China's Water Law: Features of Formation and Functioning

Full Text

Введение Создание и реформа системы водного права в Китае имеют пять основных особенностей: во-первых, право собственности на водные ресурсы принадлежит государству; во-вторых, право на использование подлежит принципам «административного распределения» и «приоритетного права первого арендатора» (именуемого «преимущественное право»); в-третьих, полный контроль и управление административными округами как единицами; в-четвертых, сосуществование административного управления распределением и системы торговли прав на воду; в-пятых, правительство играет ведущую роль и в полной мере использует рыночный механизм для оптимизации распределения водных ресурсов. Право собственности на водные ресурсы В целом, право собственности на водные ресурсы в Китае принадлежит государству. Право на воду включает в себя как право собственности, так и право пользования. Современные системы прав на воду делятся на две категории по характеру собственности: первая - частная система прав на воду, где право собственности на воду принадлежит отдельным лицам; вторая - система общественных прав на воду, где право собственности на воду принадлежит государству, штату или всему населению [Ван Хао, Дан Ляньвэнь, Ван Линь, 2006: 28-30]. Право собственности является основополагающим для права на воду. В Китае действует система государственной и коллективной собственности на водные ресурсы. При этом, по мнению некоторых исследователей, «согласно Конституции КНР, вода является, с одной стороны, государственной собственностью, с другой - ресурсом, открытым к доступу для всех, и неоднозначность конституционных положений о водных ресурсах препятствует, в определенной степени, сохранению воды как ресурса, ее эффективному использованию и торговле правами на воду между различными регионами» [Рысбеков Ю.Х., Рысбеков А.Ю., 2014]. Статья 3 «Водного закона» Китая гласит: «Водные ресурсы принадлежат государству. Право собственности на водные ресурсы осуществляет Государственный совет от имени государства. Вода в водохранилищах сельской коллективной хозяйственной организации и в водохранилищах, построенных и управляемых сельской коллективной хозяйственной организацией, используется этой сельской коллективной хозяйственной организацией». Статья 48 гласит: «Подразделения и отдельные лица, забирающие водные ресурсы непосредственно из рек, озер или подземных вод, должны в соответствии с положениями национальной системы разрешений на забор воды и системы платного использования водных ресурсов обратиться в компетентный департамент водного хозяйства или орган по управлению водосборным бассейном за разрешением на забор воды и уплатить плату за водные ресурсы, чтобы получить право на забор воды». Статья 12 гласит: «Департамент водного хозяйства при Госсовете отвечает за единое управление водными ресурсами и надзор в масштабах всей страны». Статья 14 гласит: «Государство разрабатывает национальный стратегический план по водным ресурсам». Статья 44 гласит: «Компетентный департамент Государственного планирования развития и компетентный департамент Государственного совета по управлению водными ресурсами отвечают за макрораспределение водных ресурсов по всей стране». Положения о собственности, макроуправлении и первоначальном распределении являются конкретной реализацией и воплощением системы общественной собственности на водные права в Китае, и некоторые ученые утверждают, что водные права Китая являются общественными водными правами на этой основе [Ли Ян, Чжао Чжунцзи, 2007: 184-185]. Однако в международном масштабе общепризнано, что права на общественные воды относятся к следующему: поскольку вода обладает свойствами общественного блага, вода для экологической среды, научных исследований, судоходства и рыболовства, и другие воды с внешними эффектами, общественного характера и общественных интересов, должны быть гарантированы и получены правительством в общественных интересах без компенсации, и правительство должно зарезервировать часть прав на общественные воды при первоначальном распределении прав на воду в этих областях для обеспечения общественного водопользования и общественных интересов [Ай Цзэдун, 2011]. Общественные права на воду занимают все более заметное место в системах водных прав по всему миру. «Водный закон» Китая предусматривает, что Китай внедряет государственную и иерархическую систему управления, систему, сочетающую бассейновое управление с региональным управлением, и систему, сочетающую в себе полный контроль и управлением квотами. Статья 12 гласит: «Государство внедряет систему управления, сочетающую бассейновое управление и административное региональное управление водными ресурсами. Департамент водного хозяйства при Государственном совете отвечает за единое управление и надзор за водными ресурсами по всей стране. Организации по управлению водосборными бассейнами (далее - организации по управлению водосборами), созданные компетентным отделом водного хозяйства Государственного совета на важных реках и озерах, определенных государством, должны выполнять обязанности по управлению и надзору за водными ресурсами в пределах своей юрисдикции в соответствии с законами и административными правилами и предоставленные компетентным отделом водного хозяйства Государственного совета. Компетентные отделы водного хозяйства местных народных правительств на уровне уезда или выше должны нести ответственность за единое управление и надзор за водными ресурсами в пределах своих административных районов в соответствии с установленными полномочиями». Статья 47 гласит: «Государство внедряет систему, сочетающую тотальный контроль и управление квотами на водопользование». Административные права на распределение и преимущественное право на водопользование С точки зрения административного права на распределение и преимущественное право на водопользование, право пользования является наиболее значимым аспектом функционирования и изучения системы водных прав. Реформа прав на воду в Китае - это, по сути, обсуждение права на использование. В соответствии с приобретением и распределением прав на воду (в данном случае «прав водопользования»), права обычно подразделяется на пять категорий: прибрежные права, преимущественные права, права административного распределения, права пропорционального распределения и торгуемые права на воду. 1. Право на воду в прибрежной зоне (прибрежное водное право), также известное как прибрежная собственность, собственность на берегу реки, предусматривает, что право на использование воды принадлежит землевладельцу вдоль побережья и зависит от прав на землю, и что при передаче прав на землю передаются и права на воду. Для большинства стран или регионов по мере социального развития и роста населения все более актуальными становятся конфликты по поводу спроса на воду на территориях, не относящихся к прибрежным районам, традиционные прибрежные права ограничивают спрос на воду на землях, не прилегающих к источникам воды, что влияет на эффективность распределения воды и экономическое развитие. Большинство стран и регионов, которые реализуют права на берегу реки, обращаются к другим системам прав на воду. 2. Приоритетное право на воду. Сокращенное название «предварительное пользование», приоритетные исключительные права пользования, приоритет первого использования (именуемый «первое использование»). Другими словами, первый пользователь воды имеет право на ее использование. В некоторых странах предусмотрено, что если вода не используется в течение длительного периода времени, то право автоматически утрачивается, как правило, в странах и регионах с дефицитом водных ресурсов. В некоторых странах используется сочетание этих двух систем, известное как «смешанное право на воду». 3. Административное право на распределение воды. Административное распределение права на воду включает три аспекта, первый - разделение прав собственности и прав пользования, то есть водные ресурсы принадлежат государству, но отдельные лица и подразделения могут иметь право на использование водных ресурсов; второй - развитие и использование водных ресурсов должно подчиняться экономическим планам и планам развития государства; третий - распределение водных ресурсов и объема воды, особенно первоначальные права на воду, осуществляются как правило, административным путем. 4. Право на пропорциональное распределение воды: Право на пропорциональное распределение воды, также известное как право равного использования, заключается в распределении воды в реке или канале между всеми соответствующими водопользователями в соответствии с определенной признанной пропорцией и отражением принципа справедливости. На основе преимущественного права, то есть приоритета первого арендатора, устраняется связь между правами на землю и правами на воду, и в то же время устраняется различие между приоритетом и правами на воду. Это основной метод, используемый в Чили и Мексике для признания первоначальных прав на воду. 5. Торгуемые права на воду. Термин «торгуемые права на воду» относится к правам на воду, которые являются торгуемыми в системе прав на воду страны (в отличие от системы, где права на воду не являются торгуемыми), что может быть более правильно переведено как «транзакционные права». Возможность торговли правами на воду стала тенденцией в современных режимах прав на воду. Торгуемые права на воду в китайской реформе водных прав также относятся конкретно к количеству воды и прав на воду, которые были проконтролированы, определены и утверждены соответствующими органами водного хозяйства, при этом некоторые провинции и муниципалитеты также оговаривают, что бытовая вода не может быть продана. Первоначальное распределение прав на воду в Китае (первоначальное распределение воды) осуществляется под руководством государства и представляет собой систему административного распределения прав; более того, принцип распределения воды основан на «статусе-кво с учетом развития», что на самом деле является системой «приоритета первого арендатора» (право первого занятия), которая защищает имущественные интересы первого владельца. Первоначальное право на воду является ключевым элементом права на использование, и обычно оно распределяется государством и бесплатно, но в некоторых местах, таких как Гуандун, было предложено, что первоначальное право на воду может быть распределено на конкурсной основе в зависимости от обстоятельств [Хуан Бэньшэн, Хун Чанхун, Цю Цзин и др., 2014]. Полный контроль, а не отраслевая система контроля Еще одной особенностью системы водного права Китая является система совокупного контроля (а не система контроля отрасли), при которой государство устанавливает общие количественные показатели управления водными ресурсами на уровне провинций и строго контролирует, чтобы они не нарушались (одна из трех красных линий), но не оговаривает, что отраслевые показатели не могут быть нарушены. Правительство провинции применяет ту же систему для разложения общей суммы, выделяемой страной на уровне провинции, при этом не оговаривается, что отраслевые показатели не могут быть нарушены. Другими словами, административным районам разрешено менять права на воду между секторами/отраслями без нарушения общих целевых показателей, например, позволяя получать дополнительные промышленные воды за счет сокращения сельскохозяйственного водопользования. Эта система оставляет административным районам больше возможностей для увеличения использования воды для развития и обеспечивает стимул для распределения воды между секторами/отраслями для эффективного использования. Таким образом, переход от экономии воды в сельском хозяйстве к распределению воды в промышленности и городах стал наиболее распространенной моделью торговли правами на воду в пилотных водных проектах. В некоторых местах, например, в провинции Гуандун, существовала система тотального контроля и отраслевого контроля, когда городам и уездам провинции устанавливались как общие, так и отраслевые целевые показатели, ни один из которых не мог быть нарушен, что означало, что новое промышленное водопользование не могло быть преобразовано за счет сокращения сельскохозяйственного водопользования. После пилотного проекта по водным правам внедряется та же система, что и в остальной части страны: система общего контроля, где новые целевые показатели промышленного водопользования могут быть получены за счет экономии сельскохозяйственной воды, с целью стимулировать экономию воды в сельском хозяйстве. На сельскохозяйственное водопользование Гуандуна приходится около половины водопотребления, и эффективность водопользования низкая, потенциал для экономии воды велик и очевиден потенциал для передачи воды из сельского хозяйства в промышленность. Конечно, предпосылкой преобразования сельскохозяйственной воды в промышленную является то, что необходимые потребности сельского хозяйства в воде не должны быть поставлены под угрозу [Хуан Бэньшэн, Хун Чанхун, Цю Цзин и др., 2014]. Сосуществование системы прав на воду и контроля объема воды В Китае система прав на воду сосуществует с системой контроля объема воды. Динамика торговли правами на воду варьируется в зависимости от водной ситуации, при этом в регионах с дефицитом воды стимулы, как правило, сильнее, и, следовательно, различаются модели прав на воду, при этом регионы с дефицитом воды имеют более сильное стремление к преимущественному контролю над правами на воду. Китай в целом должен внедряет систему тотального контроля в рамках «трех красных линий» во всех регионах страны, но предпочтения в отношении систем торговли правами на воду варьируются от региона к региону. В регионах с дефицитом воды, особенно на северных бассейнах Желтой реки и трех внутренних речных бассейнах на северо-западе, существует сильный стимул для продвижения реформы прав на воду, поскольку платные методы являются лучшим способом получения прав на воду, но в регионах с избытком воды, таких как юг, существует меньше стимулов тратить дополнительные деньги на получение прав на воду, поэтому управление водными ресурсами в регионах с избытком воды больше сосредоточено на системе управления распределением «трех красных линий». Фактически, это явление наблюдалось в последние годы на северо-западе, когда было больше дождей, и когда погода хорошая, желание фермеров торговать своими правами на воду ослабло. Распределение ресурсов под руководством правительства и с учетом рыночных условий Еще одной особенностью системы водного права Китая является то, что административная власть, особенно центральное правительство, обладает чрезвычайно сильной властью в области управления водными ресурсами и системы водного права. Во-первых, согласно полномочиям, предоставленным «Законом о воде», Центральное правительство осуществляет первоначальное распределение и корректировку прав на воду в административных районах провинций, что на практике отражается в том, что бассейновые комитеты, осуществляющие первоначальное распределение воды в административных районах провинций, являются либо центральным правительством, либо его уполномоченными органами (а не совместными или консультативными органами провинций и городов в бассейне), а результаты распределения должны быть опубликованы от имени Государственного совета. Такая же ситуация складывается в каждой провинции и регионе, где органом, осуществляющим распределение воды для каждого города и уезда на территории провинции, является правительство провинции. Во-вторых, Закон о воде наделяет государство доминирующей властью в управлении водными ресурсами, что на практике отражается в системе управления водными ресурсами и правами на воду с централизованной властью в качестве основной функции и меньшими полномочиями провинциальных правительств, без децентрализованной и консультативной системы управления водными ресурсами, применяемой в некоторых странах. В-третьих, роль рынка в распределении ресурсов постепенно усиливается, но в целом, роль рынка в распределении ресурсов по-прежнему оценивается в основном как средство повышения эффективности использования водных ресурсов, а основная роль оптимизации распределения ресурсов еще не пройдена. В-четвертых, как упоминалось ранее, первоначальное распределение и регулирование прав на воду является важной основой системы водного права. Тот факт, что в Китае существует государственная система первоначального распределения и регулирования прав на воду, указывает на то, что китайская система водного права также обладает атрибутом административного распределения прав на воду, и является системой водного права, которая сочетает административное распределение прав на воду с правами на воду, продаваемыми на рынке. Преимущество этого институционального механизма заключается в том, что он играет ведущую роль в общественных интересах государства, в решении основных вопросов и региональной координации, и в то же время играет роль рыночного механизма для стимулирования оптимального распределения эффективного водопользования, избегая проблем «провала правительства» или «провала рынка», которые возникают в административных или рыночных системах. Водные ресурсы являются общественными, внешними, смежными и стратегическими по своей природе и требуют государственного административного вмешательства. С другой стороны, реформа системы водного права Китая зародилась в условиях плановой экономической системы, поэтому необходимо уделять больше внимания тому, чтобы избежать недостатков чрезмерного административного вмешательства и стимулировать роль рынка в распределении ресурсов. Выводы С ростом экономического и социального развития противоречие между спросом на водные ресурсы становится все более заметным, и реформа водного права неизбежно станет важным средством решения водных конфликтов в Китае. В целом, реформа водного права Китая и строительство системы водного права достигли большого прогресса после более чем десяти лет усилий, но они все еще находятся на стадии развития и сталкиваются со многими проблемами. Задача реформы все еще очень трудна, и требует усилий, инноваций и мудрости. Заключение Водный закон Китая устанавливает статус государственной собственности на водные ресурсы в качестве основного субъекта и устанавливает общественный характер собственности на водные ресурсы как принадлежащие государству и находящиеся в коллективной собственности сельских общин. «Водный закон» Китая четко отводит государству главную роль всестороннего управления в области планирования водных ресурсов, развития и использования водных ресурсов, охраны водных ресурсов, вод и водных проектов, распределения и сохранения водных ресурсов, рассмотрения водных споров, надзора и инспекции правоохранительных органов, юридической ответственности и т.д. Российские исследователи данного вопроса отмечают, что «сложившийся в КНР правовой механизм обеспечения чистоты вод в целом доказал свою жизнеспособность и эффективность. Его анализ представляет несомненный интерес для практических и научных работников, специализирующихся в области охраны водных объектов, а положительный опыт может быть использован при разработке и совер-шенствования российского водного законодательства» [Носова, 2011]. С этой точки зрения, как также отмечают российские исследователи проблемы правосубъектности новых водных пространств, создание особых правовых режимов для отдельных частей водного пространства, а также развитие нормативно-правовой базы, регулирующей экологическую безопасность, необходимо для устойчивого экологического развития [Никифоров В.А., Никифоров С.В., 2019] Исходя из описанных в работе особенностей становления и функционирования системы водного права Китая, данная система должна быть адаптирована к местным условиям из-за больших региональных различий. Контроль воды также является неотъемлемой частью системы водного права, и система водного права Китая сейчас и даже в долгосрочной перспективе будет системой водного права, где сосуществуют контроль воды и торговля правами на воду. Конечно, развитие водного права и рынка воды является императивом и основной тенденцией, но в Китае это будет постепенный процесс реформирования, при котором будут сосуществовать несколько систем в соответствии с водной ситуацией в Китае.

About the authors

Dong Ju

Sichuan Academy of Social Sciences

Email: juju008@126.com
Junior Researcher, Secretary General of the Center for Western Development Studies Sichuan, China

Juntao Wang

Peter The Great St. Petersburg Polytechnic University

Email: juntao2013@yandex.ru
PhD in Political Science, associate professor Saint-Petersburg, Russia

A. S Matveevskaya

Peter The Great St. Petersburg Polytechnic University

Email: annamatveevskaya@mail.ru
PhD in Geography Science, associate professor Saint-Petersburg, Russia

References

Supplementary files