ, так и в части поиска источников их финансирования. Следует отметить, что на сегодняшний день положительный опыт реализации целевых программ на территории Красноярского края имеется в аэрокосмической отрасли. В результате исследования выработаны рекомендации по реализации программно-целевого подхода в процессе государственного управления социально-экономическим развитием Красноярского края, учитывающие специфические особенности региона. Результаты исследования послужат основой для формирования эффективных целевых программ социально-экономического развития Красноярского края и могут использоваться при формировании механизмов государственного управления социально-экономическим развитием других регионов сырьевой направленности.
Полный текст
Введение. В настоящее время социально-экономическое развитие регионов нуждается в выработке эффективных инструментов государственного управления социально-экономическим развитием, поскольку рыночные механизмы регулирования не могут обеспечить поступательное устойчивое социально-экономическое развитие. Особенно остро данная тенденция проявляется в регионах сырьевой специализации, где наблюдается несбалансированная структура промышленного сектора, достаточно успешное развитие добывающих отраслей при отставании отраслей высоких переделов и инновационных производств. К таким регионам относится и рассматриваемый в данной статье Красноярский край. В качестве приоритетных направлений государственного управления в регионах, обладающих выраженной сырьевой направленностью, можно назвать: - стимулирование наукоемких и инновационных производств, стимулирование развития отраслей промышленности, продукция которых характеризуется высоким текущим либо прогнозируемым спросом на внутреннем и внешнем рынках; - масштабная диверсификация промышленного сектора региона, формирование отраслевой структуры региональной экономики, основанной на обрабатывающих секторах, инновационных и высокотехнологичных производствах; - развитие инфраструктурных направлений (транспорт, связь, дорожное хозяйство, научная и образовательная деятельность); - поддержка и развитие малого и среднего бизнеса; - создание условий благоприятствования для привлечения инвестиций в развитие приоритетных для региона отраслей экономики; - формирование механизмов стимулирования природоохранной деятельности и снижения антропогенного влияния на окружающую среду. Анализ отечественных и зарубежных источников показал, что на сегодняшний день одним из достаточно эффективных методов реализации приоритетных направлений государственного управления является программно-целевой подход. В данной статье рассматривается зарубежный опыт реализации целевых программ различной направленности и даются рекомендации по адаптации и применению данного опыта в одном из крупнейших регионов Российской Федерации - Красноярском крае. Зарубежный и отечественный опыт реализации целевых программ социально-экономического развития. В рамках регулирования социально-экономического развития регионов сырьевой направленности одну из ключевых ролей играет стимулирование инновационных разработок, внедряемых во все сферы экономики государства и регионов. Таким образом, рассмотрим опыт ведущих государств в области программно-целевого финансирования инновационных исследований и разработок. В США основой активизации инновационной деятельности является развитие малых и средних предприятий. На сегодняшний день в США действует ряд программ, направленных на удовлетворение потребностей государства в специальных исследованиях и разработках. К наиболее масштабным программам относятся Программа инновационных исследований в малом бизнесе (The Small Business Innovation Research, SBIR) и Программа трансферта технологий малого бизнеса (The Small Business Technology Transfer Program, STTR). Кроме того, в рамках государственного регулирования инновационного социально-экономического развития в США активно применяются налоговые льготы в части исключения из налогообложения затрат на приобретение отдельных видов оборудования, изготовление опытных образцов, осуществление технологических испытаний и т. д. [1, с. 215] Действует в США и еще ряд более мелких программ, направленных на стимулирование инновационной активности в секторе малого и среднего бизнеса, а также в секторе более крупных предприятий [2, с. 196]. Предприятия, участвующие в программах, отбираются на конкурсной основе в соответствии с утвержденными требованиями к организационно-правовой форме, рентабельности, количеству занятых и т. д. [3, с. 311]. Не менее интересным является опыт Японии в реализации программно-целевого финансирования инновационного развития экономики. Начиная с 80-х годов ХХ столетия основным курсом экономической политики Японии стало создание крупных научно-исследовательских центров, нацеленных на решение ключевых задач, определенных правительством страны. В 1983 г. была принята концепция развития технополисов, темпы экономического роста которых на сегодняшний день опережают средние показатели по стране. Технопарки и технополисы, созданные на территории Японии в рамках упомянутой концепции, в настоящее время развиваются в соответствии со следующими целевыми программами [4, с. 254]: - план развития технополисов, обеспечивающий предоставление субсидий, займов под процент ниже рыночного, льготы по оплате аренды помещений и промышленных площадей; - план размещения научного производства, предусматривающий территориальную специализацию производств; - план базовых исследований, в соответствии с которым осуществляется государственная поддержка предприятий на начальном этапе их развития. Специфической для Японии чертой программно-целевого подхода в регулировании социально-экономического развития является высокая роль местного самоуправления, законодательством страны предусмотрены возможности предоставления приоритетным для региона предприятиям и отраслям дополнительных льгот, субсидий, займов за счет средств региональных бюджетов. По нашему мнению, предоставление региональным властям большей самостоятельности в принятии решений о финансировании тех или иных предприятий, отраслей или конкретных разработок повышает эффективность программно-целевого метода, так как позволяет адаптировать те или иные программы под нужды конкретного региона. Предпринимаемые Японией меры позволили существенно увеличить объем коммерциализации инновационных разработок, вовлечь в сферу инновационного производства большое количество предприятий. Так, на сегодняшний день более 60 % производственных предприятий Японии вовлечены в инновационные исследования и разработки [5, с. 20]. Франция приступила к внедрению программ целевого финансирования в процесс регулирования экономики в 2001 г. Первым этапом стало принятие конституционного закона о государственных финансах, после чего начался процесс перехода от традиционной бюджетной системы к системе, ориентированной на результат. Была сформирована трехуровневая система бюджетных расходов. Первый уровень представлен 34 миссиями, отражающими основные направления государственной политики в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Бюджет проходит одобрение парламентом именно на уровне миссий. На втором уровне системы представлены порядка 140 программ, включающих комплекс мероприятий по каждой из миссий, стратегию и целевые показатели. Третий уровень - это 500 подпрограмм и видов деятельности, детализирующих целевые показатели и распределение ресурсов бюджета. Поскольку миссии могут относиться к компетенции различных министерств и ведомств, формирование программ осуществляется на межведомственном уровне. Однако ответственным за реализацию программы в любом случае назначается только одно министерство или ведомство, что позволяет обеспечивать оперативность и действенность контроля. Руководитель программы должен неукоснительно следовать ее целям и отчитываться за управление расходами по программе. Критериями, на основании которых оценивается реализация программы, являются: - социальная и экономическая результативность; - качество услуг; - эффективность [6, с. 242]. Этапы программы реализуются в соответствии с годичными планами. По завершении бюджетного года руководители программ составляют годовые отчеты по той же форме, что и планы реализации программ. Рассмотренные нами примеры являются образцами применения программно-целевого подхода в развитых странах, имеющих многолетний опыт функционирования в рамках рыночных условий хозяйствования. Интересным с точки зрения применения методов государственного регулирования социально-экономического развития и программно-целевого подхода к стимулированию развивающейся экономики является опыт Китайской Народной Республики. Важным с точки зрения применения опыта данного государства в рамках Российской Федерации является и то, что КНР является примером развития инновационных производств в стране с преимущественно социалистическим укладом экономики. Программа инноваций в социально-экономической сфере начала действовать в КНР в начале 80-х гг. ХХ в. Приоритетным направлением ее реализации стало создание научных парков. С этой целью государством безвозмездно выделялись значительные земельные площади, осуществлялось масштабное государственное финансирование создания бизнес-инкубаторов и технологических зон. Основным критерием отбора для участия организации в деятельности технопарка было наличие у нее передовых технологических разработок, возможностей их внедрения, экспортная ориентация производства. На сегодняшний день в КНР действует более 500 бизнес-инкубаторов, более 50 технопарков и порядка 1500 центров производственной поддержки, деятельность которых направлена на повышение эффективности предприятий, задействованных в сфере разработки и внедрения инноваций [7, с. 143]. В 1986 г. правительством КНР была утверждена Государственная программа 863, в соответствии с которой приоритетными отраслями определены такие сферы промышленного производства, как аэрокосмическая, микроэлектроника, новые энергосберегающие технологии, природоохранные технологии, информатика, связь, медицинское оборудование [7, с. 144]. Источниками финансирования внедрения научно-технических достижений в КНР являются государственные льготные кредиты, инвестиции, а также собственные средства организаций. Кроме того, предприятия и организации, функционирующие в рамках технопарков и бизнес-инкубаторов, пользуются такими преимуществами, как временное освобождение от подоходного налога либо льготы по его уплате, освобождение от таможенных пошлин на приобретаемое оборудование и т. д. Кроме того, муниципалитеты, на территории которых расположены технопарки и бизнес-инкубаторы, также обладают определенной самостоятельностью и могут устанавливать дополнительные льготы и субсидии для развития тех или иных направлений деятельности. Следует отметить, что наиболее популярным программно-целевой подход в нашей стране был в 70-80-е гг. ХХ в., когда в процесс разработки и реализации программ были вовлечены все властные и управленческие структуры. В последующие годы от данного метода практически отказались. Причины фактического отказа от применения данного метода, по нашему мнению, очень точно описаны В. Н. Лексиным: «Отсутствие четкого понимания тогдашним руководством сути программно-целевых методов и их превращение в предмет очередной политической кампании в значительной мере дискредитировали саму идею программного регулирования. Кроме того, в общественном сознании программы 70-80-х годов так тесно сплелись с планами, что в первое время после начала радикальных экономических реформ любые попытки применения программной идеологии к формирующейся в России рыночной экономике встречались “в штыки”, ибо трактовались как возврат к прошлому» [8, с. 294-295]. Сейчас применение программно-целевого подхода в России вновь набирает обороты, что связано, по нашему мнению, с постепенным осознанием того факта, что не все процессы в социально-экономическом развитии успешно регулируются с помощью рыночных механизмов, и для достижения успеха необходимо активное сотрудничество частного и государственного секторов экономики. Особенности применения программно-целевого подхода в России. Анализ зарубежного опыта применения программно-целевого подхода при осуществлении государственного управления социально-экономическим развитием показал, что данный метод при реализации в России может быть сопряжен с рядом ограничений, связанных со следующими факторами: 1) сложность осуществления мониторинга целевого использования ресурсов и результативности программы ввиду длительного срока реализации и фактора «отложенности» результата; 2) слабая персональная ответственность участников реализации программы за результативность программы; 3) возникновение недостатка финансовых ресурсов в ходе реализации программы ввиду изменения параметров внешней среды и внутренних факторов социально-экономической системы; 4) недостаточная проработанность процедуры независимой экспертизы целевых программ; 5) высокая коррупциогенность метода [9, с. 238]. Одной из наиболее труднопреодолимых проблем, возникающих при реализации программно-целевого подхода в нашей стране, является поиск источников финансирования. Применение зарубежного опыта реализации программно-целевого подхода при формировании источников финансирования целевых программ. По нашему мнению, достаточно перспективным для Красноярского края может стать использование опыта финансирования социально-экономического развития штата Аляска, поскольку данный регион США имеет некоторое сходство с Красноярским краем в части климатических условий, территориального положения, обеспеченности природными ресурсами (в частности, нефтяными месторождениями). В 1960-1970-е гг. в штате Аляска были внедрены существенные изменения нормативно-правового регулирования недропользования, в соответствии с которыми все земли штата были распределены следующим образом: в собственности федерального правительства оказались 60 % земель (7 % из которых - земли федерального нефтяного резерва), 27 % земель переданы в собственность штата Аляска, коренным жителям штата переданы 12 % земель, частным собственникам - примерно 1 % [10; 11]. Следует отметить, что в результате реализации программы распределения прав на недропользование и системы изъятия нефтяной ренты с конца 1970-х годов по настоящее время штат Аляска получил более 70 млрд долл. прибыли, существенная часть которой была направлена на финансирование развития производственной, социальной и инфраструктурной составляющей, а также на решение экологических проблем и создание Постоянного фонда штата, в котором предполагалось аккумулировать часть изымаемой у нефтедобывающих предприятий природной ренты, получаемой за счет эксплуатации нефтяных месторождений штата и шельфовой зоны [12, с. 18]. В соответствии с нормативным актом, разработанным органами власти штата, примерно 25 % [13, с. 194] всех доходов штата от рентных, лицензионных платежей, роялти и иных ресурсных платежей в части, принадлежащей штату, должны направляться в Постоянный фонд, который предназначен для осуществления развития штата, когда основные запасы нефтяных ресурсов будут исчерпаны (ср. с существующим на сегодняшний день в Российской Федерации Фондом национального благосостояния). Средства фонда расходуются на развитие высокодоходных отраслей промышленности, развитие инфраструктуры и социальные программы. Опыт штата Аляска, по нашему мнению, может с успехом применяться и в других регионах сырьевой направленности, в частности, в Красноярском крае. Заключение. Обобщая зарубежный опыт применения программно-целевых методов государственного регулирования социально-экономического развития, следует отметить, что он достаточно широко применяется как в странах с развитой рыночной экономикой, так и в странах с преимущественно социалистическим типом экономики [14, с. 115]. Данный факт подтверждает выдвинутый нами тезис о том, что переход государства к устойчивому типу социально-экономического развития без активного государственного регулирования ряда процессов невозможен. Кроме того, опыт иностранных государств свидетельствует также о том, что метод программно-целевого финансирования на сегодняшний день является одним из наиболее эффективных методов стимулирования одной из ключевых сфер устойчивого развития экономики - сферы инноваций. Отдельные аспекты рассмотренных нами примеров применения различных государственных программ, по нашему мнению, могут с успехом применяться и в исследуемом нами регионе. В частности, на территории Красноярского края может с успехом внедряться опыт КНР по формированию бизнес-инкубаторов, а также опыт США и Японии по развитию малых предприятий. Как показало проведенное исследование, сферы практического применения программно-целевого подхода в рамках государственного управления социально-экономическим развитием регионов весьма разнообразны. Целевые программы могут быть направлены на решение проблем рационального природопользования, ускорение экономического роста, изменение структуры промышленности региона, повышение уровня доступности образования и здравоохранения, формирование «полюсов роста» на территории региона и т. д. [15, с. 184-186].×
Об авторах
А. А. Лукьянова
Красноярский государственный педагогический университет им. В. П. Астафьева
Email: aaluk110@mail.ru
Российская Федерация, 660049, г. Красноярск, ул. Ады Лебедевой, 89
Е. С. Кононова
Красноярский государственный педагогический университет им. В. П. АстафьеваРоссийская Федерация, 660049, г. Красноярск, ул. Ады Лебедевой, 89
Список литературы
- Bryson I. Strategic planning for public and nonprofit organization. San Francisco : Jossey-Bass Publishers, 1995. P. 4.
- Джонстон Д. Международный нефтяной бизнес: налоговые системы и соглашения о разделе продукции : пер. с англ. М. : Олимп - Бизнес, 2000. 352 с.
- Шувалов С. С. Оценка эффективности федеральных целевых программ: опыт США // Проблемы информационной экономики : сб. науч. тр. Вып. VII. Стратегия инновационного развития российской экономики / под ред. Р. М. Нижегородцева. М. : ЛИБРОКОМ, 2008. С. 128-142.
- Силкина Е. В. Зарубежный опыт государственного регулирования инновационной деятельности // Инновационные технологии и системы : материалы междунар. форума. Минск : ГУ «БелИСА», 2006. 368 с.
- Гаскаров А. Р. Целевые программы как инструмент обеспечения финансово-экономической устойчивости субъекта Российской Федерации (на примере Республики Башкортостан) : автореф. дис. … канд. экон. наук. М., 2007. 34 с.
- Официальный сайт 7-й рамочной программы Евросоюза [Электронный ресурс]. URL. http:// cordis.europa.eu (дата обращения: 08.09.2015 г.).
- Калятин В. О., Наумов В. Б., Никифорова Т. С. Опыт Европы, США и Индии в сфере государственной поддержки инноваций // Российский юридический журнал. 2011. № 1 (76). С. 143-148.
- Лексин В. Н., Швецов А. Н. Государство и регионы: Теория и практика государственного регулирования территориального развития. 6-е изд., стереотип. М. : ЛИБРОКОМ, 2012. 368 с.
- Кононова Е. С. Программно-целевой подход как часть методологии государственного регулирования устойчивого регионального развития // Вестник Красноярского государственного педагогического университета им. В. П. Астафьева. 2014. № 1. С. 235-238.
- Брюйн Х. Управление по результатам в государственном секторе : пер. с англ. М. : Институт комплексных стратегических исследований, 2005. 192 с.
- Горемыкина Л. Е. Тенденции инновационных процессов в ведущих индустриальных странах. М. : РАН, Институт системного анализа, 1993. 32 с.
- Results for Canadians: A Management Framework for the Government of Canada [Electronic resource]. URL. www.oag-bvg.gc.ca (дата обращения: 08.09.2015).
- Гранберг А. Г. Региональное развитие: опыт России и Европейского союза. М. : Экономика, 2000. 316 с.
- Ларина Н. И., Колесников А. А. Региональная политика в странах рыночной экономики. М. : Экономика, 1998. 358 с.
- Гранберг А. Г., Данилов-Данильян В. И., Циканов М. М. Стратегия и проблемы устойчивого развития России в XXI веке. М. : Экономика, 2011. 310 с.
- Bryson I. Strategic planning for public and nonprofit organization. San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1995, P. 4.
- Dzhonston D. Mezhdunarodnyi neftyanoi biznes: nalogovye sistemy i soglasheniya o razdele produktsii [International oil business: the tax system and of the agreement on production sharing]. Moscow, Olimp - Biznes Publ., 2000, 352 p.
- Shuvalov S. S. [Evaluation of the effectiveness of Federal programs: the US experience] Problemy informatsionnoi ekonomiki. Vyp. VII. Strategiya innovatsionnogo razvitiya rossiiskoi ekonomiki: Sb. nauch. trudov [The problems of the information economy. Vol. VII. Strategy of innovative development of Russian economy: FR. scientific. works]. Moscow, Knizhnyi dom “LIBROKOM” Publ., 2008, P. 128-142.
- Silkina E. V. [Foreign experience of state regulation of innovative activity] Materialy mezhdunarodnogo foruma “Innovatsionnye tekhnologii i sistemy” [Proceedings of the international forum “Innovative technologies and systems”]. Minsk, GU “BelISA” Publ., 2006, 368 p. (In Russ.)
- Gaskarov A. R. Tselevye programmy kak instrument obespecheniya finansovo-ekonomicheskoi ustoichivosti sub’’ekta Rossiiskoi Federatsii (na primere Respubliki Bashkortostan) [Target program as a tool to ensure financial and economic stability of the Russian Federation (on the example of the Republic of Bashkortostan)]. The dissertation on competition of a scientific degree of candidate of economic Sciences, Moscow, 2007, 34 p.
- The official website of the 7th framework program of the European Union. Available at: http://cordis. europa.eu (accessed 08.09.2015)
- Kalyatin V. O., Naumov V. B., Nikiforova T. S. [Experience in Europe, USA and India in the sphere of state support of innovation]. Rossiiskii Yuridicheskii Zhurnal. 2011, Vol. 1 (76), P. 143-148. (In Russ.).
- Leksin V. N., Shvetsov A. N. Gosudarstvo i regiony: Teoriya i praktika gosudarstvennogo regulirovaniya territorial’nogo razvitiya. [The state and regions: Theory and practice of state regulation of territorial development]. Moscow, Knizhnyi dom “LIBROKOM” Publ., 2012, 368 p.
- Kononova E. S. [Result-oriented approach as part of the methodology of state regulation of sustainable regional development]. Vestnik Krasnoyarskogo gosudarstvennogo pedagogicheskogo universiteta im. V. P. Astaf’eva, 2014, Vol. 1, P. 235-238 (In Russ.).
- Bryuin Kh. Upravlenie po rezul’tatam v gosudarstvennom sektore [Performance management in the public sector]. Moscow, Institut kompleksnykh strategicheskikh issledovanii Publ., 2005, 192 p.
- Goremykina L. E. Tendentsii innovatsionnykh protsessov v vedushchikh industrial’nykh stranakh. [Trends of innovation processes in the leading industrial countries]. Moscow, RAN, Institut sistemnogo analiza Publ., 1993, 32 p.
- Results for Canadians: A Management Framework for the Government of Canada. Available at: http: // www.oag-bvg.gc.ca (accessed 08.09.2015).
- Granberg A. G. Regional’noe razvitie: opyt Rossii i Evropeiskogo Soyuza [Regional development: the experience of Russia and the European Union]. Moscow, Ekonomika Publ., 2000, 316 p.
- Larina N. I. Regional’naya politika v stranakh rynochnoi ekonomiki [Regional policy in the countries of market economy]. Moscow, Ekonomika Publ., 1998, 358 p.
- Granberg A. G., Danilov-Danil’yan V. I., Tsikanov M. M. Strategiya i problemy ustoichivogo razvitiya Rossii v XXI veke [Strategy and problems of sustainable development of Russia in XXI century]. Moscow, Ekonomika Publ., 2011, 310 p.
Дополнительные файлы
![](/img/style/loading.gif)