On the issue of state regulation of companies with state participation

Full Text

Введение Корпорации с государственным участием составляют экономическую основу Российской Федерации. Еще в 2016 году Федеральная антимонопольная служба указывала на то, что валовый внутренний продукт Российской Федерации на 70 % формируется компаниями, в которых Российская Федерация и субъекты Российской Федерации владеют долей в уставном капитале. Следует отметить, что в соответствии с подсчетами Федеральной антимонопольной службы валовый внутренний продукт Российской Федерации в 2005 году формировался корпорациями с государственным участием на 35 %. [3] То есть за десять лет участие государства в экономике выросло в два раза. По состоянию на декабрь 2020 года в Едином государственном реестре юридических лиц зарегистрировано 18 620 унитарных предприятий, из которых 15 000 составляют муниципальные унитарные предприятия, 2500 унитарные предприятия субъектов РФ и около тысячи государственных унитарных предприятий. Согласно докладу РБК по состоянию на 1 января 2019 года в Российской Федерации действовало 59 600 компаний с государственным участием из которых государственных учреждений 53 000 и корпораций с государственным участием 5 700. [2] Несмотря на то, что что корпораций с государственным участием в 3 раза меньше, чем унитарных предприятий и почти в 10 раз меньше, чем государственных учреждений, но их вклад в экономику Российской Федерации является определяющим. Именно на корпорации с государственным участием приходится основной вклад в ВВП Российской Федерации. Так ПАО «Газпром» за 2019 год произвел 8 % валового внутреннего продукта Российской Федерации. К примеру, выручка ПАО «Газпром», ПАО «Роснефть» и ПАО «Сбербанк России» за 2019 год составила почти триста семьдесят миллиардов долларов США. Постановка проблемы В конце 2014 г. более пятидесяти стран приняли решение о введении экономических санкций в отношении крупнейших российских корпораций, бизнесменов, политиков и государства. Санкции затронули все сферы хозяйства: металлургия, нефтедобывающая промышленность, добыча алмазов и золота, кораблестроение и в первую очередь пострадала банковская сфера. В следующем году Президент Российской Федерации Владимир Владимирович Путин сообщил, что экономические санкции нанесли ущерб экономике России на сто шестьдесят миллиардов долларов США. В период с 2014 по 2020 год экономические санкции нанесли серьезный вред экономики Российской Федерации и приостановили экономический рост государства. В 2019 году разразившаяся по всем мире эпидемия новой коронавирусной инфекции COVID-19 привела к тому, что руководство Российской Федерации было вынуждено вводить ограничительные меры и нерабочие недели, которые также оказали негативное влияние на экономику России и снижения уровня жизни населения. Согласно прогнозу социально-экономического развития России на 2020-2023 год, разработанный Минэкономразвития России, экономика России по итогам 2020 года упадет на 5 %, а во втором квартале 2020 спад экономики составит 9,5 % в годовом выражении. В условиях давления санкционных ограничений США и ЕС, а также падения экономики Российской Федерации в следствии пандемии коронавирусной инфекции COVID-19 именно корпорации с государственным могут выступить тем драйвером, который поможет преодолеть кризисные явления в экономике. Корпорации с государственным участием обладают высокой степенью устойчивости к негативным процесса в экономике за счет накопленных резервов, высокой степени государственной поддержки и отлаженным бизнес-процессам. Но, осуществление экономического рывка невозможно без построения эффективной модели управления корпорациями с государственным участием. Результаты исследования В науке существует несколько моделей управления корпорациями с государственным участием [Могилевский, 2008: 27]: 1. Децентрализованная (отраслевая) модель Суть данной модели заключается в том, что управленческий контроль за деятельностью корпорации с государственным участием разделяется между органами исполнительной власти на основании отраслевой принадлежности. Отдельное отраслевое министерство или ведомство управляет государственными компаниями, которые относятся к нему по отраслевой принадлежности. Безусловным плюсом данной модели выступает высокая степень профильной корреляции между государственными органами и подконтрольной организации, однако этот метод ведет к проблеме смешения функций управления компанией и регулирования деятельности соответствующей отрасли. Данная модель государственного управления выстроена в Великобритании, Германии, Финляндии. 2. Дуалистическая (двойная) модель. Предполагает, что отраслевое управление осуществляется на уровне соответствующего органа государственной власти (министерства) в то время, как разработкой общего стратегического курса занимается министерство финансов или казначейство. В силу распределения управленческих полномочий, двойная модель соблюдает принцип сдержек и противовесов, что дает возможность учитывать более широкий спектр интересов. Негативным фактором выступают потенциальные противоречия в принятии решений на уровнях различных государственных структур, и, как следствие, несогласованность деятельности. Принципы данной модели реализуются в государственном управлении Италии, Греции, Швеции. 3. Централизованная модель Централизованная модель подразумевает такое построение государственного регулирования госсобственностью, при котором текущее управление деятельностью корпораций с государственным участием осуществляется одним центром управлением. Т.е. обязанность по государственному управлению деятельности корпораций возложена на специально создаваемый для этого орган исполнительной власти. На практике во многих государствах обязанность по управлению за государственным имуществом возложена на министерство финансов, или орган исполнительной власти, находящийся у министерства в прямом подчинении (Испания, Норвегия, Дания). Наличие одного центра принятия решений существенно повышает эффективность проведения единой государственной политики. Но, также, это может являться причиной пренебрежения спецификой подконтрольных отраслей, то есть, отсутствием индивидуального подхода к регулированию каждой отрасли по отдельности. 4. Альтернативная модель. В рамках данной модели управления собственностью создаются специальные холдинговые структуры, которым передаются принадлежащие государству пакеты акций коммерческих корпораций. Альтернативная модель управления государственной собственностью применяется в Австрии. В российской практике также существуют примеры реализации альтернативной модели - так акции многих корпораций с государственным участием по отраслевому признаку были переданы Государственной корпорации «Ростехнологии». Несмотря на применение отдельных элементов альтернативного подхода, все же, российскую модель стоит рассматривать как децентрализованную по причине того, что полномочиями распоряжаться федеральным имуществом и выступать от имени государства как акционера уполномочены различные органы государственной власти (а именно - 41), среди которых: Правительство Российской Федерации, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом [11] и его территориальные органы, [12] Министерство обороны Российской Федерации, [5] Министерство транспорта Российской Федерации, [6] Министерство экономического развития Российской Федерации, [7] Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, [8] государственные корпорации [10], Управление делами Президента Российской Федерации [9] и другие. Данный подход, с одной стороны, является целесообразным, так как государство делегирует свои права акционера органам, занимающимися непосредственно спецификой управляемых ими акционерных обществ. Однако, видятся закономерные риски искажения государственных целей и интересов, преследуемых регулированием подконтрольных обществ. Нередко складывается ситуация, когда действия уполномоченного органа в большей степени нацелены на регулирование, нежели на эффективное корпоративное управление с учетом интересов всех участников правоотношений. С целью нормативного закрепления государственного регулирования деятельности корпораций с государственным участием Правительством 03.12.2004 издано Постановление № 738, которое закрепило принцип управления, по которому стратегические вопросы развития корпораций определяет профильный орган исполнительной власти (в рамках отраслевой принадлежности), а текущее корпоративное и хозяйственное руководство корпорацией осуществляет Росимущество. В обязанности Росимущества входит осуществление собственнического контроля по согласованию с федеральным органом и исполнительной власти, который задает вектор развития для корпорации в рамках единой внутренней политики государства в данной отрасли. Если корпорация с государственным участием входит в специальный перечень (перечень 91-р или перечень стратегических компаний), то контроль за их деятельностью также осуществляется со стороны Правительства Российской Федерации и Президента РФ. Однако стоит отметить, что если права от имени государства реализуют Министерство обороны, либо Управление делами президента, то Росимущество не имеет право осуществлять контроль за деятельностью таких корпораций. Позиция акционера (РФ) в корпорациях с государственным участием, входящих в специальный перечень № 91-р по ключевым вопросам (собрание акционеров, повестка дня, ревизионная комиссия, формирование органов управления и т.д.) определяется Правительством РФ, Председателем Правительства РФ или его заместителями. Стоит отметить, что в настоящее время принцип двойного руководства за деятельностью корпораций с государственным участием имеет свои бесспорные плюсы, т.к. Росимущество обеспечивает корпоративное руководство от имени Российской Федерации, а профильные органы исполнительной власти осуществляют руководство в рамках своей отраслевой принадлежности. Однако, часто нарушается один из главных принципов управления акционерным обществом - равное отношение ко всем участникам. Прежде всего это касается ущемления интересов других участников и кредиторов корпорации. Более того, уполномоченные органы не всегда могут обеспечить интересы самого государства. Задачи органов государственной власти при управлении корпорациями с государственным участием могут варьироваться в зависимости от актуальных интересов и поставленных задач. На основании данного критерия участия в капитале можно выделить следующие группы акционерных обществ с государственным участием: 1) 100 % капитала принадлежит государству; 2) государству принадлежит контрольный пакет акций; 3) государству принадлежит «золотая акция»; 4) государству принадлежит блокирующий пакет акций (25 % плюс одна акция); 5) государству принадлежит миноритарный пакет акций (менее 25 %). Соответственно, в уставном капитале корпораций с государственным участием соединяется частный и государственный капиталы в различном соотношении. Согласно приказу Росимущества от 24.04.2015 № 165 Российская Федерация как акционер может делегировать отдельные права территориальным органам Росимущества. В структуре Росимущества учреждены 83 территориальных управления. Основной целью делегирования отдельных прав акционера государства территориальным органам является децентрализация управления организациями с участием Российской Федерации. Данная модель призвана повысить оперативность и качество управления в регионах, а также существенно ускорить процесс принятия решений по вопросам, носящим узкий, специализированный характер. Таким образом, делегирование отдельных прав акционера - Российской Федерации территориальным органам Росимущества позволяет: - принимать управленческие решения в максимально короткие сроки; - объективно и качественно отражать в этих решениях ситуацию в каждом конкретном случае с детальным описанием вопросов; - отказаться от подробных унифицированных под все хозяйственные общества инструкций из центрального аппарата Росимущества, снизив тем самым его перегрузку и сократив информационные потоки. Как отмечалось ранее эффективное управление акциями, находящимися в собственности государства, осуществляется по принципу «двух ключей̆», данное положение также находит свое отражение в Постановление Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. № 738. Но, не всегда детальное государственное регулирование деятельности корпораций имеет только положительные стороны. Основу корпоративных правоотношений между частными и публичными представителями в капитале корпораций составляют 3 аспекта: определение целей общества, реализация права на участие в управлении и доступ к информации. Основополагающий принцип участия частного инвестора в хозяйственной деятельности предполагает его стремление к извлечению прибыли, что может создавать конфликт интересов с представителями государственных структур. [1] Следует отметить особую группу акционерных обществ, которые имеют стратегическое значение для государственной деятельности. На основании Федерального закона от 21.12.2001 №178-ФЗ к стратегическим предприятиям относятся «предприятия, осуществляющие производство продукции (работ, услуг), имеющей стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации». Указом Президента РФ от 4 августа 2004 № 1009 утверждены определены унитарные и акционерные предприятия, имеющие исключительное стратегическое значение для обороноспособности государства и обеспечение безопасности населения; Многие исследователи проблем государственного управления собственностью неоднократно поднимали вопрос насколько целесообразно государству продолжать владеть акциями корпораций, которые были реорганизованы из унитарных предприятий. Ведь куда целесообразнее, чтобы государственное участие в капитале корпорации было соразмерно государственным ресурсам по управлению ими. Соответственно, те пакеты государственных акций, управление которыми не обеспечивает должного уровня эффективности в рамках достижения поставленных задач государством перед стратегическим корпорациями, следует приватизировать. Прежде всего, стоит отчуждать миноритарные пакеты акций, которые, фактически, не дают реального права влиять на управленческий процесс; также, следует сократить государственное участие в корпорациях, которые не приносят дивиденды и не выполняют социально полезные функции. Миноритарные пакеты акций, находящиеся в государственной собственности, целесообразнее всего продать, но в случае отсутствия покупателя они могут быть внесены в активы инвестиционных фондов, либо переданы в доверительное управление. Также следует отметить, что цели участия государства и частного инвестора в акционерном капитале диаметрально противоложны. Инвестор нацелен в первую очередь на извлечение прибыли, государство же участвую в корпорациях решает также и социальные задачи. Приобретая пакет акций государство получает рычаг влияния на корпорацию с целью корректировки его деятельности в рамках социальных функций государства. И не редкими являются случаи, когда представители государства голосуют на общем собрании акционеров или на заседании наблюдательного совета в ущерб экономическим целям корпорации. Сам факт владения государством крупным пакетом акций корпорации может отпугнуть потенциального инвестора, т.к. все будущие попытки инвестора сменить неэффективное руководство предприятия, пересмотреть показатели эффективности, провести техническое перевооружение предприятия может натолкнуться на противодействие со стороны представителей государства. Заключение Именно повышение качества управления корпорациями с государственным участием способно стать реальным толчком для экономического развития ряда отраслей. Но, к сожалению, в рамках сложившейся системы государственного управления деятельности корпораций с государственным участием невозможно совершить резкий экономический рывок, т.к. этому мешает целый ряд объективных факторов. Все проблемы государственного регулирования деятельности корпораций с государственным участием глобально можно подразделить на: - фундаментальные проблемы (например, противоречие участия государства в акционером капитале интересам частных инвесторов; отсутствие единоначалия в управлении государственной собственностью); - стратегические проблемы (например, отсутствие четких указаний со стороны Росимущества членам советов директоров корпораций с государственным участием относительно вектора развития предприятия) - функциональные проблемы (например, отсутствие вознаграждения членов коллегиального органа управления по достижении высоких результатов их работы в течение года). Выводы Действенными шагами на пути повышения эффективности государственного управления деятельности корпораций с государственным участием может стать: 1. Снижение доли участия государства в корпорациях посредством продажи акций или передачи их в активы инвестиционных фондов. Однако, здесь следует учитывать, что генеральный директор предприятия, выставленного на приватизацию, теряет интерес для продолжения эффективной работы, т.к. новые владельцы корпорации с большой вероятностью назначат нового генерального директора. Поэтому на практике можно столкнуться с тем, что генеральные директора при начале процедуры оценки и приватизации предприятия ухудшают его финансовое состояние с целью снижения привлекательности корпорации для потенциальных покупателей. 2. Передача пакетов акций убыточных корпораций на период их приватизации в управление управляющим организациям по отраслевой принадлежности. Данная мера направлена на достижение нескольких результатов: - Сокращение количества единоличных исполнительных органов и наблюдательных советов, что позволит избежать с их стороны противодействия в ходе приватизации. - Повышение качества управления корпорациями за счет концентрации управления в рамках единого отраслевого бизнес дивизиона со схожими управленческими задачами. - Удержание корпораций от банкротства и сохранения активов в виде единого имущественного комплекса с целью их дальнейшей продажи при приватизации. 3. Надлежащий контроль за раскрытием информации со стороны исполнительных органов корпорации. Часто генеральные директора корпорации скрывают реальное положение дел в корпорациях и с этой целью не раскрывают необходимые документы на межведомственном портале государственных услуг. Росимущество и профильный курирующий федеральный орган исполнительной власти не имеют возможности получить информацию о деятельности кроме как из межведомственного портала. 4. Сокращение наблюдательных советов в корпорациях, где число сотрудников менее пяти. На практике приходится сталкиваться, что в результате сокращения сотрудников в корпорации остается лишь генеральный директор, в обязанности которого входит сдача недвижимости корпорации в аренду. Назначение в корпорации подобного рода наблюдательного совета не имеет смысла, т.к. вместо того, чтобы оказать реальную управленческую помощь совет директоров превращается в формальный орган. Решение указанных в статье проблем и применение предложенных шагов будет способствовать совершенствованию государственного управления деятельности корпораций с государственным участием, и как следствие решение институциональных и стратегических проблем упростит и резко уменьшит количество функциональных проблем в данной сфере.

About the authors

Albert Valentinovich Pavlyuk

MGIMO - University

Email: albert.pavlyuk@mail.ru
PhD (Law), Associate Professor at Department of public administration Moscow, Russia

Valeriy Lvovich Veryga

LLC "SP Consulting"

Email: veryga_valeriy@mail.ru
Lawyer Moscow, Russia

References

Supplementary files