Actual Problems of State and Municipal Control

Full Text

ВВЕДЕНИЕ

Важнейшим составляющим элементом власти в государстве выступает контроль. Как для государственной, так и местной власти контроль способствует реализации проверки и, самое главное, устранению нарушений законодательства, ликвидированию несоответствия нормативных правовых актов и решений, а также наблюдению за деятельностью органов и должностных лиц на всех уровнях власти.

Контроль выступает одной из основных функций управленческой деятельности, который может быть реализован компетентными субъектами в процессе деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации посредством различных форм.

Сущность контрольной деятельности любого уровня проявляется в том, что субъект контроля наблюдает за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа или должностного лица. Контроль призван обеспечить нормативно урегулированную деятельность путем анализа и проверки реализации законов, иных правовых актов и обоснованности совершаемых действий.

Таким образом, сущность контроля заключается в том, что уполномоченные органы и должностные лица, используя организационно-правовые способы и средства, проверяют на соответствие деятельность органов и лиц законодательству и поставленным целям, способу их достижения, принимают меры по их предотвращению и наказанию виновных. Данный вид управленческой деятельности реализуется компетентными в данной области органами, а также их должностными лицами посредством применения специально предусмотренных нормами закона организационно-правовых форм.

В основе реализации контрольной деятельности лежат основополагающие правила на основе и при отсутствии которых невозможна эффективная и правильная реализация данного института страны. Речь идет о принципах контроля. В общем виде, следует отметить, под принципами следует понимать исходные, основные правила, которые положены в основу реализации какой-либо деятельности [1]. Принципы контрольной деятельности в государственном управлении включают в себя те исходные положения, которые стоят в основе организации и проведения контроля.

Обозначим основные принципы, на основе которых базируется такая функция государственного управления как контроль:

1. принцип законности в деятельности контролирующих субъектов. Данный принцип предполагает под собой то, что уполномоченные на осуществление контроля субъекты основывают свою деятельность только на тех нормах, предписаниях, которые определены и закреплены в действующем законодательстве Российской Федерации.

Любое уклонение от установленных обязательных правил влечет к наступлению юридической ответственности. Главной особенностью принципа законности является то, что он выступает основным принципом деятельности органов исполнительной власти, без которого невозможна качественная и эффективная реализация контрольной деятельности как функции государственного управления.

2. принцип независимости уполномоченных на контрольную деятельность субъектов. Принцип характеризуется тем, что при реализации контроля как функции государственного управления уполномоченные на то субъекты выполняют свои права и обязанности, не испытывая влияния со стороны исполнительной и законодательной ветвей власти или любых других ненадлежащих источников.

3. принцип регулярности при реализации контроля. Контрольная деятельность осуществляется в государстве в установленные временные промежутки, исключение выступает внеплановый контроль.

4. принцип профессионализма контрольных лиц. Данный принцип наравне с принципом законности выступает одним из ведущих принципов контроля, и предполагает собой наличие высокой профессиональной подготовки у субъектов, уполномоченных на осуществление контрольной деятельности. Этот принцип одновременно является залогом объективности и реальности контроля, обеспечивается наличием необходимых квалифицированных требований уполномоченных субъектов.

5. принцип гласности при реализации контрольной деятельности в государственном управлении. Обозначенный принцип гарантирует возможность для заинтересованных лиц в получении результатов по итогу проведения контрольных мероприятий уполномоченными на то органами власти Российской Федерации.

Следует отметить, что принципы контроля подлежат разделению на два вида:

• общие принципы;
• специальные принципы.

Общие принципы включают в себя основные, базисные начала, относящиеся ко всей контрольной деятельности в целом. В свою очередь специальные принципы лежат в основе направления деятельности отдельных видов контрольных органов исполнительной власти Российской Федерации.

Государственный контроль представляет собой деятельность уполномоченных контрольных органов, направленную на выявление и предотвращение возникновения нарушений обязательных требований, а также устранение последствий и восстановление правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений. Реализация процесса организации и осуществления государственного и муниципального контроля исполняется специально уполномоченными контрольными органами в отношении подконтрольных субъектов.

Государственный контроль представляет собой сложную целостную cистему со множеством входящих в нее компонентов. Государственный контроль преследует собой задачи, заключающиеся в выявление и устранение, а также пресечение нарушений обязательных требований, посредством оценки соблюдения установленных норм права. Затрагивая предмет государственного контроля, отметим, что в него входит деятельность государственных и муниципальных органов, различных организаций и учреждений, самих граждан государства призванных исполнить нормы источников российского права (обязательные требования), а также оценка результатов деятельности данных субъектов, проверка эффективности способов, методов и средств с помощью которых достигаются данные обязанности.

Анализ правовой сущности государственного контроля позволяет утверждать о наличии большого количества разновидностей данного вида контроля, которые в свою очередь в обобщенном виде можно представить в качестве:

• общие виды государственного контроля;
• специальные виды государственного контроля.

К общим видам государственного контроля относятся такие виды контроля организация и осуществление которых реализуется на основе положений Федерального закона № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», например контроль за деятельностью органов государственной власти, не связанной с осуществлением ими властных полномочий.

В свою очередь к специальным видам государственного контроля при их организации и осуществлении не применяются положения указанного ранее Федерального закона. Порядок реализации данных видов государственного контроля регулируется специальными нормативными правовыми актами. К примеру, основой организации и проведения государственного финансового контроля выступают нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации (в части гл. 26) [2].

Реализация контрольных полномочий компетентными органами является одним из способов обеспечения государственного управления на любом уровне [3]. Не является исключением и уровень местного самоуправления Российской Федерации.

Муниципальный контроль выступает гарантией соблюдения законности в деятельности органов местного самоуправления, а также формой, посредством которой реализуется соблюдение интересов граждан и властных структур [4]. Как и местная власть муниципальный контроль осуществляется через специальных субъектов, которыми являются органы местного самоуправления, муниципальные органы и их должностные лица и иные [5].

Исходя из сказанного видно, что муниципальный контроль представляет собой деятельность уполномоченных органов местного самоуправления, состоящую в предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, установленных муниципальными правовыми актами, требований, установленных федеральными законами, законами субъектов, а также восстановление нарушенного состояния, существовавшего до совершения нарушений.

Стоить отметить о наличии проблем контрольной деятельности. Отсутствие стабильности и полноты в правовом регулировании, наличие сложной нормативной базы, длительные временные этапы реформирования контрольной деятельности не позволяют в полной мере раскрыть и реализовать качественный, эффективный государственный и муниципальный контроль.

ПРОБЛЕМА СООТНОШЕНИЯ ПОНЯТИЙ «КОНТРОЛЬ» И «НАДЗОР», «ФОРМА» И «МЕТОД»

Обратим внимание на то, что термин «контроль» тесно связан с термином «надзор». Термины «государственный надзор» и «государственный контроль» достаточно похожие по своему смыслу.

Существует множество позиций авторов касаемо разграничений понятий «контроль» и «надзор». К примеру, А.Ф. Масалаб утверждает, основными критериями дифференциации контроля и надзора служат [6]:

• - контроль реализуется в отношении строго определенного круга организованно подчиненных лиц, в то время как надзор направляет свою деятельность в отношении субъектов, которые не находятся в подчинение у органов надзора;
• - объектом контроля выступает широкий круг различных направлений деятельности (подконтрольных объектов), объектом надзора являются определенно закрепленные правила.

Контроль представляет собой определенную деятельность уполномоченных лиц, в отношении организационно подчиненных субъектов, направленную на выявление, пресечение нарушений подконтрольными субъектами обязательных требований, установленных нормативными правовыми актами. Также контроль включает в себя восстановление правового состояния объектов подконтрольной деятельности до состояния, существовавшего до нарушения правил. Контроль относится к одной из управленческих функций государства объектом, которой выступает законность и эффективность [7].

В свою очередь надзор представляет собой непрерывное наблюдение и проверку, связанную с обеспечением неукоснительного исполнения законов. Тем самым в качестве объекта надзора выступает только законность осуществляемой деятельности.

Отметим, в научной литературе, а также в законодательстве отсутствует единство мнений о соотношении данных понятий, что тем самым порождает теоретические споры и правоприменительные коллизии. Четкого разграничения этих терминов в отечественной административно-правовой доктрине до настоящего времени не разработано. В законодательных актах по этому вопросу также нет четкой позиции.

Указанные противоречия могут быть разрешены, на наш взгляд, путем нормативного определения дефиниций терминов «контроль» и «надзор». Считаем необходимым разграничить в законодательстве обозначенные понятия в качестве отдельных, самостоятельных функций органов управления, отличия которых будут заключаться в направленности и широте распространяемого действия, а также в конечном результате деятельности.

Относительно понятий «форма» и «метод» государственного и муниципального контроля применимых при организации и осуществлении специальных видов государственного и муниципального контроля также наблюдается неопределенность в понимании [8]. Форма контроля включает в себя внешнее организационно-правовое выражение определенных действий уполномоченных на осуществление контрольной деятельности субъектов по отношению к подконтрольным лицам и объектам, целью которой является практическая реализация поставленных задач. Тем самым форма контроля – это внешнее выражение контрольных действий и операций.

В свою очередь метод подразумевает под собой приемы посредствам которых исследуются материалы необходимые получения необходимых сведений для выявления доказательной информации. То есть метод контроля – это конкретный способ осуществления контрольных действий и операций.

Данные понятия также нуждаются в закрепленном разграничении на законодательном уровне. Для правильного понимания и применения считаем необходимым разграничить в законодательстве обозначенные понятия в качестве отдельных, самостоятельных действий органов управления.

Стоит сказать о том, что контрольная деятельность государства многие годы подвергалась реформированию. В 2020 г. был взят курс под названием «регуляторная гильотина». Контрольно-надзорная реформа преследовала собой цель в построение построения новой, современной, эффективной системы государственного контроля и надзора, направленной на снижение социально значимых рисков посредством пересмотра правовых актов в сфере контроля и надзора.

По итогам проведения рассматриваемой реформы было пересмотрено и отменено большое количество нормативных правовых актов в сфере контроля и надзора, а также следующие федеральные законы:

• Федеральный закон от 31.07.2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»;
• Федеральный закон от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации».

Нормы Федерального закона № 248-ФЗ объединили общим термином «контрольные мероприятия» понятия «форма» и «метод» контроля [9].

В свою очередь судебная практика указывает на то, что под термином «контрольные мероприятия» следует понимать форму деятельности присущей федеральным органам исполнительной власти по результатам проведения которой могут быть обнаружены (выявлены) признаки административного правонарушения, связанные с нарушением обязательных требований [10].

Таким образом еще раз видится необходимость в законодательном разграничении понятий «форма» и «метод» контрольной функции в целях повышения эффективности контрольной деятельности и также недопущения ошибочного толкования и применения форм и методов в процессе организации и осуществления контроля.

ПРОБЛЕМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 31.07.2020 Г. № 248-ФЗ «О ГОСУДАРСТВЕННОМ КОНТРОЛЕ (НАДЗОРЕ) И МУНИЦИПАЛЬНОМ КОНТРОЛЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

В рамках анализа положений Федерального закона № 248-ФЗ нами были выявлены проблемы, связанные с рамочным характером, а также отсутствием конкретики в механизме реализации видов профилактических мероприятий.

Также некоторыми авторами отмечается наличие данной проблемы не только в нормах Федерального закона № 248-ФЗ, но и в положениях о видах государственного, муниципального контроля. На практике наблюдается слабая реализация профилактических мероприятий, большее внимание уделено применению контрольных мероприятий [11].

В целях нивелирования, обозначенных выше проблемных моментов, считаем в существовании необходимости дальнейшего развития правовой регламентации, наряду с усовершенствованием административного-правового регулирования профилактики нарушений обязательных требований на уровне подзаконных актов.

На сегодняшний день в нормативных источниках, регулирующих профилактическое направление контрольно-надзорной деятельности, урегулированы лишь основополагающие моменты, при этом отсутствует четкая регламентация по осуществлению профилактических мероприятий.

Результатом отсутствия активной практической деятельности по реализации профилактических мероприятий уполномоченными контрольными органами в совокупности с неразвитой нормативной правовой базой следует считать декларативный характер профилактических мер, а также замедление реализации административной реформы (реформа контрольно-надзорной деятельности).

Хотелось бы отметить, во многих работах ученых, исследующих вопросы правого регулирования государственного и муниципального контроля, отмечается необходимость развития более усиленной коммуникации между органами публичной власти [12].

Если говорить о проблемных моментах Федерального закона № 248 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» в целом, то стоит отметить сложность правовой конструкции отдельных положений закона.

К примеру, ч. 3 ст. 61 Федерального закона № 248-ФЗ в части процессуальных особенностей плана ежегодных контрольных мероприятий отсылает к нормам, которые устанавливает Правительство Российской Федерации. В свою очередь сам обозначенный ненормативный правовой акт отсылает к ч. 5 той же самой статье Федерального закона № 248-ФЗ, которая уже направляет к приказу Генеральной прокуратуры Российской Федерации [13].

Или, например, ч. 4 ст. 20 Федерального закона № 248-ФЗ включается в себя одновременно три отсылочных нормы. По нашему мнению, подобная система отсылочных правовых норм представляется избыточной и тем самым усложняет восприятие правовых норм. Полагаем о существовании необходимости в доступном изложении норм Федерального закона № 248-ФЗ.

Рассматривая проблемные моменты Федерального закона № 248-ФЗ необходимо выделить положительные и отрицательные моменты административной реформы в России. Отметим, административная реформа в России имеет свою давнюю историю. Контрольная административная реформа в России была запущена в 2004 году с целью улучшения качества и эффективности государственного управления. Она включала в себя ряд мероприятий, направленных на оптимизацию структуры исполнительной власти, повышение ее ответственности и прозрачности.

Одним из основных направлений реформы было создание федеральных служб, которые заменили ряд министерств и ведомств. Это позволило сократить количество исполнительных органов и упростить систему государственного управления [14].

Также были проведены изменения в системе контроля за деятельностью исполнительной власти. В рамках реформы был создан Федеральный служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральная служба по надзору в сфере массовых коммуникаций и связи и иные. Они получили полномочия по контролю за соответствием деятельности организаций и предприятий законодательству и нормативным актам.

Кроме того, реформа включала в себя развитие системы административного судопроизводства. Были созданы административные суды, которые рассматривают дела, связанные с нарушением административного законодательства. Это позволило усилить контроль за деятельностью исполнительной власти и обеспечить защиту прав граждан и организаций от неправомерных действий государственных органов.

Контрольная административная реформа в России была направлена на повышение эффективности и прозрачности государственного управления, усиление контроля за деятельностью исполнительной власти и защиту прав граждан и организаций. Она способствовала улучшению качества государственных услуг и созданию благоприятного инвестиционного климата.

Однако и сейчас можно выделить как отрицательные, так и положительные результаты проводимой реформы.

К числу отрицательных моментов реформы можно отнести:

• отсутствие комплексного системного подхода к проводимым в ходе реализации административной реформы изменениям;
• слабая методологическая база;
• сохранение неразрешенными некоторых проблем (к примеру, оптимизация контрольно-надзорной деятельности).

Но между тем имеются и положительные моменты достигшие в ходе реализации административной реформы в России. К числу таковых можно отнести:

• формирование нормативно-правовой базы в целях повышения качества жизни граждан страны в определенных сферах общества;
• реформирование организационной и функциональной основы органов исполнительной власти.

На данный момент, данная реформа продолжает свою реализацию, и вместе с этим судить о каких-либо глобальных результатах достаточно рано, в связи с тем, что процесс трансформации не завершен.

ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ СПЕЦИАЛЬНЫХ ВИДОВ КОНТРОЛЯ

Анализ нормативных правовых актов, включающих положения об организации и осуществлении специальных видов государственного контроля позволяется утверждать о многообразие кодифицированных источников, регламентирующих процедуру реализации контрольной деятельности. Большое количество нормативно-правовых актов, регулирующих порядок организации и осуществления специальных видов государственного контроля, усложняет процесс реализации контрольной деятельности, а также вносит в него своего рода некую путаницу. Считаем важным реформировать специальные нормативные правовые акты посредством закрепления в них четкой регламентации по организации и осуществлению специальных видов контроля, или путем разработки и принятия федеральных законов, посвященных конкретным специальным видам государственного или муниципального контроля.

Для примера, обозначим, процедуру подготовки и реализации государственного портового контроля, которая регулируется как нормами Кодекса внутреннего водного транспорта, так и Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации.

Исходя из сказанного считаем уместным проведение систематизации нормативных правовых актов, регулирующих организацию и осуществление специальных видов государственного и муниципального контроля. В настоящее время в нормативных источниках урегулированы поверхностно основополагающие моменты данного вида деятельности. Считаем важным реформировать специальные нормативные правовые акты посредством закрепления в них четкой регламентации процесса организации и проведения специальных видов контроля.

Или нормативные правовые акты, регулирующие организацию и осуществление государственного контроля в сфере миграции. Так, вопросу о необходимости разработки и принятия единого нормативного правового акта, посвященного институту миграции посвящено немало работ ученых. Большинство авторов придерживаются мнения о создании Федерального закона, который бы регулировал порядок реализации контрольной деятельности в сфере миграции [15].

ВЫВОДЫ

На основании изложенного можно сделать следующие выводы:

• на наш взгляд понятия «контроль» и «надзор» не являются синонимичными и в процессе реализации выступают отдельными самостоятельными функциями органов государственной власти и местного самоуправления. Мы видим, что термин «контроль» в целом является более широким по отношению к понятию «надзор», однако органы надзора обладают более широким спектром полномочий в отличие от контрольных. В силу отсутствия четкого смыслового разделения значения терминов «контроль» и «надзор» на практике возникает проблема, связанная с трактовкой данных понятий, что безусловно выступает преградой для качественной реализации государственного и муниципального контроля;
• относительно понятий «форма» и «метод» государственного и муниципального контроля применимых при организации и осуществлении специальных видов государственного и муниципального контроля также наблюдается неопределенность в понимании. Считаем необходимым разграничить данные понятия на законодательном уровне;
• если говорить о проблемных моментах Федерального закона № 248 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» в целом, то стоит отметить сложность правовой конструкции отдельных положений закона. По нашему мнению, подобная система отсылочных правовых норм представляется избыточной и тем самым усложняет восприятие правовых норм. Полагаем о существовании необходимости в доступном изложении норм Федерального закона № 248-ФЗ;
• в рамках анализа положений Федерального закона № 248-ФЗ нами были выявлены проблемы, связанные с рамочным характером, а также отсутствием конкретики в механизме реализации видов профилактических мероприятий. На практике наблюдается слабая реализация профилактических мероприятий, большее внимание уделено применению контрольных мероприятий;
• если обратить внимание на нормативно-правовые акты, включающих положения об организации и осуществлении специальных видов государственного контроля, то можно отметить наличие большого количества многообразных кодифицированных источников, регламентирующих процедуру реализации контрольной деятельности. По нашему мнению большое количество правовых актов усложняет процесс реализации контрольной деятельности, а также вносит в него своего рода некую путаницу.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итог вышесказанному, хотелось бы сказать о том, что на сегодняшний день в процессе осуществления государственного и муниципального контроля имеют место быть проблемные моменты как с теоретической точки зрения, так и с практической, к числу которых можно отнести: слабость понятийного аппарата; сложная структура Федерального закона № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», отсутствие единых правовых основ для некоторых специальных видов государственного, муниципального контроля и иные. Видится необходимость в нивелировании отмеченных в работе проблем, что в свою очередь приведет к повышению эффективности контрольно-надзорной деятельности в государстве.

About the authors

Alexander V. Yushko

Author for correspondence.
Email: jushko@inbox.ru
SPIN-code: 3465-5775
Scopus Author ID: 977836

Cand.Sci.(Law), Senior lecturer of Administrative and Financial Law Department

References

Supplementary files