Social transformation in Russia in the 1990s: problems and periodization of the formation of social policy

Full Text

Введение. Постановка проблемы

Многие государства мира, и Россия в том числе, на конституционном уровне объявлены социальными, защищающими интересы социума, что, по идее, обозначает, что они проводят социальную политику.

Социальная политика в научной литературе трактуется через разные ключевые слова: «деятельность», «мероприятия», «меры», «акции» и т.д. Мы придерживаемся точки зрения, согласно которой социальная политика – это не деятельность и не меры, даже имеющие социальную направленность, ибо они могут осуществляться различными субъектами, от государства до благотворителей и волонтеров. Это механизм регулирования общественных отношений, а точнее, механизм регулирования социальных отношений, разработанный государством и нацеленный на гармонизацию социальных потребностей населения и создание благоприятных условий для всего населения государства [2: 70].

При наличии, казалось бы, общей цели какого-то единого механизма регулирования социальных отношений, устраивающего любое государство, не существует. Характер социальной политики в конкретном государстве обусловлен рядом факторов, от особенностей внутренней политики до уровня экономического развития. В теории применительно к государствам с рыночной экономикой принято выделять три модели социальной политики: либеральную, консервативную и социал-демократическую. Либеральная модель (США и др.) опирается на принципы свободного рынка. Государство создает благоприятные условия, позволяющие гражданам самостоятельно, вовлекаясь в предпринимательскую деятельность в различных сферах, даже социально значимых, улучшать свое благосостояние. Участие же государства в социальной сфере сведено к минимуму – в крайних случаях действует механизм адресной помощи. Консервативная модель (Германия и др.) подразумевает более заметное участие государства в социальной сфере. Ему отведена весомая роль в формировании систем здравоохранения, профессионального образования, охраны труда, в создании рабочих мест. Важнейший принцип модели – обязательное страхование на различные случаи потери трудоспособности, от болезни до старости, причем с распределением части страховой нагрузки на работодателей. О равенстве речь не идет. Чем выше уровень доходов работника, тем значительнее поддержка, полагающаяся ему в страховых случаях. Социал-демократическую модель придумали в Швеции. Суть ее заключается в особом перераспределении доходов и социальных расходов, в частности, с использованием прогрессивной шкалы налогообложения. В итоге граждане оказываются в равных условиях, в том числе, когда им требуется социальная поддержка. Эта модель максимально учла риски, диктуемые не только жизненными обстоятельствами, но и самим рынком, который в принципе не настроен на социальную сферу. Иными словами, в этой модели в сравнении с другими государство максимально защищает материальное благополучие граждан от воздействия рынка, что подразумевает выраженное участие государства в реализации социальной политики [2: 2–4, 70–71; 8: 7–10]. В литературе отмечается, что эта модель представляет собой «феномен патерналистского государства с сочетанием коммунистических и буржуазных идей» [6: 4].

Опыт реализации моделей

Обратим внимание на следующее: в литературе при описании этих моделей рассматривается опыт развитых стран. Но помимо стран, переживших все этапы эволюции капитализма, есть еще страны, прошедшие путь к социализму, а также бывшие колонии европейцев, у которых отношения с механизмами рынка складывались иначе, но которые тоже теперь адаптируются к рынку. Они тоже решают социальные проблемы и формируют свою социальную политику. Однако их опыт, как правило, не систематизируется. Некоторые исключения, впрочем, бывают. Так, В.А. Клименко, ссылаясь на издание 1995 г., упомянул так называемую трансформационную модель, связав ее со странами СНГ и Китаем [4: 461]. На наш взгляд, однозначно представить себе эту модель невозможно. И причина тому кроется в различиях внутренней политики и особенностях внедрения рыночных отношений в перечисленных В.А. Клименко государствах.

Например, Китай по-прежнему придерживается идей социализма, но с элементами рынка (в ст. 11 Конституции Китая декларируется «социалистическая рыночная экономика»¹). А тот факт, что Китай остается социалистическим, означает, что государство берет на себя широкий спектр социальных задач. Исследования по данному вопросу имеются. Так, Ж.Ш. Рамазанов установил, что социалистический Китай с 1992 г. пошел на некоторые уступки рыночной идеологии под влиянием глобальных рынков, но в подходах к реформированию социально-экономической стратегии проявил осторожность. Здесь отмечена следующая картина: «постепенность ломки командно-распределительной системы, сбалансированность реформ в разных секторах экономики, творческое применение иностранного опыта, ставка на интеграцию в мировую экономику при соблюдении национальных интересов, развитие научно-технического прогресса и нефорсирование политической реформы и т.п.» [8: 14–15].

Россия, напротив, после распада СССР, который в свое время послужил для капиталистических стран ориентиром в плане обеспечения общественной стабильности, осторожностью не отличилась – резко перевела экономику на рыночные рельсы, а в социальной сфере резко сменила курс от советского патернализма к либеральной модели. В Конституции она объявила себя социальным государством, что обязало приступить к формированию новой социальной политики, но получить в адекватные сроки достойный результат не получилось. Как отметил О.В. Сонин, страна вступила в период, характеризовавшийся «экономическим кризисом, расслоением общества, ломкой социальной структуры и сложившихся хозяйственных связей» [9: 204].

Как мы видим, государства в развитии экономики и социальной сферы могут идти разными путями. Соответственно, трансформационную модель невозможно представить как «нечто единообразное» [1: 17].

Становление социальной политики в России

Понятно, что в России ситуация на уровне начала 1990-х гг. не застыла. Все последующие десятилетия социальная сфера продолжала трансформироваться, и сейчас уже можно говорить о поэтапном ее развитии. Изучение этих этапов актуально, поскольку позволяет объективно оценить пройденный российским государством путь ошибок и понять, при каких обстоятельствах возникает возможность формирования не декларативной, а реально эффективной модели социальной политики.

Некоторые ученые в разное время уже обращались к данной проблеме, и их выводы представляют для нас интерес.

В научных трудах, посвященных российской социальной политике, изложены разные взгляды на ее периодизацию. Есть мнение, что 1990-е гг. – это отдельный период ее становления. Так считает, например, Е.Н. Данилова, выделяя признаки, которые характеризовали российскую социальную политику на протяжении всего десятилетия: «введение рыночных основ (приватизация сферы социальных услуг, введение платных услуг и монетизация доступа), децентрализация управления социальной сферой и индивидуализация рисков (предоставление свободы выбора, перераспределение ответственности и рисков на индивидов)» [3: 29].

Есть также мнение, что за 1990-е годы прошло два периода становления российской социальной политики в новых рыночных условиях. Это мнение изложил, в частности, Д.А. Кормщиков. В его оценке первого десятилетия после смены общественно-политического строя нет противоречий с оценкой Е.Н. Даниловой. Но он обращает внимание на немаловажный момент. В первой половине десятилетия на законодательном уровне закреплялась в основном ответственность государства в отношении наиболее уязвимых слоев населения. Иными словами, ввиду сложной социальной обстановки государство, не имея достаточных средств на полноценную реализацию социальной функции, принимало точечные меры поддержки хотя бы самой нуждающейся части общества. Наступление второго этапа Д.А. Кормщиков связал с преодолением гиперинфляции, а важнейшей его чертой назвал «осознание необходимости более тщательной подготовки и разработки преобразований в социальной сфере» [5: 439].

В период до принятия Конституции РФ, когда основные законодательные усилия были направлены на закладку правовых основ рыночной системы по либеральному образцу, установка на формирование социальной политики государства все-таки существовала. Как минимум можно говорить о том, что в законах декларировалась социальная направленность отдельных правовых норм (например, закреплялось право на бесплатное медицинское обслуживание, право на бесплатное среднее образование и на конкурсной основе высшее образование, право на труд и вознаграждение за труд и пр.). Отчасти в праве сохранялись достижения советской эпохи (бесплатное образование или медицинское обслуживание), вместе с тем внедрялись новые механизмы удовлетворения социальных потребностей (медицинское страхование, приватизация жилья). Но на фоне так называемой «шоковой терапии» добиться баланса интересов государства, бизнеса (особенно крупного) и общества не удалось, о чем немало написано многими авторами. Тем не менее считаем, что период с 1991 по 1993 г. следует выделить как самостоятельный этап становления социальной политики РФ. На наш взгляд, это тем более очевидно, если учесть, что ряд социальных норм, законодательно установленных до принятия Конституции РФ и не вошедших с ней в противоречие, актуальны до сих пор.

В декабре 1993 г. была принята Конституция РФ. Уже в первой редакции она продемонстрировала, что объем проблем, находящихся в поле зрения социальной политики, государство очертило достаточно емко. Конституция РФ со времени принятия гарантирует право на труд и отдых, а также вознаграждение за труд (ст. 37), охрану детства, материнства, семьи (ст. 38), право на пенсии и социальные пособия для отдельных категорий граждан (ст. 39), на бесплатную медицинскую помощь (ст. 41), на бесплатное дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование, а также на высшее образование на конкурсной основе (ст. 43), на проживание в благоприятных экологических условиях (ст. 42), на доступ к культурным ценностям (ст. 44) и др.²

Начало очередного этапа формирования российской социальной политики датируется рядом авторов 1996–1997 гг. Напомним, Д.А. Кормщиков, объяснил переход к новому этапу преодолением гиперинфляции, а важнейшей его чертой назвал осознание недостаточно тщательной разработки преобразований в социальной сфере, т.е. не практические шаги, а понимание того, что их надо сделать. В том же ключе рассуждает А.М. Шахбанов. Его анализ показал, что в начале рыночных преобразований реформаторы связывали решение социальных проблем с достижением финансовой стабилизации. К 1997 г. достижение финансовой стабилизации произошло, но стабилизацию социальную оно не повлекло. «Стало ясно, – заключил автор, – что нужны специальные институциональные социальные реформы, поэтому именно с этого периода наблюдается серьезный подход к обсуждению пенсионной реформы, реформы образования и здравоохранения» [10: 185].

Подтверждение этой позиции находим в Послании Президента РФ Б.Н. Ельцина Федеральному Собранию в 1998 г. Президент, отметив позитивные сдвиги в экономике и социально-политической обстановке, заявил: «До победных рапортов еще далеко. В новый этап мы вступаем с грузом множества нерешенных проблем». Понятно, что в Послании освещался широкий спектр вопросов. Большое внимание было уделено и социальной сфере, реформирование которой, по словам Б.Н. Ельцина, продвигалось слишком медленно. Критике подверглось стихийное замещение бесплатных услуг платными в здравоохранении и образовании и жесткое их деление на услуги «для богатых и для всех остальных»; масштабы «позорной для страны проблемы детской безнадзорности»; периферийное внимание к науке, находящейся в состоянии выживания, и культуре «как духовной опоре нации», дефицит социального жилищного фонда для граждан, у которых нет средств на улучшение жилищных условий; отсутствие даже проекта нового Трудового кодекса («нынешний КЗоТ давно не соответствует изменившимся потребностям регулирования трудовых отношений»), неразрешенность проблем занятости, неплатежей, преступности и т.д.³

До конца 1990-х гг. существенных изменений в социальной сфере, несмотря на осознание ее важности, не произошло. Причины заслуживают самостоятельного исследования. Кратко заметим, что бюджетных средств у отодвинутого от хозяйственной деятельности государства, которое к тому же так и не сформировало эффективную налоговую систему, по-прежнему не хватало (подтверждение тому – дефолт 1998 г.). При этом сложно было сломать инерционность деятельности образовавшегося в результате рыночных реформ узкого класса олигархов, которые, хищно приватизировав государственные средства производства, ответственность за социальную сферу на себя не взяли. Вольную позицию заняла законодательная ветвь власти. В качестве примера отметим, что в 1998 г. в упомянутом выше Послании к Федеральному Собранию Президент РФ потребовал завершить в текущем году работу над Налоговым и Трудовым кодексами, однако до окончания президентства Б.Н. Ельцина ни один из них так и не приняли. В этом плане можно говорить о том, что власти при решении социальных задач даже на этапе осознания опасных последствий деградации социальных процессов для исправления ситуации не хватило политической воли.

Выводы

Настоящее исследование позволило сделать следующие выводы.

1. Проведенный анализ показал, что термином «трансформационная модель социальной политики» ученые фактически назвали не модель, обладающую определенными характеристиками, а категорию, единственным объединяющим признаком которой является переходность от одного состояния к другому. И в этом можно убедиться, сопоставив опыт, например, Китая и России, шагнувших в начале 1990-х гг. на путь внедрения рыночных отношений. В обоих случаях были запущены трансформационные социальные процессы, однако подходы к трансформации основательно разнились.
2. Трансформация – это не статичное явление, а процесс. И именно поэтому невозможно однозначно описать трансформационную модель социальной политики. Даже в пределах одной страны условия и характер трансформации могут меняться, порождая последовательность безымянных трансформационных моделей, причем не факт, что в итоге получается модель социальной политики. В настоящей статье такой процесс рассмотрен на российском примере 1990-х гг. Нами выделено три этапа становления социальной политики. При этом установлено, что ни на одном из них преобразования не приобрели законченного вида. А это основание говорить о том, что социальная политика как таковая в стране не проводилась. Пояснение этого вывода содержит следующий вывод.
3. Изученный российский опыт показал, что разработать социальную политику и превратить ее в рабочий инструмент государства невозможно, если делать это по принципу лоскутного одеяла, без установления системной взаимосвязи между различными социальными направлениями, а также между социальными и другими направлениями деятельности государства, включая экономику и внешнеполитический курс. Так можно разве что организовать некий комплекс социальных мер (что и произошло в России 1990-х гг.), в то время как социальная политика, что отмечено в начале статьи, представляет собой механизм регулирования социальных отношений, нацеленный на гармонизацию социальных потребностей населения и создание благоприятных условий для всего населения государства. Даже прописанные в законах социальные гарантии государства, если это государство не сбалансировало интересы всех участников экономических отношений внутри страны и к тому же впало в зависимость от внешних участников экономических отношений, не гарантируют в итоге социальную стабильность и приемлемое качество жизни общества. И именно поэтому мы пришли к выводу, что социально ориентированная деятельность нашего государства в 1990-е гг., которую принято называть социальной политикой, строго говоря, социальной политикой не являлась.
4. На заре либеральных реформ (и позднее тоже) не было ничего проще, чем рассматривать провалы в социальной сфере как закономерный результат экономического кризиса. Только во второй половине 1990-х гг. власть осознала, что у проблемы есть еще и оборотная сторона, ибо не только экономическая сфера влияет на социальную, но и социальная на экономическую. Без эффективной настройки механизма социальной политики невозможно настроить механизм эффективного экономического развития. Впрочем, разорвать этот замкнутый круг до конца исследуемого десятилетия не удалось, а преемники реформаторов-либералов 1990-х гг. заполучили в наследство тяжелейший груз неразрешенных и, подчеркнем, взаимосвязанных социальных и экономических проблем, что подразумевало наступление очередного этапа социальной трансформации с перспективой долгожданного формирования социальной политики.

 

¹ Конституция Китайской Народной Республики [Электронный ресурс] // Окно в Китай: сайт. URL: http://www.window2china.ru/upload/iblock/51e/Konstitutsiya-KNR.pdf (дата обращения: 14.02.2024).

² Конституция РФ. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.) // Российская газета. 04.07.2020.

³ Послание Президента Российской Федерации от 17 февраля 1998 г. Федеральному Собранию [Электронный ресурс] // Президент России: сайт. URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/20941 (дата обращения: 03.02.2024).

About the authors

Rakhimyan G. Yusupov

Ufa University of Science and Technology

Author for correspondence.
Email: yusupovr.g@yandex.ru
SPIN-code: 9034-2690

Dr. Sci. (Hist.); Professor, Department of Theory of State and Law, Institute of Law

Russian Federation, Ufa

Ainur R. Khaibullin

Ufa University of Science and Technology

Email: arnauka@bk.ru
SPIN-code: 3436-2643

Cand. Sci. (Law), Associate Professor; associate professor, Department of Theory of State and Law, Institute of Law

Russian Federation, Ufa

Evgeniy N. Grigoriev

Ufa University of Science and Technology

Email: gevgeniyn@mail.ru
SPIN-code: 4269-1836

PhD in Pedagogy, Associate Professor; associate professor, Department of Pedagogy

Russian Federation, Ufa

References

Supplementary files