The State of Legality in the Field of Urban Planning and Measures to Increase the Effectiveness of Prosecutorial Supervision of the Implementation of Laws in This Area (Based on Materials from the Prosecutor's Office of the Republic of Dagestan)

Full Text

Введение Подвергнуть правовому анализу состояние законности в сфере градостроительства и предусмотреть меры по повышению эффективности прокурорского надзора за исполнением законов в данной сфере на региональном уровне применительно к республике Дагестан представляется актуальным из-за отсутствия соответствующих исследований в данной области. Вместе с тем, отдельные аспекты, связанные с обозначенной проблемой, но присущие всей Российской Федерации нашли своё отражение в целом ряде научных публикаций учёных-юристов нашей страны1. Поэтому правовой анализ отмеченной проблемы сквозь призму основных теоретических положений приведённых научных трудов, эмпирических данных, относящихся к Республике Дагестан, образует научный концепт публикации. Описание проблемы Проблемы градостроительной деятельности на территории Республики Дагестан, несмотря на принимаемые меры системного характера, продолжают оставаться актуальными и злободневными, чем обусловлено организация органами прокуратуры в рамках предоставленных законом полномочий их регулярного обсуждения на заседаниях коллегий, межведомственных рабочих групп, в том числе с выездом на место, координационных и межведомственных совещаниях. Перед прокурорами столицы, её внутригородских районов, других крупных городов и районов республики, аппаратом профильных подразделений, руководством прокуратуры республики на регулярной основе ставятся задачи по совершенствованию форм и методов надзорной деятельности в названной сфере, обращая при этом внимание на необходимость активизации межведомственного взаимодействия и проявления принципиального подхода к правонарушителям, как из числа недобросовестных застройщиков, так и должностных лиц уполномоченных органов, обязанных по долгу службы принимать своевременные и исчерпывающие меры по устранению выявленных и недопущению вновь совершаемых нарушений законов. Принимаемые на должном уровне во взаимодействии с другими правоохранительными и контрольно-надзорными органами меры реагирования теоретически должны не только способствовать сдерживанию роста совершаемых нарушений, но и фактически минимизировать либо сводить к нулю количество незаконно возводимых строительных объектов. Однако, в реальной действительности обеспечить соответствие всех возводимых на поднадзорных территориях объектов требованиям градостроительного законодательства ни прокурорам, ни другим правоохранительным и уполномоченным контрольно-надзорным органам, ни совместно созданным межведомственным группам пока не удается. Да, совместными усилиями выявляются факты совершения грубых правонарушений в указанной сфере, принимаются меры к их устранению, но обеспечение соблюдения законности в целом на всей территории республики также, как и отдельно взятого муниципалитета, представляет собой на сегодняшний день не разрешенную должным образом проблему. Не прекращающиеся независимо от систематического реагирования незаконные действия недобросовестных застройщиков, направленные на достижение всеми возможными способами своих незаконных целей, свидетельствуют о том, что сложившаяся ситуация нуждается в усилении и совершенствовании надзорной деятельности с принятием решительных мер по их своевременному пресечению, обеспечивая в каждом конкретном случае наступление для правонарушителей всех предусмотренных действующим законодательством неблагоприятных последствий. Характеризуя обстановку в строительной отрасли следует отметить, что наш регион в соответствии с поручениями Президента РФ, озвученными 21.06.2022 на заседании президиума Госсовета РФ, наряду с другими субъектами России, должен интенсивно развивать градостроительную деятельность, т.к. на его долю из рекомендованного для ввода в эксплуатацию общероссийского показателя - 120 млн. кв. м в год2, приходится примерно 1,45 млн. кв. м. жилья. Сегодня реальные темпы строительства жилья в республике в 5-6 раз ниже рекомендуемых нормативных обозначений. Но это ни в коем случае не означает, что ныне поощряется строительная деятельность, не соответствующая требованиям закона. Описание принимаемых мер С учётом этого, руководством республики взят курс на разрешение существующих проблем в данной отрасли посредством комплексного развития территорий, предусматривающего возможность привлечения средств из федерального бюджета и частных инвесторов с одновременным обновлением аварийного и ветхого жилого фонда, а также с уходом от не оправдывающей себя, но широко распространенной на протяжении нескольких десятилетий, так называемой, точечной застройки. К примеру, в г. Дербент уже принято соответствующее решение и на основании проведённых торгов определён единственный участник, который будет комплексно осваивать территорию - 55,51 га в МКР Аваин, путём строительства и ввода в эксплуатацию 133, 8 тыс. кв. м. жилья и 95 тыс. кв. м. нежилой площади. Аналогичным образом прорабатывается вопрос о комплексном развитии территории общей площадью 20,7 га в пос. Ленинкент г. Махачкалы, где АО «ДОМ РФ» планируется возвести 84, 5 тыс. кв. м. жилой и 6 тыс. кв. м. нежилой площади. Вместе с тем, переданный для осуществления полномочий РФ по управлению и распоряжению в целях жилищного строительства в районе «Учхоз» г. Махачкалы земельный участок площадью 30 га с июня 2022 года не представляется возможным использовать по назначению из-за его незаконной застройки, в связи с чем возбуждены уголовные дела и принимаются меры по обеспечению сноса самовольно возведенных строительных объектов3. Следует отметить, что в целях обеспечения более эффективного разрешения накопившихся в градостроительной сфере региона проблем принимались соответствующие решения и на федеральном уровне, в том числе и о финансировании экспертных исследований более 400 МКД, часть из которых подлежала сносу по вступившим в законную силу решениям судов. Были приняты новые нормативно-правовые акты, внесены изменения в республиканское законодательство, создан самостоятельный специально уполномоченный орган - Комитет по архитектуре и градостроительству, который, в последующем, ликвидирован с передачей полномочий Минстрою республики. Высказывали свои мнения по обсуждаемым сегодня нами проблемам должностные лица федеральных министерств и ведомств. В частности, в период пребывания в республике с рабочим визитом руководителем Роскадастра было отмечено, что ни в одном другом субъекте России судами не выносятся такие решения по незаконно возводимым строительным объектам, как в Дагестане4. Не будет лишним отметить и то, что ни в одном другом субъекте России также не были привлечены к уголовной ответственности за столь короткий промежуток времени такое количество мэров и главный архитектор столицы, а также освобождены от занимаемых должностей руководители подразделений, к компетенции которых относились обозначенные вопросы. К максимально возможным срокам, 9,5; 9 годам реального лишения свободы за совершение мошеннических действий осуждены и отдельные недобросовестные застройщики. Несмотря на то, что показательные примеры имеются, все необходимые меры приняты и принимаются, однако проблемы в градостроительной сфере республики сохраняются, а над изобретением новых схем более изощренных форм и методов завуалирования совершаемых правонарушений организованно продолжают работать лица, осуществляющие бизнес в сфере строительства. Существенное снижение количества вновь выдаваемых разрешений для строительства многоквартирных домов (МКД) безусловно должно было обеспечивать сокращение числа возводимых объектов. Однако, вместо них начали появляться разрешения, датированные более ранними периодами времени, чем уполномоченные на их выдачу должностные лица приступили к исполнению своих служебных обязанностей, либо продленные в связи с истечением сроков уже имеющихся разрешительных документов. При оспаривании их в судах практика зачастую складывается в пользу ответчиков. Пока на практике будут продолжать действовать такие механизмы, и те, кто их изобретают, будут оставаться не изобличенными и не привлеченными к предусмотренной законом ответственности коренным образом переломить ситуацию в градостроительной сфере в ближайшее время вряд ли удастся. Невзирая на эти сложности, прокуроры на системной основе подвергают тщательной детальной проверке каждый вызывающий малейшее сомнение в подлинности разрешительный документ и добиваются в рамках предоставленных полномочий его отмены либо признания недействительным. Деятельность территориальных подразделений МВД по РД недостаточно эффективна и не обеспечивает своевременное пресечение фактов незаконного строительства с привлечением виновных лиц к предусмотренной законом ответственности. Одним из немаловажных факторов, способствующих обеспечению законности в сфере градостроительства, является исковая работа прокурора. В 2021 году органами прокуратуры республики по результатам проведенных проверок в суды общей юрисдикции направлено 60 исковых заявлений о сносе самовольных строений, за 9 месяцев 2022 года - 48, из которых удовлетворено соответственно 50 и 385. Основными причинами отклонения исковых требований прокуроров о сносе незаконно возведенных объектов капитального строительства являются неверное толкование норм материального и процессуального права, а также неправильное их применение, пропуск процессуального срока при оспаривании тех или иных актов, действий или бездействия, а также не совсем обоснованные ссылки на отсутствие надлежащих доказательств, подтверждающих исковые требования. В большинстве случаев решения судов об отказе в удовлетворении исковых требований прокуроров опротестовываются как в апелляционном, так и кассационном порядке. В тоже время анализ практики рассмотрения судами исковых заявлений указанной категории свидетельствует об имеющихся недостатках в аргументированности заявленных требований, что требует принятия мер по повышению качества исковой работы. Описание причин неудовлетворительного состояния законности в рассматриваемой сфере Анализ состояния законности в рассматриваемой сфере свидетельствует о том, что основной причиной, негативно влияющей на низкий уровень законности в данной сфере, является не полнота исполнения решений судов о сносе объектов капитального строительства и приостановлении ведения строительных работ. По состоянию на 1 октября 2022 г. в производстве судебных приставов-исполнителей управления ФССП по Республике Дагестан находится более 30 исполнительных производств по судебным решением о сносе самовольных строений, а некоторые из них по 5 и более лет6. Фактическое исполнение решений судов о сносе самовольных строений осуществляется крайне редко из-за отсутствия в бюджете ФССП России по Республике Дагестан необходимого финансирования работ по составлению проектов, смет и исполнению физических работ, связанных в том числе с привлечением строительных механизмов и рабочей силы, по сносу самовольных объектов в рамках исполнения судебных решений. Выводы Должниками по исполнительным производствам, возбужденным по этим судебным решениям, являются физические лица или индивидуальные предприниматели, у которых судебные приставы-исполнители не обнаруживают денежных средств или иного имущества, за счет которых возможно было бы реально обеспечить финансирование работ по сносу объектов самовольного строительства. В результате, самовольно возведенные объекты, подлежащие сносу по решениям судов, расположенные на землях муниципальной собственности, продолжают длительное время находиться в неопределенном правовом статусе, не принося никакие доходы в их бюджеты, нарушая облик и инфраструктуру муниципальных поселений и городов, хотя по исполнительным производствам взыскателями являются сами же муниципалитеты в лице органов местного самоуправления, имеют возможности для обеспечения расходов на снос самовольных строений в том числе в рамках реализации программ по благоустройству своих территорий, созданию комфортной инфраструктуры, и казалось бы должны быть заинтересованы в выделении средств из своих бюджетов для финансирования работ по сносу самовольных строений в целях своевременного исполнении судебных решений, которые (средства) можно было бы в последующем взыскать с должников в регрессном порядке. Однако, как показывает практика, муниципальные органы власти на это не идут, а судебные приставы-исполнители необходимые для этого денежные средства с их расчетных или бюджетных счетов принудительно не оплачивают из-за отсутствия у них таких полномочий. В такой правовой неопределенности не достигают эффективности меры, принимаемые органами прокуратуры региона. Предложения В этой связи представляется, что выходом из сложившейся правовой неопределенности было бы наделение судебных приставов-исполнителей полномочиями на вынесение в рамках исполнительных производств, находящихся непосредственно в их производстве, мотивированных постановлений об оплате с бюджетных счетов взыскателей (органов местного самоуправления) расходов на составление проектов, смет и физическое выполнение демонтажных работ по сносу самовольных строений. Одновременно в законе четко должны быть регламентированы основания и порядок реализации данного полномочия. Это полномочие должно применяться только после принятия исчерпывающих мер к розыску средств и не обнаружения таковых у должника, с одновременным возложением на должника обязанности по их последующему возмещению. Муниципальному образованию, как стороне исполнительного производства в статусе взыскателя, должно быть представлено право на обжалование подобного постановления судебного пристава-исполнителя в порядке подчиненности или в судебном порядке, а сам факт обжалования должно повлечь приостановление исполнения такого постановления до принятия окончательного решения по жалобе взыскателя. Заключение Такое законодательное решение проблемы дает прокурору основания требовать от судебного пристава-исполнителя осуществления данного исполнительного действия и тем самым будет обеспечиваться реальное исполнение судебных решений о сносе самовольных строений, что повысит эффективность прокурорского надзора и уровень законности в данной сфере. 1 См. более подробно: Альборова А.А. Предмет прокурорского надзора за исполнением законов в сфере градостроительной деятельности // Бюллетень инновационных технологий. 2020. Т. 4. № 1 (13). С. 13-15; Гочияев А.Б. Прокурорский надзор за исполнением градостроительного законодательства // В сборнике: Сборник научных трудов кафедры правовой культуры и защиты прав человека. ФГАОУ ВО «Северо-Кавказский федеральный университет», Юридический институт. Ставрополь, 2021. С. 47-50; Коряченцова С.И. Особенности правового регулирования градостроительной деятельности и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в указанной сфере // Бюллетень инновационных технологий. 2019. Т. 3. № 4 (12). С. 14-20; Коршунова О.Н., Коряченцова С.И. Отдельные аспекты организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних в сфере градостроительной деятельности // Административное и муниципальное право. 2021. № 1. С. 15-29; Коряченцова С.И., Альборова А.А. Прокурорский надзор и градостроительный процесс // Вопросы российского и международного права. 2020. Т. 10. № 1-1. С. 370-378; Кучин А.А. Надзор за исполнением законов в сфере землепользования // Законность. 2015. № 1 (963). С. 12-15 и др. 2 Борисова Л.А. Основные тенденции и проблемы развития жилищного строительства в современных условиях // Экономика и предпринимательство. 2022. № 3 (140). С. 1021-1024. 3 Данные статистического учёта преступлений Прокуратуры РД за третий квартал 2022 года. 4 Руководители Росреестра и Госкомимущества РБ ознакомились с работой государственных регистраторов в Республике Дагестан // rosreestr.gov.ru/press/archive/rukovoditeli-rosreestra-i-goskomimushchestva-rb-oznakomilis-s-rabotoy-gosudarstvennykh-registratorov/; Электронный ресурс. Время обращения: 21. 12. 2022 г. 5 Статистические данные Прокуратуры Республики Дагестан за 2021 и 01.10.2022 г. 6 Статистические данные ФССП по Республике Дагестан по состоянию на 01.10.2022 г.

About the authors

Magomed Abdulkadyrovich Magomedov

Prosecutor's Office of the Republic of Dagestan

Email: 05056666@mail.ru
Cand.Sci.(Law), Head of the Department for Supervision of the Federal Legislation of the Prosecutor's Office of the Republic of Dagestan, senior adviser to justice, Honored Lawyer of the Russian Federation. Makhachkala, Russia

References

Supplementary files