Main directions for improvement to legal regulation of the management of mining waste

Full Text

Введение Проведенный в предыдущей работе анализ действующего правового режима обращения с отходами, образующимися при пользовании недрами, показал необходимость совершенствования правового регулирования в данной сфере ввиду особой важности использования, содержащихся в таких отходах, полезных ископаемых и полезных компонентов, а также для снижения их негативного влияния, поскольку одно из основных условий их более активного вовлечения в хозяйственную деятельность это оптимальная (в том числе четкая и ясная) правовая регламентация обращения с ними. 1. Отсутствие в действующем законодательстве четкого разграничения между отходами производства и потребления и отходами, образующихся при пользовании недрами, является одной из основных проблем в существующем правовом регулировании обращения с отходами, образующимися при пользовании недрами Существующие недостатки правового регулирования обращения с отходами, образующимися при пользовании недрами, как представляется, во многом являются следствием отсутствия в действующем законодательстве единого понимания правовой природы таких отходов, и, соответственно, не завершенной дискуссии о наиболее правильном и рациональном подходе к закреплению норм, регулирующих порядок обращения с ними, - в законодательстве о недрах или в законодательстве об отходах производства и потребления, что, в конечном итоге, также приводит к низкому качеству нормативных правовых актов в указанной сфере, малой заинтересованности со стороны субъектов предпринимательской деятельности, и, как результат, к низкому показателю инвестиционной привлекательности деятельности по их использованию1 ввиду отсутствия ясности, четкости и стабильности правового регулирования данных отношений. При этом ключевым вопросом в рассматриваемом случае является обоснованность отнесения всех веществ (компонентов), образующихся при пользовании недрами, к отходам по смыслу законодательства об отходах производства и потребления, и прежде всего обоснованности отнесения к отходам горных масс2 (в частности вскрышных и вмещающих пород), извлекаемых из недр при пользовании недрами (кроме собственно конкретно добываемого полезного ископаемого)3, и, соответственно, необходимость наиболее полного и точного законодательного определения понятия отходов, образующихся при пользовании недрами4. Законодательство Российской Федерации об отходах5 закрепляет понятие «отходы производства и потребления»6, однако отдельных понятий «отходы производства» и «отходы потребления» закон не содержит7. Н.В. Силантьева отмечает, что законодательно определенное понятие отходов производства и потребления имеет только два признака8, необходимых для отнесения тех или иных веществ (компонентов) к отходам: «образование» и «удаление». Иных признаков действующим законодательством не установлено. Вместе с тем, данные понятия - признаки «отходов» в действующем законодательстве не определены, что создает препятствия для определения веществ (компонентов) к отходам. Причем использование в Законе об отходах термина «удаление» не в полной мере обосновано9. К тому же в законодательстве не установлен порядок признания отходами веществ (компонентов) без определения их класса опасности10. Одновременно в зависимости от признания тех или иных веществ или предметов отходами у лиц, осуществляющих деятельность по обращению с ними, возникают определенные законодательством обязанности и условия осуществления такой деятельности. В связи с этим, применительно к вопросу отнесения веществ и предметов, образующихся при пользовании недрами, к отходам по смыслу законодательства об отходах производства и потребления, стоит отметить следующие аспекты. Так, правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется не только Законом об отходах, но и другими нормативными правовыми актами различных уровней11. Наряду с этим установлены определенные исключения в регулировании отношений, связанных с обращением со специфическими видами отходов12. Каких-либо исключений в правовом регулировании обращения с отходами, образующимся при пользовании недрами, законодательством не установлено. При этом Закон об отходах относит шламохранилища, в том числе шламовые амбары, хвостохранилища, отвалы горных пород к объектам размещения отходов13. Подзаконные акты, принятые в реализацию законодательства об отходах производства и потребления относят образующиеся при пользовании недрами вещества и предметы к отходам производства14. Законодательство о недрах15 регулирует в том числе, отношения, возникающие в области использования отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств, однако определения таких «отходов» не содержит. Вместе с тем, Закон о недрах устанавливает права и обязанности пользователей недр, связанные со складированием, учетом, сохранением и использованием таких отходов16. Таким образом, представляется, что законодательством о недрах вещества (компоненты), образующиеся при пользовании недрами (кроме конкретно добываемого полезного ископаемого), принципиально разделяются на вскрышные и вмещающие горные породы, продукты и отходы первичной переработки минерального сырья, временно не используемые продукты и отходы производства, содержащие полезные компоненты. Положения ряда подзаконных актов, принятых в реализацию законодательства о недрах, подразделяют такие вещества и предметы на вскрышные породы, вмещающие (разобуживающие) породы, отвалы и отходы горно-добывающего и перерабатывающего производства17. Особо примечательно, что согласно Временным методическим рекомендациям № 408-р в случае, если отвалы или отходы оказывают негативное воздействие на окружающую среду, величина затрат на добычу и переработку увеличивается на величину, равную расходам на предотвращение этого негативного воздействия. Указанное обстоятельство имеет достаточно серьезное последствие, а именно закрепление, хоть и в документе рекомендательного характера, возможно принципиального отличия вскрышных и вмещающих пород от отвалов или отходов горнодобывающего и перерабатывающего производства в виде способности оказывать негативное воздействие на окружающую среду. Определение понятия «отвалообразование», а также порядок употребления термин «вмещающие породы» по сути утверждены приказом Ростехнадзора от 11.12.2013 № 59918. Правила охраны недр, как общие19, так и специальные - установленные для переработки минерального сырья20, также определяют требования к обращению с веществами(компонентами), образующимися при пользовании недрами21. Нормативные акты, устанавливающие структуру и оформление проектной документации на разработку месторождений твердых полезных ископаемых, а также на первичную переработку минерального сырья оперируют терминами «вскрышные и вмещающие породы», «отходы горного производства»22. Вместе с тем, нормативные правовые акты, регламентирующие постановку запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списание с государственного баланса, а также составление и ведение государственного баланса либо не отделяют вскрышные породы и вмещающие (разобуживающие) породы от отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, то есть в принципе от отходов, либо не оперируют данными терминами ввиду каких-либо причин, например, предполагая отсутствие в них полезных ископаемых23. К тому же данные акты не используют и термин «отвал». Одновременно при составлении и ведении Государственного баланса запасов полезных ископаемых Российской Федерации24, как показал проведенный анализ содержащихся в нем данных, используются, например, такие термины, как: «отвал», «спецотвал», «отходы производства и породы вскрыши»25. Причем показатели содержания запасов полезных ископаемых на единицу массы (объема) терминологически указываются применительно к отвалам26, а не применительно к отходам горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, в связи с чем можно предположить, что при составлении и ведении государственного баланса термин «отвал» используется в значении сходном с термином «отходы горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств». Таким образом, в соответствующих подзаконных актах (нормативных, ненормативных и актах рекомендательного и методического характера27) принятых в реализацию законодательства о недрах вещества(компоненты), образующиеся при пользовании недрами, подразделяются на полезные ископаемые, а также на вскрышные породы, вмещающие (разобуживающие) породы, отвалы или отходы горно-добывающего и перерабатывающего производства, в которых могут содержаться полезные ископаемые. Причем единственным юридически определенным, хотя и немаловажным, отличием вскрышных и вмещающих пород от отвалов или отходов горнодобывающего и перерабатывающего производства является способность последних оказывать негативное воздействие на окружающую среду. Вышеизложенный анализ показал, что хотя действующее законодательство об отходах производства и потребления и относит к отходам все вещества и предметы, образующиеся при пользовании недрами, действующее законодательство о недрах терминологически не относит к отходам вскрышные и вмещающие (разобуживающие) породы. Действующее налоговое законодательство, в том числе определяющие порядок налогообложения налогом на добычу полезных ископаемых, извлекаемых из отходов, образующихся при пользовании недрами, также противоречиво в данном вопросе, поскольку с одной стороны разграничивает места нахождения полезных ископаемых во вскрышных, вмещающих (разубоживающих) породах, в отвалах или в отходах перерабатывающих производств28, а с другой стороны относит виды работ по извлечению таких полезных ископаемых к специальным видам добычных работ29. Гражданское законодательство вообще отделяет отвалы и сливы, образуемые при добыче полезных ископаемых от отходов производства и других отходов30. Действующие инструктивно-методические акты и документы по стандартизации все вещества и предметы, образующиеся при пользовании недрами, относят к отходам31. Исследованная правоприменительная, в том числе судебная практика, также не является однозначной. Так, в некоторых судебных решениях встречается позиция, что не все горные породы, извлеченные из недр, могут быть отнесены к отходам32. Вместе с тем, встречается и позиция, согласно которой образующиеся в процессе добычи полезного ископаемого вскрышные породы являются отходом независимо от дальнейших действий с ними - будь то их реализация или использование в других целях33. Вышеизложенное позволяет сделать вывод, что при совершенствовании правового регулирования обращения с отходами, образующимися при пользовании недрами, прежде всего, представляется целесообразным не только законодательно определить само понятие таких отходов и, соответственно, закрепить его соотношение с понятием «отходы производства и потребления», в том числе исходя из их способности оказывать вредное воздействие на здоровье человека и окружающую среду34, но и наиболее четко закрепить в законодательстве их особый правовой режим35. При этом, с одной стороны, очевидно, что извлекаемые из недр и складируемые (располагаемые) в процессе горного производства на земной поверхности, а также в недрах, вещества (компоненты, в том числе горные породы) оказывают вредное воздействие на окружающую среду, поскольку занимают значительную площадь земельных участков (то есть изменяют состояние таких земельных участков), на которых они располагаются, а в ряде случаев36 (они могут содержать вещества (компоненты), которые используются при осуществлении первичной переработки минерального сырья, являющиеся источниками загрязнения окружающей среды, в связи с чем их отнесение к отходам производства может быть вполне логичным и оправданным. С другой стороны, не менее очевидно, что специфика получения (образования) таких отходов, а также особенности их дальнейшего использования должны быть соответствующим образом отражена в нормативных правовых актах. Так, отходы, образующиеся при пользовании недрами, могут быть получены (образованы) согласно используемой действующим законодательством о недрах терминологии в результате деятельности по добыче полезных ископаемых и в результате деятельности связанных с добычей перерабатывающих производств. Вместе с тем, как справедливо отмечают Н.Ф. Миркеримова и Р.О. Шамордин, действующее законодательство неоправданно исключает из сферы регулирования отходы, получаемые (образовывающиеся) в результате деятельности по геологическому изучению недр и разведки месторождений полезных ископаемых37. К тому же, как представляется, в результате деятельности, связанной с другими видами пользования недрами (кроме геологического изучения, разведки и добычи), также может быть получено (образовано) значительное количество отходов (горных пород), например, при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Одновременно с этим специфика получения (образования) таких отходов также выражается и в установлении момента окончания первичной переработки добытых полезных ископаемых, определение которого необходимо для отграничения отходов, полученных в результате деятельности связанных с добычей перерабатывающих производств, от отходов, полученных от дальнейшей переработки полезных ископаемых, являющихся отходами обрабатывающей промышленности. В настоящее время момент окончания первичной переработки добытых полезных ископаемых определяется в проектной документации по первичной переработке минерального сырья (технологической схемы переработки) или в составе единой проектной документации на разработку месторождений твердых полезных ископаемых, ликвидацию и консервацию горных выработок и первичную переработку минерального сырья в соответствии с приказом Минприроды России от 25.06.2010 № 218. Однако представляется, что в целях отграничения отходов, полученных в результате деятельности связанных с добычей перерабатывающих производств, от отходов, полученных от дальнейшей переработки полезных ископаемых, являющихся отходами обрабатывающей промышленности, момент окончания первичной переработки добытых полезных ископаемых должен быть определен в нормативно-правовых актах. 2. Вопрос о праве собственности на отходы, образующиеся при пользовании недрами, является немаловажным при совершенствовании правового регулирования обращения с такими отходами38 В действующем законодательстве вопрос определения собственника таких отходов не решен, поскольку право собственности на отходы определяется в соответствии с нормами гражданского законодательства39, которое в свою очередь, отделяет отвалы и сливы горного производства от отходов производства и других отходов, как это было указано ранее в настоящей работе40, а действующее законодательство о недрах определяет, что добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы, к которым можно отнести данные отходы, могут находиться в любой форме собственности по условиям, закрепленным в лицензии41. При этом применение норм гражданского права, закрепленных, в том числе в статьях 136, 220, 226 ГК РФ, при определении права собственности на отходы, образующиеся при пользовании недрами, может быть оправданным только при условии включения таких отходов в понятие «иные ресурсы», используемое в законодательстве о недрах, что само по себе является дискуссионным ввиду отсутствия единого понятийного аппарата в законодательстве, а также поскольку с одной стороны к данной категории обычно относят геотермальные и лечебные ресурсы [Мельгунов, 2016: 211], а с другой стороны, образовывающиеся при пользовании недрами вещества (компоненты), могут являться как полезными ископаемыми, попутно залегающими с добываемыми полезными ископаемыми, но не используемыми в данном технологическом цикле, так и горными породами, в которых остаются не извлеченные в ходе первичной переработки полезные ископаемые, а также горными породами, не содержащими полностью или частично полезные ископаемые, и с этой позиции могут являться иными ресурсами42. Сложившаяся судебная практика, изученная в рамках настоящей работы, определяет государство собственником отходов, образующихся при пользовании недрами, если условие о переходе права собственности на них не предусмотрено в лицензии43. В юридической литературе высказывались различные позиции относительно права собственности на такие отходы. В.В. Левочко связывает право собственности на отходы, образующиеся при пользовании недрами, с их учетом на Государственном балансе запасов полезных ископаемых44, указывая при этом, что они могут находиться как в государственной собственности, так и в частной. М.В. Дудиков считает, что такие отходы должны принадлежать бывшему недропользователю пока у него есть средства их содержать, но в противном случае они должны перейти государству45. Вместе с тем, Р.О. Шамордин и Н.Ф. Миркеримова придерживаются позиции о публично-правовом режиме данных отходов46. Проведенный анализ законодательства, правоприменительной практики, а также юридической литературы по вопросу права собственности на отходы, образующиеся при пользовании недрами, позволяет предложить, что при его разрешении и, соответственно, при совершенствовании правового регулирования в данной сфере, стоит учитывать не только происхождение таких отходов из недр, как из собственности государства47, но и их негативное воздействие на окружающую среду, а также необходимость соблюдения принципа рационального использования и охраны недр. В этой связи представляется целесообразным рассматривать отходы, образующиеся при пользовании недрами, государственной собственностью вне зависимости от постановки содержащихся в них полезных ископаемых на государственный баланс как в соответствии с концепцией государственной собственности на недра, так и в частно-правовом смысле, учитывая при этом необходимость ограничения в обороте этих объектов права собственности в соответствии с законодательством о недрах. Обязанность по содержанию таких отходов наряду с правом их использования следует законодательно закрепить за пользователем недр. 3. Основные пути совершенствования правового регулирования обращения с отходами, образующимися при пользовании недрами, и их реализация в настоящее время Проведенное исследование позволяет предположить, что совершенствование правового регулирования обращения с отходами, образующимися при пользовании недрами, и, соответственно, развитие законодательства в данной сфере, может следовать по одному из следующих путей: 1) введение исключительного регулирования обращения с такими отходами законодательством о недрах; 2) создание специализированного законодательства, регулирующего весь процесс обращения с данными отходами; 3) сохранение существующего регулирования обращения с такими отходами как законодательством об отходах производства и потребления, так и законодательством о недрах с определенными изменениями (уточнениями). Причем, последний, как представляется, является наиболее рациональным и действенным ввиду возможности учета как природоохранной, так и природоресурсной составляющей обращения с отходами, образующимися при пользовании недрами. В данной связи следует рассмотреть как предлагавшиеся, так и находящиеся в настоящее время на рассмотрении законопроекты. Так, в 2017 году в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации был внесен проект федерального закона № 238185-7 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах»48. Указанным законопроектом предлагалось конкретизировать понятие отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств посредством указания поименованного перечня таких отходов - «скопления минеральных образований, горных масс, жидкостей и смесей, находящихся в отвалах, эфелях, терриконах, прудах-накопителях, разливах и иных специальных формах». Одновременно законопроект предусматривал введение механизма предоставления отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств для добычи (извлечения) полезных ископаемых (компонентов) по заявительному принципу. Вместе с тем, законопроектном не устанавливался характер правомочия такого предоставления, хотя и предусматривалось отнесение таких отходов к государственному фонду недр, неоправданно предлагалось закрепить полномочия по предоставлению отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств за федеральным органом управления федеральным фондом недр или его территориальным органом, а также необоснованно исключались необходимость проведения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых до предоставления в пользование таких отходов и требование о государственном учете запасов полезных ископаемых, содержащихся в отходах добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств. Стоит отметить, что хотя указанный законопроект был отклонен и не учитывал многих аспектов обращения с отходами, образующимися при пользовании недрами, требующих четкой нормативной правовой регламентации, нельзя не отметить важность самой попытки совершенствования правого регулирования в данной сфере. Наиболее примечательным в данной сфере представляется проект федерального закона № 664487-7 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях стимулирования использования отходов недропользования»49, внесенный в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 13.03.2019. Данный законопроект, по сравнению с вышерассмотренным, является более проработанным. Им предлагаются следующие основные изменения: - замена понятия «отходы добычи и связанных с ней перерабатывающих производств» новым понятием - «отходы недропользования», которому дается определение посредством поименованного перечисления таких отходов50; - уточнение вида пользования недрами, при котором допускается использование таких отходов51; - уточнение содержания права недропользователя в отношении возможностей использования отходов образовавшихся в результате выполнения работ на предоставленном участке недр, посредством добычи из них полезных ископаемых и полезных компонентов, а также их использования для собственных производственных и технологических нужд; - установление обязанности недропользователя предоставлять достоверные данные об отходах недропользования и содержащихся в них полезных ископаемых и полезных компонентов соответствующим органам и организациям52; - закрепление обязанности недропользователя обеспечивать сохранность полезных ископаемых и полезных компонентов, содержащихся в отходах недропользования, образовавшихся в результате выполнения работ, на предоставленном участке недр; - введение порядка осуществления добычи полезных ископаемых из таких отходов - установление необходимости разработки технического проекта; - закрепление условия добычи полезных ископаемых и полезных компонентов из отходов недропользования в виде необходимости изменения границ участка недр, в случае если такие отходы образовались на таком участке и размещены за его границами, путем включения объектов хранения таких отходов в границы данного участка недр; - установление обязанности недропользователя при ликвидации или консервации объектов хранения отходов недропользования, образовавшихся от деятельности такого недропользователя на предоставленном ему в пользование участке недр, осуществить приведение их в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения и предотвращающее их негативное воздействие на здоровье человека и окружающую среду; - уточнение содержания понятия «объекты размещения отходов» в Законе об отходах посредством исключения поименованного перечня таких объектов; - исключение отношений в области добычи полезных ископаемых и полезных компонентов из отходов недропользования, а также отношений в области использования отходов недропользования пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд из сферы правового регулирования законодательства об отходах производства и потребления, в связи с чем исключаются и все устанавливаемые данным законодательством требования, в том числе необходимость утверждения нормативов образования отходов; - установление в качестве меры стимулирования коэффициента 0 при исчислении платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов недропользования, из которых осуществляется добыча полезных ископаемых и полезных компонентов в соответствии с утвержденным в установленном порядке техническим проектом в течение срока фактического проведения работ. Несмотря на явные положительные стороны указанного законопроекта нельзя не отметить, что он все же требует доработки. Так, представляется, что законопроектом: - не решен вопрос определения собственника таких отходов; - не учтены в составе таких отходов иные отходы, образующиеся при пользовании недрами53; - отсутствует определение правового режима обращения с отходами, образующихся при использовании отходов недропользования; - не в полной мере проработана используемая терминология54; - не уточнен статус объектов размещения отходов недропользования, хотя понятие «объекты размещения отходов», закрепленное в Законе об отходах, предлагается корректировать, и вводится понятие «объект хранения отходов недропользования». С учетом всего вышеизложенного можно сделать вывод, что совершенствование правового регулирования обращения с отходами, образующимися при пользовании недрами, должно избегать точечных изменений, как это предлагалось законопроектом № 238185-7, и носить комплексный характер, как это сделано в законопроекте № 664487-7. Вместе с тем, следует еще раз подчеркнуть важность учета не только природоресурсной составляющей при совершенствовании правового регулирования обращения с отходами, образующимися при пользовании недрами, но и приоритета охраны окружающей среды от воздействия таких отходов, что в полной мере соответствует передовому зарубежному опыту в данной сфере. Так, Директива Европейского парламента и Совета Европейского Союза № 2006/21/ЕС от 21.03.200655 устанавливая специальное регулирование в области обращения с отходами добывающей промышленности, не исключает такие отходы из общей сферы регулирования обращения с отходами, как она установлена Директивой Совета Европейских Сообществ 75/442/ЕЭС от 15.07.1975 «Об отходах»56, и закрепляет, что государства-члены Европейского Союза должны принять необходимые меры для гарантии того, что отходами добывающей промышленности управляют без риска для здоровья человека и без использования процессов или методов, которые могут нанести вред окружающей среде, в частности, воде, воздуху, почве, флоре и фауне, не вызывая неудобств, таких как шум или запахи, без неблагоприятного воздействия на ландшафт или достопримечательности, а также должны также принять необходимые меры для установления запрета на отказ, слив или неконтролируемые захоронения отходов добывающей промышленности (пункт 1 статьи 4 указанной директивы). В связи с этим представляется, что совершенствование правового регулирования обращения с отходами, образующимися при пользовании недрами, должно включать в себя следующие основные направления. В законодательстве о недрах: - определить отходы, образующиеся при пользовании недрами, с учетом всех возможных видов пользования недрами, от осуществления которых образуются такие отходы; - закрепить способы возможного использования отходов, образующихся при пользовании недрами; - закрепить право государственной собственности на отходы, образующиеся при пользовании недрами, перенеся при этом бремя содержания таких отходов, на недропользователей в результате деятельности которых они образовались, либо на лиц, ими пользующихся57; - закрепить специальный правовой механизм в сфере лицензирования для использования отходов, образующихся при пользовании недрами, включая основания предоставления права пользования такими отходами (в том числе лицам, не являющимися недропользователями, от деятельности которых образовались такие отходы), процедуру предоставления такого права (в том числе по заявительному принципу) и, соответственно, основания и процедуры приостановления и прекращения (в том числе досрочного) такого права; - определить требования к порядку осуществления использования отходов, образующихся при пользовании недрами, в том числе к проектированию, строительству, реконструкции, консервации и ликвидации предприятий по использованию таких отходов, с конкретизацией таких требований в подзаконных нормативных правовых актах, а также предусмотреть отдельные технические проекты использования таких отходов и отдельные проекты их геологического изучения; - закрепить правила государственного учета отходов, образующихся при пользовании недрами, а также учета полезных ископаемых и полезных компонентов, содержащихся в таких отходах, в том числе с установлением отдельного механизма подсчета запасов; - закрепить обязанности недропользователей по ведению достоверного учета отходов, образующихся при пользовании недрами, и учета полезных ископаемых и полезных компонентов, а также по обеспечению сохранности полезных ископаемых и полезных компонентов, содержащихся в таких отходах, в случае не извлечения их данным недропользователем. В законодательстве об отходах производства и потребления: - исключить необходимость получения отдельных лицензий в соответствии с законодательством о лицензировании отдельных видов деятельности на осуществление деятельности по использованию отходов, образующихся при пользовании недрами; - установить требования к проектированию, строительству, реконструкции, консервации и ликвидации объектов размещения (в том числе хранения) отходов, образующихся при пользовании недрами, с конкретизацией таких требований в подзаконных нормативных правовых актах; - установить отдельную классификацию отходов, образующихся при пользовании недрами, по видам и источникам образования, количеству запасов полезных ископаемых, в зависимости от периодов их накопления и влияния на окружающую среду. Дополнительно представляется целесообразным предусмотреть меры финансово-экономического стимулирования для лиц использующих отходы, образовавшиеся при пользовании недрами, в том числе меры налогового регулирования. Одновременно активизации использования отходов, образующихся при пользовании недрами, как представляется, будет способствовать также более целенаправленное участие государства. Так, согласно Основным направлениям деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года58, в целях рационального природопользования и удовлетворения растущих потребностей экономики страны Правительство Российской Федерации особое внимание будет уделять вопросам воспроизводства минерально-сырьевой базы, расширения геологоразведочных работ в освоенных и новых регионах, организации рационального и комплексного использования минерально-сырьевых ресурсов в условиях завершения «налогового маневра» в нефтяной отрасли. В связи с этим, возможным дополнительным фактором, свидетельствующим о более целенаправленном участии государства в активизации использования отходов, образующихся при пользовании недрами, будет являться установление, в документах стратегического планирования, определенных целей, задач, мероприятий и показателей, характеризующих их исполнение. Например, в Стратегии развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации до 2035 года59, можно рассмотреть возможность установить одной из задач - обеспечение использования отходов, образующихся при пользовании недрами, в частности наколенных ранее, посредством их изучения (оценки содержащихся в них полезных ископаемых) с целью добычи (извлечения) содержащихся в них полезных ископаемых. При этом в подпрограмме 1 «Воспроизводство минерально-сырьевой базы, геологическое изучение недр» государственной программы Российской Федерации «Воспроизводство и использование природных ресурсов»60, целесообразно определить, например такие мероприятия и показатели, как: - закрепление определенного количества предоставленных в пользование отходов, образовавшихся при пользовании недрами, для их изучения (оценки содержащихся в них полезных ископаемых); - закрепление определенного количества поставленных на государственный баланс запасов полезных ис-копаемых из таких отходов, в частности накопленных ранее, в том числе по видам полезных ископаемых; - закрепление определенного количества предоставленных в пользование таких отходов для добычи (извлечения) из них полезных ископаемых; - закрепление определенного количества предоставленных в пользование таких отходов в целом. Выводы Проведенная работа позволяет предположить, что совершенствование правового регулирования обращения с отходами, образующимися при пользовании недрами, прежде всего, должно начаться с законодательного определения понятия таких отходов, что позволит наиболее четко закрепить в законодательстве их особый правовой режим. Вторым значимым вопросом, требующим урегулирования, касается права собственности на отходы, образующиеся при пользовании недрами. При этом при его разрешении и совершенствовании законодательства стоит учитывать не только происхождение таких отходов из недр, как из собственности государства, но и их потенциальное негативное воздействие. В этой связи представляется, что такие отходы должны быть закреплены в государственной собственности как в соответствии с концепцией государственной собственности на недра, так и в частно-правовом смысле. Вышеизложенное показывает, что совершенствование правового регулирования обращения с отходами, образующимися при пользовании недрами, должно носить комплексный характер, и в том числе предусматривать меры финансово-экономического стимулирования для лиц использующих такие отходы. Одновременно решению задачи использования отходов, образующихся при пользовании недрами, будет способствовать включение в документы стратегического планирования на федеральном уровне мероприятий и показателей соответствующих их вовлечению в хозяйственный оборот. Заключение Учитывая обозначенные выше результаты проведенного исследования необходимо подчеркнуть, что совершенствование правового регулирования не только не может носить точечный характер, но и должно учитывать в равной мере соотношение природоресурсной составляющей и охраны окружающей среды от воздействия таких отходов.

About the authors

Daniil Alexeevich Ignatiev

Russian State university of Oil and Gas (National Research University) named after I.M.Gubkin

Email: dani-ignatev@yandex.ru
postgraduate student of the department of natural resources and environmental law Moscow, Russia

References

Supplementary files