Practice of information transparency introduction into supervisory actions over medicines turnover

Full Text

Введение. В послании В.В. Путина Федерально- му Собранию правительству было поручено внести предложения по переходу системы государствен- ного регулирования на измеряемые, прозрачные и понятные для общества результаты деятельности и внедрению новых методов и форм контроля (надзора) [2]. Принятые в последнее время основополагающие нормативно-правовые акты, которые регламентируют работу надзорных органов в рамках проекта «Откры- тое правительство», безусловно, способствовали повышению открытости и действенности контрольно- надзорных мероприятий. На необходимость измене- ния принципов оценки результативности контроль- но-надзорных госструктур указывается и в Послании Президента России 2013 г. [3], в котором говорится о том, что эту работу необходимо оптимизировать. В России механизмы и инструменты открытости осуществляются федеральными органами исполни- тельной власти всех сфер деятельности в соответ- ствии с Концепцией открытости федеральных органов исполнительной власти [5] с учетом предложений по реализации принципов открытости федеральных органов исполнительной власти [2]. Основной задачей Концепции открытости является повышение прозрачности и понятности отчетов о проверке (надзоре). Немаловажным фактором является эффективное изменение уровня информационной открытости федеральных органов исполнительной власти. В целях внедрения Концепции открытости Росздравнадзором (РЗН) разработан ведомственный план на 2015 и 2016 гг. Механизмы открытости нашли свое отражение также и в публичной декларации це- лей и задач РЗН на 2015-2017 гг. Основным направлением новой Концепции от- крытости деятельности контрольно-надзорных ор- ганов является построение управленческих систем и структур, нацеленных на обеспечение потребностей и интересов граждан и подконтрольных субъектов в получении полной и объективной информации о ре- зультатах контрольно-надзорных мероприятий. Концепция открытости предусматривает после- довательное и обязательное соблюдение при ис- полнении государственных полномочий «принципа информационной открытости», характеризующегося как своевременное предоставление информации о деятельности контрольных органов, доступ к которой не ограничен и которая является достоверной, от- крытой и общедоступной, в удобном для ее поиска, обработки и дальнейшего использования формате. Предоставление результатов деятельности феде- 178 1 (61) - 2018 ВЕСТНИК РОССИЙСКОЙ ВОЕННО-МЕДИЦИНСКОЙ АКАДЕМИИ Организация здравоохранения ральных органов исполнительной власти в форме, доступной для восприятия обществом информации об их деятельности, характеризуется как «принцип понятности» [5]. За последнее время РЗН проведена большая ра- бота по развитию и внедрению нормативно-правовой базы в сфере обеспечения открытости представля- емой информации, однако внимание уделено лишь внедрению культуры открытости и поведенческих норм в работу государственных гражданских служа- щих. Нормативная база представлена достаточно, но методические подходы к инструментам и механизмам реализации и внедрения открытости информации не раскрыты. В этом направлении сохраняются нере- шенные проблемы по детализации самих механизмов обеспечения открытости. Цель исследования. Провести анализ практики внедрения механизмов информационной открытости контрольно-надзорных мероприятий, которые прово- дятся РЗН и его территориальными органами (ТО). Материалы и методы. В качестве исходных дан- ных для проведения оценки информационной откры- тости государственного контроля в сфере обращения лекарственных средств использованы показатели результатов контрольно-надзорных мероприятий РЗН и 80 ТО РЗН, размещенных на официальных сайтах в сети Интернет, а также официальные данные, пред- ставленные в отчетных докладах руководства РЗН и ТО РЗН. Использованы данные официальных сайтов всех ТО РЗН: - ежегодный план проведения плановых проверок субъектов фармацевтического обращения; - результаты проверок субъектов фармацевтиче- ского обращения (плановых и внеплановых); - архив контрольных и надзорных мероприя- тий. Изучены «Сведения о результатах контрольных (надзорных) мероприятий, проведенных территори- альным органом Росздравнадзора» опубликованные на официальном сайте ТО РЗН [1]. Всего проанали- зировано 80 докладов ТО РЗН. Основными методами оценки эффективности практики информационной открытости контрольно- надзорных мероприятий РЗН и его ТО были выбраны контент-анализ, документальное наблюдение, нор- мативный и статистический анализ, региональный подход. Расчеты проводили с применением стан- дартного статистического пакета Microsoft Excel for Windows (2010). Результаты и их обсуждение. Проделанная за последнее время Росздравнадзором работа по введе- нию «механизмов открытости» положительно оценена профильным экспертным сообществом Российской Федерации. По результатам оценки экспертным со- ветом при Правительстве Российской Федерации, РЗН занял 14 место среди 41 Федерального органа исполнительной власти с рейтингом 48,7 балла. За последнее время количество размещённых РЗН набо- ров открытых данных увеличилось с 5 в 2013 г. до 28 в 2016 г., согласно сведениям, указанным в приложении к ведомственному плану РЗН на 2017 г. Во исполнение имеющихся полномочий по при- менению мер ограничительного, предупредительного и профилактического характера, которые направле- ны на недопущение или ликвидацию последствий нарушений юридическими лицами обязательных требований [4], ТО РЗН систематически проводят методическую работу по информированию субъек- тов фармацевтического обращения о проводимых проверках, а также результатах таких проверок, о принимаемых мерах и их исполнении. Однако анализ сайтов ТО РЗН различных регионов показал, что на данный момент действующие механизмы внедрения вышеуказанных принципов не исполняются и не обе- спечиваются в требуемом объеме. Так, по результатам анализа итогов контрольных (надзорных) мероприятий региональных ТО РЗН уста- новлено, что они содержат лишь сведения о: - наименовании органа, проводившего контроль; - наименовании проверяемого субъекта фарма- цевтического обращения; - наименовании цели контрольного мероприятия; - наличии или отсутствии выявленных нарушений требований; - факте выдачи предписаний устранения нару- шений. При этом отсутствуют конкретные данные, аргу- ментированные выводы с указанием нормативных и правовых документов, требования которых нарушены. Также описательная часть открытой информации, помимо отсутствия видов нарушений, не содержит данных о периоде, к которому относится данное на- рушение, в этой части не указаны виновные лица, не отражен размер и объем нарушений. Отсутствует информация о наложении административного воз- действия, его видах и объемах. Нет информации об отборе образцов продукции и направлении их в экс- пертную организацию. Некоторые ТО РЗН предоставляют более разверну- тую информацию по выявленным в ходе контроля на- рушениям, с указанием, в чем конкретно выразилось данное нарушение. Однако эта информация даётся без ссылки на законодательные и нормативные право- вые документы. На основании анализа открытой информации о ре- зультатах контрольно-надзорных мероприятий, офи- циально опубликованной на сайтах всех 80 ТО РЗН, установлено, что уровень представления открытой информации о проводимых контрольно-надзорных мероприятиях недостаточен для понимания субъек- тами фармацевтического обращения анализируемой информации (рис.). Из вышеуказанных данных следует, что 39% ТО РЗН вообще не предоставляют открытые данные на информационном портале о результатах контроль- но-надзорных мероприятий, 44% ТО РЗН дают не- ВЕСТНИК РОССИЙСКОЙ ВОЕННО-МЕДИЦИНСКОЙ АКАДЕМИИ 1 (61) - 2018 179 Организация здравоохранения Рис. Уровень предоставления ТО РЗН открытой информации о результатах контрольно-надзорных мероприятий субъектов фармацевтического обращения развернутую информацию о контрольно-надзорных мероприятиях, представив только факты их проведе- ния. В более полном объеме вышеуказанную инфор- мацию публикуют только 17% ТО РЗН. Выявлено, что только 15 ТО РЗН из 80 предоставляют развернутую информацию по результатам контрольно-надзорных мероприятий (Алтайский край, Белгородская область, Волгоградская область, Карачаево-Черкесская ре- спублика, Краснодарский край, Красноярский край, Липецкая область, Магаданская область, Москва и Московская область, Новосибирская область, Респу- блика Калмыкия, Саратовская область, Смоленская область, Чеченская республика). Интерпретационные признаки представляемой ТО РЗН открытой информации о проводимых контрольно- надзорных мероприятиях сгруппировать не удалось. Опции наполнения параметрами оценки результатов контрольно-надзорных мероприятий во всех иссле- дованных 80 ТО РЗН разрозненные. Конкретизация открытой информации, в частности по выявленным нарушениям обязательных требований, может повы- сить эффективность работы ТО РЗН. Это обусловлено тем, что руководители медицинских и фармацевти- ческих учреждений смогут проанализировать, какие нарушения наиболее часто выявляются, и в соответ- ствии с этим предотвратить данные нарушения на своих объектах и улучшить работу. Это в дальнейшем будет способствовать, с одной стороны, выработке положительной мотивации деятельности субъектов фармацевтического обращения, повышению их пра- вовой грамотности, а с другой стороны, переходу на эффективные риск-ориентированные модели испол- нения контрольно-надзорных функций. Как следствие, будет развиваться и социальная ответственность субъектов фармацевтического обращения. Ведомственным планом по реализации Концепции открытости Росздравнадзора на 2016 год предусмо- трен открытый доступ на информационном портале к 100% информации о проводимых контрольно-над- зорных мероприятиях и их результатах. В то же время целевой показатель формирования публичной от- четности в соответствии с ведомственным планом РЗН также предусматривает выполнение показателя соотношения количества размещенных материалов к запланированному в 100% объеме. Следователь- но, имеются только количественные характеристики индикаторов уровня открытости. Однако данные о количественном увеличении опубликованных наборов открытых результатов проверок не могут являться критерием надлежащих принципов открытости госу- дарственного управления. Нужны интегральные инди- каторы, которые будут влиять в целом на качественные показатели результативности всей контрольно-над- зорной деятельности. Вышеуказанные параметры могут быть представлены в виде форм «чек-листов» результатов контрольных мероприятий, соблюдение которых проверяется. Таким образом, реализуемые РЗН и ТО РЗН от- дельные мероприятия повышения уровня открытости на самом деле недостаточно эффективны, иногда проводятся формально. Все это не позволяет ис- пользовать прописанные в Концепции открытости инструменты общественного контроля в целях повы- шения качества государственного управления. Большинство документов, которые регулируют вопросы открытости сведений, посвящены в ос- новном вопросам простого доступа к сведениям о деятельности РЗН и ТО РЗН, что является лишь одним элементом открытости системы госконтроля. Несистематизированные требования к отдельным механизмам организации размещения прозрачной, полной, «открытой информации» можно считать фрагментарными. Заключение. Выявлены недостатки в формиро- вании РЗН и ТО РЗН информационного ресурса, со- держащего информацию о результатах проверочных мероприятий. В данном направлении необходимо принятие мер по совершенствованию и оптимизации современных механизмов и критериальных харак- теристик государственного регулирования с целью улучшения уровня открытости РЗН и ТО РНЗ. В целях обеспечения принципа предоставления «открытой», «общедоступной» и «достоверной» ин- формации в формате, удобном для ее поиска, об- работки и дальнейшего использования, обоснована необходимость в детализации критериев и инструментов публич- ной отчетности и создание единой формы отчетных документов о результатах контрольно-надзорных мероприятий РЗН и ТО РЗН, предоставляемых на официальном сайте.

About the authors

F N Bidarova

Email: apteka-83@yandex.ru

References

Supplementary files