The state migration policy of the Russian Federation: organized recruitment as a way of targeted and return attraction of foreign labor

Full Text

Введение

Миграция в современном государстве представляет собой достаточно сложный комплекс реализуемых политических и административно-управленческих решений, базирующихся на особенностях политической системы, политического режима, риторики политических сил, общественного мнения, а также необходимости решения стратегических задач в области национальной безопасности, экономики, демографии и регионального развития.

Такого рода комплексность определят достаточно широкое поле существующих подходов, используемых в рамках государственного управления и регулирования миграционных процессов. Выбор управленческого инструментария государственной миграционной политики в свою очередь обусловлен воздействием миграционных процессов, точнее их интенсивностью и объемами, что позволяет рассматривать миграцию не только как естественный хаотичный процесс, складывающийся в рамках индивидуального, или группового поведения людей, а как процесс, имеющий определенные критерии, порядки и правила, формируемые государством, как процесс, оказывающий влияние на изменение общественно-политической структуры.

Сложившиеся в современном мире миграционные маршруты позволяют говорить о государствах приема мигрантов, как о государствах – центрах миграционного притяжения, одним из которых наряду с США, Саудовской Аравией, Германией, Великобританией, ОАЭ является и Российская Федерация. Такие государства – центры миграционного притяжения становятся конечными точками миграционного перемещения, ввиду наличия наибольшего факторов миграционной привлекательности, в том числе более развитой экономики, уровня жизни, потребностей на рынке труда.

Вопросы повышения качества внешней трудовой миграции уже длительный период времени являются одной из основных задач государственной миграционной политики Российской Федерации. Внешняя трудовая миграция является наиболее массовым видом миграции по цели въезда в Российскую Федерацию, при этом в своих качественных характеристиках она в настоящее время не соответствует стратегическим задачам по повышению качества труда, изменившимся в этой связи запросам рынка труда, а также технологическому развитию российской экономики, одновременно предоставляя широкие возможности нелегальной трудовой деятельности иностранцев в России.

В этой связи, внимание научного и экспертного сообщества все больше обращается к анализу успешных примеров реализации системы организованного привлечения временных внешних трудовых мигрантов, реализованных в целом ряде зарубежных государств в количественных показателях сопоставимых с российской практикой и демонстрирующих положительное влияние на минимизацию имеющихся миграционных рисков. Одной из наиболее известных подобных практик является используемая в странах Персидского залива система «Кафала», основные положения которой могли бы быть апробированы в Российской Федерации с учетом имеющихся особенностей и специфики внешних миграционных потоков, а впоследствии закреплены в новом документа стратегического планирования в области государственной миграционной политики, который придет на смену Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации до 2025 г.

Методология

Внешняя трудовая миграция, как составная часть государственной миграционной политики, также рассматривается как процесс управления и регулирования со стороны государства, позволяющий оказывать воздействие на изменение интенсивности и направленности входящих миграционных процессов и их влияния на национальный рынок труда. В такой процесс оказываются вовлечены как государства-доноры трудовых ресурсов, так и государства-реципиенты, где согласно теории мировых систем И. Валерстайна [13: 410], государства-реципиенты могут быть отнесены к государствам «центра», а государства-доноры – к «государствам периферии».

В исследованиях С. Каслза [10: 269–281] и С. Саcсен [11: 220] миграция населения рассматривается как механизм мобилизации дешевой рабочей силы в более развитые страны, где наиболее активные, квалифицированные и образованные граждане государств исхода мигрируя из бедных государств в богатые. В случае квалифицированной и высококвалифицированной внешней трудовой миграции ее можно рассматривать в ключе решения задачи по развитию «человеческого капитала» государства-реципиента [12: 80–93].

Государство-реципиент с учетом реализуемой модели миграционной политики (ограничительной, сегрегационной, ассимиляционной или мультикультурной) формирует критерии востребованной миграции и отдельных категорий мигрантов в отношении которых применяются практики стимулирования, или наоборот ограничения миграции.

В этой связи, контексте настоящего исследования нашли свое применение такие методы, как политико-правовой анализ, позволивший объективно определить принципы формирования и регулирования механизмов оргнабора в системе внешней трудовой миграции современных государств и институциональный анализ, используемый в целях рассмотрения деятельности различных акторов, оказывающих влияние на процесс формирования, реализации и совершенствования ми-грационной политики.

Основные принципы и практики организованного набора

Имеющиеся мировые практики организованного привлечения иностранных работников позволяют определить, что механизм организованного набора иностранной рабочей силы – это регулируемый международным нормативным правовым документом трехстадийный процесс адресного, привлечения иностранной рабочей силы к конкретному работодателю государства приема, на определенный срок, равный сроку заключенного трудового договора и последующим выездом в государство исхода после его истечения.

На первой подготовительной стадии работодатель государства исхода осуществляет первоначальный отбор работников, осуществляет проверку их знаний и навыков, проверку по линии правоохранительных органов государства-приема и исхода, путем подачи соответствующих запросов, проводит медицинское освидетельствование, заключает трудовой договор с иностранным гражданином.

На второй стадии работодатель на основании заключенного с иностранным гражданином трудового договора оформляет необходимые документы для въезда работника на территорию государства приема, получения необходимых разрешительных документов, дающих право на осуществление временной трудовой деятельности, а также организует проезд иностранного гражданина к месту работы.

На третьей стадии размещения работодатель подает необходимые уведомления о сроках, месте трудовой деятельности, должности и вакансии по которой привлечен иностранный гражданин в соответствующие миграционные органы и органы службы труда и занятости. По истечению срока трудового договора работодатель организует выезд иностранного гражданина с территории государства приема в государство исхода.

При этом в общемировой практике система организованного набора соответствует следующим принципам:

• набор работников имеет срочный характер трудовых отношений, где работодатель отбирает необходимого ему иностранного работника (находящегося за рубежом) и заключает с ним письменный трудовой договор на определенный срок;
• обязательный возврат трудового мигранта в страну исхода: работодатель обеспечивает обратный выезд нанятого им иностранного работника по истечению срока трудового договора;
• внесение работодателем, или привлекающей трудового мигранта компанией-оператором, финансового обеспечения или банковской гарантии обратного выезда иностранного работника по истечению срока трудового договора;
• невозможность произвольного (по собственному желанию) въезда иностранного работника в страну, в которой он планирует осуществлять трудовую деятельность, что обеспечивается требованием на этапе въезда к наличию заключенного с конкретным работодателем срочного трудового договора и внесенного обеспечения обратного выезда, что является обязательными условиями для получения иностранным работником рабочей визы или основания для фактического взъезда в страну;
• невозможность смены работодателя иностранным работником, а в случае досрочного расторжения трудового договора (по инициативе любой из сторон) обеспечение выезда иностранного работника из страны;
• наложение на иностранного работника целого ряда иных ограничений и дополнительных требований, предусмотренных трудовым договором на весь срок его действия течение срока действия трудового договора (например, ограничение в свободе перемещения по территории страны пребывания, в возможности покидать место своего жительства (пребывания) во внерабочее время, обязательство проживать в специализированных закрытых рабочих поселках и др.).

Практика заключения международных соглашений об организованном наборе представляется достаточно широкой. В.В. Комаровский в этой связи отмечает следующее: «Наибольшее распространение среди межгосударственных договоров об организованной трудовой миграции получили двусторонние соглашения (bilateral agreements (BAs)) и Меморандумы о взаимопонимании (Memoranda of Understanding (MOUs)) по вопросам трудовой миграции. В международной практике они считаются важным инструментом, облегчающим трансграничные перемещения средне- и низкоквалифицированных работников и обеспечивающим правовую защиту трудящихся-мигрантов» [6: 167].

При этом В.А. Волох отмечает еще две формы реализации механизмов организованного привлечения, связывая их с лицензируемыми государством частными агентствами занятости и непосредственной деятельностью кадровых служб работодателя [3: 39]. В данном случае мы можем говорить о практиках делегировании со стороны государственных акторов определенного функционала по реализации организованного набора некоммерческими организациями различного спектра [8: 32–36].

П.О. Дутов анализируя содержательную часть модельного соглашения отмечает имеющееся несоответствия ряда мероприятий компетенциям органов публичной власти, являющихся ответственными за реализацию такого соглашения в своем государстве: «Вместе с тем в соглашении часть мероприятий, которые должны проводить компетентные органы, то есть соответствующие органы публичной власти государств Сторон, не могут и не должны быть ими реализованы» [5: 168]. Так, к подобным мероприятиям можно отнести профессиональную подготовку и переподготовку участников оргнабора, их медицинское освидетельствование и согласование с работодателем, что действительно представляется действительно несвойственным для Министерства внутренних дел Российской Федерации или Министерства труда и социальной защиты российской Федерации.

Востребованность оргнабора в миграционной политике России

Существующая негативная динамика снижения доли трудоспособного населения (с 76,2 млн чел в 2018 г. до 74,9 млн чел в 2022 г.)¹, невысокий уровень рождаемости в настоящее время обуславливают необходимость, наряду с повышением технологичности производств и уровня труда, дополнительного адресного привлечения рабочей силы из внешних источников.

Е.С. Красинец отмечает следующие особенности российского рынка труда на современном этапе: «В отраслях экономики и регионах структура рабочей силы и структура рабочих мест плохо стыкуются между собой. Рынок труда несбалансирован: с одной стороны, существует нехватка рабочей силы и достаточно большое число вакантных рабочих мест, с другой – миллионы людей, профессиональная или квалификационная подготовка которых не соответствует требованиям работодателей» [7: 191].

В этой связи, не совсем верно рассматривать механизмы организованного привлечения трудовых мигрантов как один из способов упрощения миграционного перемещения иностранных граждан из государства исхода в государство приема, или как способ концессии институтов государства и кадровых агентств занятости. Организованный набор в данном случае призван способствовать реализации экономической функции государственной миграционной политики, измерение эффективности которой было предложено А.А. Гребенюком в виде соотношения таких показателей, как спрос и предложение на рынке труда, уровень человеческого капитала миграционных потоков, риски замещающей миграции, рост производительности труда в мигрантоориентированных отраслях промышленности, уровень теневой занятости мигрантов, суммы их денежных переводов в государства исхода, уплаченные мигрантами налоги в государстве приема, объем произведенных мигрантами товаров и услуг [4: 209–212].

Российская Федерация, являясь классическим государством приема внешней миграции, центром миграционного притяжения вынуждена вырабатывать миграционные компромиссы между экономическими потребностями и интересами национальной безопасности, к которым в последнее время добавляются и неформальные критерии общественного восприятия внешней миграции, прежде всего ее количественных и качественных показателей, обусловленные этнокультурными различиями [2: 6–17].

Реализация оргнабора в контексте управленческих функций государства в сфере миграции

Рассматривая организованное привлечение иностранных граждан к временной трудовой деятельности на территории Российской Федерации, как механизм именно адресной, востребованной и возвратной миграции рассмотрим его в рамках трехстадийности миграционного процесса, а также реализации функций государственного управления миграционной политикой (политической, правовой, организаторской (административно-управленческой), экономической, социальной и воспитательной).

В рамках реализации политической функции организованный набор иностранной рабочей силы должен стать главным способом привлечения внешней трудовой миграции на российский рынок труда, а основные принципы организованного набора (адресность, срок привлечения, возвратность, ответственность работодателя, доиммиграционная подготовка) находить свое отражение в обновленном документе стратегического планирования и управления миграцией – Концепции государственной миграционной политики после 2025 г.

Как было сказано выше, правовой основой организованного набора являются двусторонние международные Соглашения Российской Федерации в данной сфере, заключаемыми с государствами исхода иностранной рабочей силы, а также внесение соответствующей дефиниции и определения порядка реализации организованного набора в национальное миграционное законодательство, нормативные правовые акты, регулирующие вопросы временной трудовой деятельности иностранных граждан, их въезда, выезда и временного пребывания в Российской Федерации.

Организаторская (административно-управленческая функция) требует определения компетентного органа, ответственного за реализацию не только организованного набора, но и формирования государственной миграционной политики ввиду понимания организованного набора как формы временной миграции, а не только как механизма для удовлетворения потребностей рынка труда, при этом не возлагая на органы исполнительной власти не свойственные им функции (профессиональная подготовка, тестирование, медицинское освидетельствование, согласование с работодателем и др.). В этой связи, целесообразно данный аспект реализовать на базе федерального государственного унитарного предприятия под эгидой компетентного в сфере миграции органа исполнительной власти Российской Федерации, имеющего свои представительства в субъектах Российской Федерации и государствах исхода мигрантов.

Экономическая функция организованного набора позволяет привлечь на российский рынок труда действительно востребованных, квалифицированных специалистов в необходимом количестве, а также сезонных работников. Кроме того, организованный набор иностранной рабочей силы не оказывает негативного влияния на изменение заработной платы местных работников, а также нивелирует риски демпинговая национального рынка труда через привлечение избыточного количества иностранной рабочей силы, одновременно не вводя прямых количественных ограничений. С точки зрения экономических интересов работодателя организованный набор позволяет закрепить иностранного работника за конкретным работодателем, что защищает его права в отношении с недобросовестным работником, который может использовать оргнабор, как способ миграционного перемещения и получения необходимых документов (миграционной легализации).

Это обусловлено тем, что в настоящее время привлекаемые к временной трудовой деятельности иностранные граждане из государств с безвизовым порядком въезда получают обычный патент установленного образца, дающим им право работать в России у любого работодателя, что составляет порядка 65% российского рынка труда легальной иностранной рабочей силы, без учета мигрантов из государств ЕАЭС [1: 55–57].

При этом иностранный работник, находясь в правовом миграционном и трудовом поле становится защищен в отношении произвола работодателя и нарушения им условий трудового соглашения.

Реализация принципов организованного набора позволяет упорядочить потоки трудовой миграции в Российской Федерации за счет обеспечения ведения реестра работодателей и заказчиков работ (услуг), реально привлекающих иностранную рабочую силу, адресного привлечения трудовых мигрантов, усиления мер иммиграционного и после иммиграционного контроля в части обеспечения обязательной дактилоскопии, фотографирования, применения иных методов биометрической идентификации личности при постановке иностранных работников на первичный миграционный учет, в том числе до момента въезда в Российскую Федерацию, а также обеспечить финансовое покрытие рисков, связанное с его возможным административным выдворением и депортацией.

Социальная функция организованного набора позволяет решить одну из важнейших проблем внешней миграции, а именно разделить миграцию трудовую с ее гуманитарной составляющей, т.е. сопутствующим переездом в государство приема родственников и детей трудового мигранта, что возлагает дополнительные расходы на социальную инфраструктуру государства приема и его отдельных субъектов – центров миграционного притяжения, а также способствует формированию мест компактного проживания мигрантов, развития полулегальной диаспорально-ориентированной инфраструктуры в таких местах и усилению позиций диаспор, зачастую выступающих как противовес институтам власти, что ведет к росту конфликтной напряженности и дестабилизации межнациональных отношений между местным населением и мигрантами.

Воспитательная функция организованного набора, реализуемая в первую очередь, в рамках доиммиграционной подготовки позволяет существенно повысить эффективность реализуемых в настоящее время инструментов социокультурной адаптации иностранных граждан, в том числе и тех, кто осуществляет временную трудовую деятельность. В данном случае следует говорить о доиммиграционном изучении русского языка, знакомства с российской историей, культурой, традициями, правилами общежития, основами законодательства. Повышение культурно-образовательного уровня потенциальных иностранных работников, их уровня знаний о государстве приема окажет существенное воздействие на восприятие иностранцами российских реалий в рамках которых они планируют осуществлять свои временную трудовую деятельность и в случае их непринятия отказаться от возможности трудовой миграции.

Значимость воспитательной функции в отношении иностранных граждан, планирующих приехать в Российскую Федерацию для осуществления временной трудовой деятельности еще более актуализируется с учетом мнения экспертного сообщества. Так В.Ю. Леденева анализируя социальную адаптацию трудовых мигрантов в российских регионах отмечает: «Адаптационный потенциал мигрантов эксперты оценили невысоко. Если экономическую адаптацию, включающую в себя жилищное обустройство мигранта, наличие работы по найму, достижение определенного экономического положения эксперты признают удовлетворительными, то по остальным видам адаптации включенности в общество практически не происходит. Низкая степень адаптации характеризуется неустойчивым положением мигранта в обществе и слабой самоидентификацией с новой средой» [9: 113].

Рассматривая мероприятия организованного набора в их привязке к стадиям миграционного процесса выделим следующее соотношение:

Заключение

Организованный набор иностранных работников, как новая модель внешней трудовой миграции позволит реанимировать принцип дифференциации в миграционном законодательстве, благоволящий востребованным категориям и профессиям иностранной рабочей силы, одновременно позволяющий сформировать миграционные барьеры для нежелательной категории внешних трудовых мигрантов, без принятия таких крайних мер, как введение визового режима.

Система организованного набора, как один из главных подходов к регулированию внешней миграции в своем потенциале способна существенно снизить уровень антимигрантских настроений в российском обществе, а также риски возникновения конфликтов на национальной и религиозной почве между мигрантами и российскими гражданами. Одновременно она позволит гарантировать иностранным гражданам, работающим на территории Российской Федерации, соблюдение их прав и законных интересов, в первую очередь, обеспечивающие надлежащие условия жизни и труда.

С точки зрения иммиграционного контроля система организованного набора позволяет обеспечить эффективный контроль трансграничных перемещений между государствами выезда трудовых мигрантов и Россией, что в свою очередь повысит эффективность управления исходящими миграционными потоками в государстве выезда (планирование, отраслевое и территориальное перераспределение, текущий контроль и надзор), а в государстве въезда – Российской Федерации позволит свести к минимуму количество мигрантов, осуществляющих нелегальную трудовую деятельность, а также риски вовлечения иностранных граждан в криминальную деятельность. Внедрение организованного набора, как основного способа допуска в Россию массовой иностранной рабочей силы создает механизмы создающие дополнительные препятствия по возможному въезду на территорию нашей страны иностранцев, маскирующихся под трудовых мигрантов, но причастных при этом к экстремистской и террористической деятельности, к разведывательной деятельности в пользу иностранных государств, а также к наркотрафику и организованной преступности.

При этом организованный набор решает задачу по обеспечению потребностей российского рынка труда в работниках, обладающих необходимой квалификацией, соответствующим уровнем знаний, профессиональной подготовки и практических навыков.

Таким образом, рассмотренный аспект организованного привлечения иностранных граждан к временной трудовой деятельности в Российской Федерации в контексте альтернативной модели внешней трудовой миграции позволяет диверсифицировать целый спектр миграционных рисков, связанный с внешней трудовой миграцией и нелегальной миграцией, а также косвенно проецируемых на межнациональные отношения.

 

¹ Статистический бюллетень «Социально-экономическое положение России – 2018; 2022» // Федеральная служба государственной статистики (Росстат). URL: https://rosstat.gov.ru/bgd/regl/b22_01/Main.htm (дата обращения 24.05.2024).

About the authors

Mikhail A. Burda

Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation

Author for correspondence.
Email: burdam584@gmail.com
ORCID iD: 0000-0003-1520-3882
SPIN-code: 7793-7164

associate professor, Department of Political Science and Political Management, Faculty of Policy Studies, Institute for Social Sciences

Russian Federation, Moscow

References

Supplementary files