About the essence and subject of prosecutor's supervision over the execution of laws when holding suspects and accused in custody in temporary detention centers

Full Text

Введение. Постановка проблемы Часть 2 статьи 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» определяет, что в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет, в том числе, надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Наименование направления надзорной деятельности «Надзор за исполнением законов администрациями мест содержания задержанных», как нам представляется, не соответствует ни своему назначению, ни положениям других действующих законов. История вопроса Данное наименование появилось в Законе Российской Федерации от 17.01.1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», действующем как Федеральный закон по настоящее время. Этот закон был подготовлен и вынесен на рассмотрение российского парламента ещё как проект Закона РСФСР «О прокуратуре РСФСР», под существенным воздействием положений «Концепции судебной реформы в РСФСР». Более того - в Постановлении Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. № 1801-1 «О Концепции судебной реформы в РСФСР» прямо было указано: «Комитету Верховного Совета РСФСР по вопросам законности, правопорядка и борьбы с преступностью совместно с Комитетами Верховного Совета РСФСР по законодательству и по правам человека, Прокуратурой РСФСР и Министерством юстиции РСФСР учесть соответствующие положения Концепции судебной реформы в РСФСР при доработке проекта закона РСФСР «О прокуратуре РСФСР». Следует отметить, что речь шла не о проектах законов, посвящённых судоустройству или статусу судей, и не о проектах процессуальных кодексов, принятых фактически через 10 лет после этого постановления, что было бы логично, поскольку концепция посвящена судебной реформе, а в первую очередь - о проекте закона о прокуратуре. Всё это, как представляется, было не случайно. Авторы указанной «Концепции судебной реформы в РСФСР» и поддерживающие их тогдашние российские законодатели, в первую очередь, стремились ограничить роль и функции прокуратуры, видя в ней помеху складывающимся «рыночным отношениям». При этом предлагалось установить, что вмешательство прокурора должно преимущественно выражаться в предупреждении о возможном обращении его в суд за защитой нарушенного права, если нарушение не будет устранено добровольно; ликвидировать предостережения о недопустимости нарушения закона и обязательные предписания как формы прокурорского реагирования; отменить приостанавливающую силу протеста: он должен играть роль предупреждения о возможном обращении в суд, и лишь в случаях, когда такой порядок невозможен, за ним целесообразно сохранить большее значение. Прокурорский надзор, осуществляемый в местах лишения или ограничения свободы, предлагалось дополнить судебным контролем. Специальный пенитенциарный судья в ранге мирового судьи мог бы осуществлять в упрощенных формах рассмотрение жалоб и требований заключенных, представлений прокурора и администрации мест лишения или ограничения свободы1. Последнее, как известно, реализовано не было. Да и вряд ли «пенитенциарный судья в ранге мирового судьи» мог бы заменить прокурора, проводящего постоянные проверки в местах принудительного содержания независимо от поступления жалоб и требований. Отражение в действующем законодательстве Однако идеи «Концепции судебной реформы в РСФСР» были, к сожалению, во многом восприняты в принятом Законе Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации». Этот закон был во многом направлен на ограничение полномочий прокурора рассмотрением обращений только в тех случаях, когда заявитель был не вправе обратиться в суд. Весь закон можно охарактеризовать как своего рода компромисс между идеями «Концепции судебной реформы в РСФСР» и здравым смыслом. Последующие события 90-х годов показали, что становление так называемых «рыночных отношений» в Российской Федерации сопровождалось резким ростом преступности, массовыми злоупотреблениями и коррупцией. Законодатель уже в тот период вынужден был в 1995 и в 1999 году внести изменения в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», возвратив ряд полномочий, которыми ранее была наделена прокуратура. Именно в Законе Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» 1992 года появилось существующее до сих пор наименование направления надзорной деятельности как «надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу». Прежде всего, необходимо отметить свойственное всему Закону Российской Федерации от 17.01.1992 года № 2202-1 стремление сузить сферу прокурорского надзора до исполнения законов лишь «администрациями органов и учреждений». Между тем и в процессе исполнения наказаний участвуют не только «администрации органов и учреждений», но и целый ряд иных органов, должностных лиц и организаций. Например, при исполнении наказания в виде обязательных работ какие-либо неправомерные действия могут быть совершены не только должностными лицами уголовно-исполнительной инспекции системы ФСИН, но и должностными лицами органов местного самоуправления, руководителями юридических лиц и индивидуальными предпринимателями, использующими труд осуждённых и.т.д. Это сужение сферы прокурорского надзора тем более очевидно, когда речь идёт о следственных изоляторах и изоляторах временного содержания. Помимо администрации этих учреждений, нарушения закона могут быть допущены органами дознания и органами предварительного следствия, а также органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Имели место жалобы в прокуратуру на неправомерные действия органов здравоохранения, органов местного самоуправления и других. Как должно называться направление надзорной деятельности? Более точным было определение данного направления прокурорской деятельности в Законе СССР «О Прокуратуре СССР» 1979 г.: «Надзор за исполнением законов в местах содержания задержанных, местах предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых судом». В то же время применительно к изоляторам временного содержания это также будет не вполне точно. Как известно, в соответствии со ст. 9 Федерального закона от 15.07.1995 N 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»2 изоляторы временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел и пограничных органов федеральной службы безопасности предназначены для содержания под стражей задержанных по подозрению в совершении преступлений. В то же время в изоляторах временного содержания в случаях, предусмотренных Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации, могут временно содержаться подозреваемые и обвиняемые, в отношении которых в качестве меры пресечения избрано заключение под стражу. Эти учреждения отнесены к категории мест содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений (ст.7 Закона о содержании под стражей) и поэтому не могут именоваться исключительно как «места содержания задержанных». По поводу наименования данного направления надзорной деятельности высказывался О.В. Воронин, который предлагал именовать его пенитенциарным надзором3. В науке были также предприняты попытки определить данную деятельность прокуратуры как надзор за деятельностью уголовно-исполнительной системы4 или надзор за исполнением законов администрациями пенитенциарных учреждений5. Соглашаясь с О.В. Ворониным о том, что с определением понятия «надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу» согласиться нельзя, в то же время представляется не совсем правильным и определение данного определения надзора как «пенитенциарного». Во-первых, мы не можем согласиться с тем, что «В содержание надзора не следует включать деятельность указанных администраций, не связанную с непосредственной реализацией уголовных наказаний и исполнением мер предварительного заключения и, соответственно, не входившую в предмет данной отрасли надзора»6. Кроме того, необходимо иметь в виду, что слово «пенитенциарный» происходит от латинского poenitentia («раскаяние»). Вряд ли можно говорить о раскаянии применительно к лицам, содержащимся в ИВС и СИЗО, не признанным ещё виновными, а являющихся лишь подозреваемыми и обвиняемыми. Необходимо отметить, что и сам О.В. Воронин определял это направление надзора также и иным образом: как надзор за исполнением законов в местах изоляции от общества и при исполнении наказаний и назначаемых судом мер принудительного характера7. Это, на наш взгляд, ближе к существу данного надзора. В теории прокурорского надзора (да и в законодательстве о прокуратуре) не принято именовать надзор как «следственный», «пенитенциарный» и.т.д., а принято определять надзор через предмет (исполнение законов) и объект (объекты) надзора. По нашему мнению, в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» должны быть определены две подотрасли прокурорского надзора. Это - «Надзор за законностью исполнения уголовных наказаний и применения назначаемых судом мер принудительного характера» и «Надзор за исполнением законов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений». При всей схожести эти направления имеют различия, прежде всего, в предмете надзора. О предмете прокурорского надзора за исполнением законов в местах принудительного содержания При осуществлении надзора за исполнением законов в местах принудительного содержания прокурорам необходимо знать весь блок нормативных правовых актов в указанной сфере. В частности, это и уголовно - процессуальное законодательство, и законодательство о содержании под стражей, и законодательство об оперативно - розыскной деятельности. Вместе с тем предмет прокурорского надзора за исполнением законов администрациями мест содержания задержанных, определенный Федеральным законом о прокуратуре, также, как представляется, определен не вполне точно. Согласно ст. 32 указанного закона к предмету надзора относится «законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, порядка и условий их содержания». Во-первых, можно согласиться с О.В. Ворониным, который полагает, что соблюдение обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осуждённых не может входить в предмет прокурорского надзора. Как отмечал указанный автор, «Включение в компетенцию прокурора соблюдения законов самими осужденными даже в советский период признавалось далеко не всеми учеными8, поскольку достаточно проблематично было определить пределы самостоятельного юридически значимого поведения указанной категории лиц»9. Мы согласны с мнением О.В. Воронина, что такой подход не в полной мере соответствует положениям ст. 1 Закона о прокуратуре, исключившим граждан и иных отдельных лиц из предмета прокурорского надзора. Понятно, что использовать применяемую в Законе о прокуратуре терминологию «надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина» некорректно по отношению к лицам, лишённым свободы. Но и заменять «соблюдение свобод» на «соблюдение обязанностей», как представляется, ещё более некорректно. Если следовать этой концепции, то прокурор должен выяснять, соблюдали ли лица, содержащиеся под стражей, свои обязанности, применила ли администрация СИЗО и ИВС к ним соответствующие меры дисциплинарной ответственности и насколько эти меры были адекватны, и инициировать дисциплинарные взыскания в отношении содержащихся под стражей. Это, на наш взгляд, совершенно не соответствует назначению прокурорского надзора как гарантии обеспечения прав человека и человека и гражданина. Осуществлять контроль за соблюдением обязанностей задержанных, заключенных под стражу должна администрация СИЗО или ИВС. Кроме этого, как представляется, сужение сферы деятельности прокурора на данном направлении надзора только до надзора за исполнением законов «администрациями мест содержания задержанных и мест предварительного заключения» в Законе о прокуратуре 1992 года повлекло за собой и сужение предмета надзора. На практике это привело к тому, что надзирающие прокуроры ограничиваются при проведении проверок только вопросами законности действий администрации ИВС, в основном что касается условий содержания в изоляторе, а затем отмечают, что должностные лица специальных учреждений полиции не допускают преднамеренных действий, ущемляющих права и свободы содержащихся в них граждан., При этом не уделяется достаточного внимания исполнению норм УПК РФ и законодательства об оперативно-розыскной деятельности, что приводит к неэффективности и формализму ежедневно проводимых прокурорских проверок. Вывод По нашему мнению, предметом прокурорского надзора за исполнением законов в изоляторах временного содержания является исполнение законов, регулирующих общественные отношения в указанной сфере, в том числе уголовно - процессуального законодательства, законодательства о содержании под стражей, и законодательства об оперативно - розыскной деятельности.

About the authors

Magomed Kureyshevich Merzhoev

The all-Russian State University of justice

Email: sunja79@mail.ru
Candidate

References

Supplementary files