The Problem of Independent Legal Regulation of Environmental Migration in Modern International Law

Full Text

Введение Миграционные процессы, протекающие в современном мире, сопровождаются разными условиями и факторами, которые предопределяют трансформацию международно-правовых норм, призванных упорядочить обязательства государств по регламентации вопросов приёма и размещения людей из других регионов. Закрытие государственных границ и ужесточение требований к перемещению по разным странам в период пандемии COVID-19 в определённой степени сдерживают миграционные потоки, но не решают проблемы окружающей среды и влияния технологических факторов, которые в своей совокупности провоцируют людей на смену не только места жительства, но и гражданской принадлежности. Отчёт Международного Центра мониторинга внутренних перемещений (далее - IDMC) за 2020 год продемонстрировал неутешительные показатели. Так, в совокупности по 149 странам более 40,5 млн. человек были вынуждены покинуть места своего проживания, при этом экологическая мотивация прослеживается применительно к 30,7 млн. из них, т.е. по причинам, вызванным стихийными бедствиями, неблагоприятными условиями климата и других обстоятельств экологического характера1. Лишь 9,8 млн. человек мигрировали под влиянием вооружённых конфликтов. 18 млн. внутренних переселенцев, вынужденных спасаться от явлений и процессов, вызванных природными катаклизмами, пришлись в 2020 г. на такие страны, как Китай, Филиппины и Индия2. Среди особо распространённых факторов, провоцирующих экологическую миграцию в данных регионах, следует признать муссонные дожди, наводнения и тропические штормы, приводящие к разрушительным последствиям как для инфраструктуры (социальной и экономической), так и для непосредственных мест проживания людей. В докладе Всемирного банка, последствия, вызванные глобальным потеплением, спровоцируют к 2050 г. вынужденную миграцию порядка 143 млн. человек в странах Африки, Южной Азии и Латинской Америки3. Между тем по данным Международной организации по миграции данный процесс представлен в больших масштабах и предположительно затронет 200 млн. экологических мигрантов4. Основные теоретические подходы к понятию экологической миграции Собственно, экологическая миграция на фоне других миграционных процессов признаётся большинством учёных в качестве стремительно растущего типа вынужденного перемещения больших масс людей [Priovashini C., Mallick B., 2021; Horváth V., 2021; Esménard V., 2021]. Однако внимание к её активизации со стороны международных организаций выглядит неоднозначным, поскольку первостепенное значение в миграции населения по-прежнему сохраняют экономические и военные факторы, а применительно к индивидуальным случаям - политические и социальные обстоятельства. Классическое восприятие экологической миграции сводится к её раскрытию в качестве вида перемещения людей под влиянием бедствий и катастроф природного происхождения либо вследствие техногенных процессов на определённой территории [Zhi-ming B.A.O., 2006; Sly D.F., Tayman J., 1977; Togochog E., 2006]. Вместе с тем на современном этапе развития научной мысли всё больше используется термин «климатическая миграция» [Berchin I.I., 2017; Зворыкина Ю.В., Тетерятников К.С., 2019]. В основу разделения подходов к понятию экологической миграции легли ключевые причины, побуждающие людей перемещаться из одной территории в другую [Иванов Д.В., 2013, С. 44]. При этом исследователи берут в расчёт преимущественно массовые миграционные потоки [Kraler A., Cernei T., Noack M., 2011, P. 14]. Вместе с тем сопряжённость антропогенных и природно-климатических факторов в определении экологической миграции является коренной проблемой в выстраивании соответствующих правовых дефиниций. Поскольку данный тип миграции сам по себе имеет комплексный характер, перемещение людей по подобным мотивам нередко сопровождается негативной социально-экономической обстановкой, вызванной определёнными экологическими причинами [Ни В., 2013, С. 15]. По справедливому замечанию Р.Ш. Давлетгильдеева, к настоящему времени в доктрине международного права исследователи сдержанно относятся к употреблению юридического термина «беженец» к тем лицам, которые поменяли место проживания из-за экологических причин [Давлетгильдеев Р.Ш., 2022, С. 580]. Профессор Вальтер Келин полагает, что нет прямой причинно-следственной связи между климатическими факторами и миграционными процессами, за исключением природных явлений стихийного характера (шторм, подъём уровня моря). В результате миграция провоцируется совокупностью причин, среди которых экологические обстоятельства далеко не всегда можно рассматривать как главенствующие [Маркова Е.Ю., 2018, С. 49]. Тем самым в международно-правовой науке до сих пор не сложилось единого понятия экологической миграции, но на уровне международных организаций, специализирующихся на экологических и миграционных проблемах, прослеживается тенденция к детализации данного термина. Экологическая миграция в нормах современного международного права Попытки юридизации экологической миграции неоднократно предпринимались действующими международными организациями. Например, ещё в 2007 г. Международная организация по миграции (далее - МОМ) предложила вариант трактовки экологических мигрантов в качестве лиц, включая большие и малые группы, вынужденных оставить прежнее место своего проживания в силу внезапных или стремительно развивающихся негативных изменений в окружающей среде [Бекяшев Д.К., 2013. С. 34]. При этом отрицательный эффект подобных факторов должен непосредственным образом сказываться на жизни таких людей или на базовых условиях их проживания в определённой местности. Само перемещение на другую территорию может носить как временный, так и постоянный характер. Очевидна в данном плане локализация экологической миграции: от национального уровня (в пределах одного государства) до межгосударственного (в пределах региона, в котором расположены приграничные страны) и международного (на дальние расстояния - в страны, не имеющие общих границ). Всё чаще в зарубежной литературе встречается смежный термин «экологические беженцы» [Myers N., 2002; Ramlogan R., 1996; Bell D.R., 2004]. Данная категория активно продвигалась в американской науке экологом-аналитиком Л. Брауном, являющимся основателем Института всемирного наблюдения. Термин раскрывается в плоскости положений Конвенции ООН 1951 года о статусе беженцев5, а также в части отдельного Протокола к ней 1967 года6. При этом применительно к экологическим мигрантам указанные международные акты не могут считаться правовой базой в силу узкой трактовки признаков статуса «беженец», среди которых присутствует преследование со стороны властей или иных сил. Экологические факторы, напротив, не имеют свойства выборочного воздействия на отдельных граждан. Они либо приобретают стихийное происхождение, либо имеют планомерный всеобщий характер для жителей определённой территории или региона. Другой пример юридического закрепления термина «экологические беженцы» можно обнаружить в Программе ООН по окружающей среде 1985 г., получившей аббревиатуру ЮНЕП. Если неблагоприятные экологические обстоятельства вызваны антропогенными факторами, к категории которых отнесено, например, неграмотное государственное управление, при этом они угрожают жизни и здоровью граждан, то мигрирующие лица могут быть признаны беженцами. Отчасти такой вывод гармонирует с положениями Декларации ООН по окружающей среде и развитию, заключённой в Рио-де-Жанейро в 1992 г.7 В частности, в принципе № 8 (структурный элемент Декларации) закреплены обязательства каждого государства по ограничению и отказу от т.н. «нежизнеспособных моделей производства и потребления», чтобы обеспечить устойчивость развития и соответствующее качество жизни людей. Но непосредственных норм, затрагивающих экологическую миграцию, в указанной Декларации нет. Отдельные исследователи полагают, что экологические мотивы присутствуют в расширенной формулировке «беженец» в Конвенции 1969 г. по конкретным аспектам беженцев в Африке8. Ключевым опасением людей, вынужденных покинуть место или страну своего жительства, является угроза причинения вреда, который, в свою очередь, может возникнуть не только в результате насилия, но и возможности нарушения общественного порядка, вызванного, в том числе, природно-климатическими причинами. Как отмечают Д.К. Бекяшев и Д.В. Иванов, в указанной Конвенции заложен стандарт, построенный на личной оценке человеком опасности нарушения публичного порядка, а не на причинах, провоцирующих такую угрозу [Иванов Д.В., Бекяшев Д.К., 2013, С. 41]. Схожий вариант трактовки заложен в Картахенской декларации о беженцах 1984 г.9 Более конкретизированное правовое выражение экологических причин миграции можно обнаружить в трёх международных документах: 1) Руководящие принципы по вопросу перемещения лиц внутри страны 1998 г., где в рамках п. 2 Введения среди мотивации внутреннего переселения обозначены стихийные бедствия, а равно бедствия, вызванные «деятельностью человека»10; 2) Пакт о безопасности, стабильности и развитии в районе Великих озер 2006 г., в Протоколе к которому отмечается аналогичная формулировка о причинах, провоцирующих вынужденное перемещение - «стихийных или вызванных деятельностью человека бедствий»11; 3) Конвенция Африканского союза о защите лиц, перемещенных внутри страны, и оказании им помощи в Африке от 23 октября 2009 г., в которой среди оснований вынужденного переселения обозначены и антропогенные обстоятельства, и изменение климата, и природные бедствия. Учитывая региональный характер названных международных актов, экологические факторы миграции, предлагаемые в них, имеют рекомендательный характер для стран, входящих в определённый регион. На современном этапе развития международного права следует выделить два принципиальных акта, принятых на базе ООН в аспекте миграции. Так, первым является Нью-Йоркская декларация о беженцах и мигрантах 2016 г.12 В ней получил закрепление механизм, позволяющий определить ответственность государств и организаций за случаи масштабных перемещений людей, в том числе по экологическим мотивам. Предполагается, что сформулированная в данном договоре задача по включению МОМ в структуру ООН позволит со временем распространить универсальные механизмы правовой защиты мигрантов на случаи, вызванные экологическими причинами. Особенно первостепенной данная мера становится в отношении детей, которые оказались в другой стране в силу экологических причин. Кроме того, в положениях Нью-Йоркской декларации о беженцах и мигрантах 2016 г. обозначены финансовые обязательства, которые несут государства при расселении экологических мигрантов и в рамках оказываемой им гуманитарной помощи. Примечательно, что речь идёт лишь о массовых случаях перемещения, что подтверждает тезис об узком восприятии термина «экологическая миграция». Второй международный акт стал закономерным следствием Нью-Йоркской декларации о беженцах и мигрантах 2016 г. Это Глобальный договор о безопасной, упорядоченной и легальной миграции, который был одобрен межпарламентской конференцией ООН в Марракеше в 2018 г.13 (далее - Глобальный договор 2018 г.). Как отмечает ряд учёных, данный акт не является международно-правовым договором в его классическом восприятии, а выступает политическим документом, т.е. фиксирует политические намерения и обязательства для государств [Fajardo del Castillo T., 2020. P. 51; Chetail V. 2020]. Тем не менее, в п. 12 данного документа прямо закреплён учёт экологических изменений, влияющих на миграционные процессы. В п.п. «j» п. 17 впервые подчёркиваются экологические последствия самой миграции, а в п. 18 объявлено обязательство по созданию экологических условий для стабильности жизни населения. В качестве ключевой специфики Глобального договора 2018 г. можно назвать признание миграционных проблем и задач по их разрешению всеми государствами, а не только отдельными регионами мира. Если ранее государства стремились на национальном уровне наделить соответствующими полномочиями лишь специальные органы, то п. «i» ст. 15 требует подключения к данному процессу всех государственных институтов. Помимо этого, ст. 15 Глобального договора 2018 г. обязывает учитывать активность гражданского общества и его организационных форм, занимающихся решением вопросов миграции. В большей степени Глобальный договор 2018 г. содержит климатические аспекты миграции, что подтверждает тезис о смешении терминов «экологическая миграция» и «климатическая миграция». В частности, в п. 18 говорится об обязанности государств инвестировать в те программы, которые направлены на смягчение негативных последствий климатических изменений. Проблемы правового регулирования экологической миграции Проблематика отсутствия на международно-правовом уровне дефиниции «экологическая миграция» в полной мере проецируется на вопросы правового признания лиц, вынужденных сменить место жительства в связи с неблагоприятными экологическими факторами. Сравнивая национальные правовые системы в части признания экологических мигрантов, можно заключить об исключительно фрагментарном нормативном закреплении их прав. Подобный подход снижает эффективность внедрения и развития полноценной правовой защиты таких лиц, в результате чего большое количество людей, фактически являющихся экологическими мигрантами, остаются наедине с собственными проблемами. Во многом решение указанного состояния сводится к умышленной фальсификации причин, побудивших граждан сменить место жительства в другой стране: необоснованные заявки на получение политического убежища, выдача себя за лиц из районов с неблагоприятной военной обстановкой и т.д. Если обратиться к современным нормам международного права, то миграционные последствия ухудшения окружающей среды выступают не только в качестве основания для реализации ряда государственных задач, но и поводом для осуществления обязательств по правовой защите пострадавших лиц. Алгоритм признания статуса экологического мигранта, в целом, обозначен в положениях Глобального договора 2018 г. декларативным образом. Так, если государству не удаётся сдержать поток собственных граждан в пределах своих границ, то в качестве предупреждения возможных негативных последствий в п. «j» Цели 3 предписывается развивать межгосударственное сотрудничество с ближайшими странами. Подобные соглашения должны предусматривать следующие элементы защиты: - образование систем, позволяющих на раннем этапе оповещать население об опасности; - совместные планы по разрешению негативных последствий, вызванных чрезвычайной обстановкой; - подготовительные меры по созданию необходимого объёма запасов, в том числе используемых для оказания гуманитарной помощи; - спланированная эвакуация людей; - гарантированный правовым образом приём мигрантов, который включает в себя не только фактическую помощь в предоставлении необходимого минимума (продуктов, одежды, временного жилища и др.), но и информационные услуги по правам и обязанностям лиц, вынужденных мигрировать в силу факторов экологического характера. Особо стоит отметить, что все указанные мероприятия, разрабатываемые как отдельно взятым государством, так и приграничными странами, должны иметь стратегическую основу, т.е. учитываться при разработке механизма публичного управления на случай стихийных и неизбежных событий. Однако сами перемещённые лица признаются в статусе экологических мигрантов лишь на временной основе - предположительно, до минимизации негативных последствий, вызванных экологическими обстоятельствами. Выводы Исходя из проанализированных международно-правовых норм, можно сформулировать общий критерий экологической миграции, который выражается в провоцировании природно-климатическими, антропогенными и иными объективными факторами вынужденного переселения людей на территории одного или нескольких принимающих государств с предоставлением гарантий соответствующих прав. Главный постулат перечисленных факторов, включающих экологические обстоятельства, заключается в формулировании принципа национальной ответственности за провоцирование миграции, что предполагает вину государственных властей в неурегулировании проблем, связанных со статусом экологических мигрантов. В конечном счёте Глобальный договор 2018 г. определяет курс на выработку общей ответственности всего мирового сообщества наряду с ответственностью национальных властей за названные обстоятельства. Заключение Таким образом, экологическая миграция выступает проявлением взаимных обязательств государств и международного сообщества, поскольку не ограничивается лишь одной национальной территорией. Фиксируемые климатические изменения, в особенности вызванные повышением уровня мирового океана, вынуждают приграничные страны вырабатывать меры по приёму мигрантов, их последующему расселению и размещению, что требуется соответствующего правового обеспечения. В силу распределённости норм об экологической миграции в разрозненных международных договорах преимущественно регионального типа актуальна разработка универсального международно-правового акта, фиксирующего понятие, виды и основания экологической миграции, права и гарантии её субъектов, а также обязательства государства-участников по реализации основных принципов преодоления проблем, вызванных экологическими обстоятельствами.

About the authors

Gian Bahil Al Ghanimi

Kazan (Volga Region) Federal University

Email: jyanjyan10@mail.ru
Postgraduate Student, Department of International and European Law Kazan, Russia

References

Supplementary files