Prospects for the development of the legal mechanism for the functioning of payment systems

Full Text

Введение Представленное исследование направлено на разработку нового подхода к правовому регулированию платежных систем (далее - ПС) в целях устранения выявленных проблем в указанной сфере и оптимизации существующего регулирования. Развитие ПС, форм и способов осуществления перевода денежных средств1 обуславливает увеличение нормативных требований. Также наблюдается тенденция конкретизации правового регулирования единичных ситуаций, возникающих в деятельности ПС. Кроме того, в Федеральный закон № 161-ФЗ2 за период 2018-2020 гг. изменения вносились девять раз. В связи с изменениями указанного Федерального закона Банк России первично принял или издал в новой редакции четырнадцать нормативных актов, при этом планируется разработка или актуализация положений еще шести нормативных актов3. В результате система правового регулирования ПС усложняется, становится казуистичной и запутанной. Это повышает вероятность реализации правового риска в деятельности ПС4. Реализация правового риска нарушает надлежащее функционирование ПС, снижает качество предоставляемых услуг по переводу денежных средств, влечет применение Банком России мер принуждения в отношении оператора ПС5. В связи с этим становится актуальной разработка нового подхода, обеспечивающего надлежащее функционирование ПС и снижающего потребность постоянного внесения изменений в законодательство, регулирующее деятельность ПС. Предлагаемый подход основывается на применении принципов правового регулирования ПС. Правовой механизм ПС представляет собой совокупность способов правового регулирования деятельности ПС. Предлагаемый подход в качестве ключевого способа регулирования использует принципы, которые позволяют учитывать специфику деятельности ПС, установить приоритеты развития и регулирования ПС. Представленное исследование состоит из трех разделов. Первый раздел раскрывает специфику правового регулирования ПС. Второй раздел определяет действующий правовой механизм ПС и выявленные в нем проблемы. Третий раздел раскрывает новый подход к правовому регулированию ПС на основе принципов, обеспечивающих единство законодательства в сфере НПС, а также содержит рекомендации по внедрению принципов правового регулирования ПС. Специфика правового регулирования платежных систем Платежные системы как объект правового регулирования имеют особенности, которые должны учитываться при создании правового механизма их функционирования. Платежная система представляет собой результат взаимодействия нескольких субъектов права: оператора ПС, операторов услуг платежной инфраструктуры, участников ПС6. Права и обязанности указанных лиц, требования к их деятельности установлены законодательно в целях обеспечения качества оказываемых ими услуг. Кроме того, процесс взаимодействия субъектов и участников ПС при оказании услуг по переводу денежных средств также является объектом правового регулирования. В процессе функционирования ПС все ее субъекты и участники выполняют функции, строго определенные законодательством, правилами ПС и иными организационными договорами. Распределение функций позволяет установить ответственность каждого субъекта ПС7, организовать устойчивое взаимодействие внутри ПС и с клиентами - получателями услуг по переводу денежных средств (таблица 1). Таблица 1 Распределение функций между субъектами платежной системы / Division of functions between subjects of the payment system Источник: составлена автором на основе положений Федерального закона № 161-ФЗ8 Особенностью регулируемых отношений является установление требований не только к субъектам и участникам ПС, но и к порядку их взаимодействия при оказании услуг по переводу денежных средств в целях обеспечения их качества для потребителей (рис.1). Рис. 1. Структура элементов платежной системы / The structure of the payment system elements Правовой механизм функционирования ПС должен определять институциональный элемент ПС, то есть правовой статус ее субъектов и участников, требования к ним; процедурный элемент ПС, то есть требования к процессу оказания субъектами и участниками ПС услуг по переводу денежных средств; а также организационный элемент ПС, то есть требования к организации взаимодействия субъектов и участников ПС в целях обеспечения надлежащего качества услуг по переводу денежных средств. Существующий правовой механизм платежных систем Правовой механизм должен устанавливать каждый из указанных выше элементов функционирования ПС в целях комплексного регулирования деятельности платежных систем. Правовой механизм представляет собой систему правовых способов регулирования деятельности субъектов и участников ПС, обеспечивающих устойчивое развитие ПС, а также оказание услуг по переводу денежных средств надлежащего качества9. Применяемый в России правовой механизм ПС установлен Федеральным законом № 161-ФЗ и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами, нормативными актами Банка России (таблица 2). Анализ содержания существующего правового механизма ПС показывает, что указанные выше акты законодательства содержат положения о каждом из элементов функционирования ПС10. Вместе с тем, существующий правовой механизм требует оптимизации, поскольку практика его применения выявила недостатки, которые не позволяют своевременно реагировать на изменения в деятельности ПС. В частности, увеличилось число разъяснений Банка России в виде информационных писем по вопросам применения законодательства о национальной платежной системе, в особенности нормативных актов о защите информации в ПС. С 2018 года таких писем вышло порядка десяти, в среднем - это размещение одного разъяснения раз в три месяца11. Необходимость разъяснения законодательства указывает на невозможность учета особенностей функционирования ПС в рамках применяемого механизма правового регулирования. В процессе разъяснения законодательства могут заполняться его пробелы, наличие которых свидетельствует о повышении правового риска в деятельности ПС из-за наличия коллизий и неопределенностей в законодательстве. Таблица 2 Современный механизм правового регулирования платежных систем / Modern mechanism of legal regulation of payment systems12 Источник: составлена автором на основе положений Федерального закона № 161-ФЗ Кроме того, результатом конкретизации законодательства о ПС является расширение нормотворческой компетенции Банка России. Так, в развитие положений Федерального закона № 264-ФЗ13 Банку России предоставлена компетенция на принятие порядка десяти нормативных актов, при этом в связи с изменением состава лиц, обязанных соблюдать установленные Банком России требования, необходимо внести изменения или издать в новой редакции порядка пяти актов. Целью принятия Федерального закона № 264-ФЗ было регулирование деятельности иностранных поставщиков платежных услуг. С одной стороны, ужесточение регулирования в отношении иностранных субъектов платежного рынка является продолжением курса по обеспечению суверенного развития национальной платежной системы. С другой стороны, требования к деятельности иностранных поставщиков платежных услуг установлены через обязанность российских операторов ПС обеспечить соблюдение таких требований (статья 9.1 Федерального закона № 161-ФЗ). Результатом такого подхода является увеличение регуляторной нагрузки на российские ПС, состава их отчетности и требований к их договорам с контрагентами, не являющимися российскими резидентами. Некоторые новые нормы законодательства сложны в своей реализации, поскольку не учитывают специфику ПС: 1) например, право Банка России взыскивать штраф с оператора услуг информационного обмена (далее - ОУИО) в связи с односторонним приостановлением оказания услуг информационного обмена трудно реализуемо. Страна регистрации ОУИО в Федеральном законе № 161-ФЗ не конкретизирована. Соответственно, в отношении ОУИО - иностранных организаций применение штрафа не имеет правовых механизмов, например, без соглашений о правовой помощи. 2) требования статьи 8 Федерального закона № 161-ФЗ, направленные на предупреждение переводов денежных средств без согласия клиента, практически не применимы при осуществлении операций с использованием платежных карт. Технология процедуры авторизации14 операций с использованием платежных карт не позволяет банку информировать клиента о приостановлении операции при выявлении ее соответствия признакам операции без согласия клиента. В связи с этим банки отклоняют такие операции, что означает использование ими для сохранения средств клиентов механизма, не предусмотренного законодательством. Анализ текущего состояния нормативно-правового регулирования функционирования ПС показывает, что негативными тенденциями являются: увеличивающаяся частота изменений, появление норм, не имеющих механизма реализации, вмешательство в договорные отношения, наделение операторов ПС несвойственными им обязанностями по контролю за соответствием контрагентов законодательству России. В связи с этим правовой механизм ПС нуждается в совершенствовании в целях обеспечения логичности и эффективности правового регулирования деятельности ПС. Применение принципов для развития системы регулирования платежных систем Инструментом, обеспечивающим логичность и целостность правового механизма ПС, являются принципы правового регулирования их деятельности. Принципы обеспечивают заполнение правовых пробелов и развитие регулирования в едином направлении. Под принципом правового регулирования понимаются руководящие и ключевые идеи, лежащие в основе и отражающие специфику правовых явлений, объединяющие их теоретические и эмпирические стороны, выражающие направленность их применения [Крохина, 2015: 60]. Принципы определяют характер правовых предписаний, объектом которых являются соответствующие общественные отношения [Лаврусь, 2005: 4], в том числе возникающие в рамках ПС. В зарубежной практике регулирования деятельности ПС применяются принципы построения и функционирования инфраструктур финансового рынка, в том числе платежных систем, разработанные Банком международных расчетов15. Указанные принципы в основном ориентированы на применение при организации и осуществлении перевода денежных средств. В связи с этим подходы Банка международных расчетов следует учитывать при формировании нового подхода к правовому регулированию ПС в России. Кроме того, принципы должны учитывать специфику деятельности ПС в целях создания условий для их надлежащего функционирования. Принципы правового регулирования ПС могут быть разделены на институциональные, процедурные и организационные16 для обеспечения их целенаправленного влияния на каждый из элементов механизма ПС (таблица 3). При создании новых норм, регулирующих деятельность ПС, необходимо использовать указанные принципы как ориентиры. Кроме того, применение принципов обеспечит стабильность законодательства в сфере НПС, поскольку они могут применяться даже в ситуациях, не урегулированных законодательно. Основными преимуществами применения принципов как основы правового регулирования ПС являются: 1) адаптивность такого механизма правового регулирования к развивающемуся рынку платежных услуг; 2) возможность учета специализации платежных систем без чрезмерной конкретизации нормативных положений; 3) предотвращение появления пробелов в законодательстве, которыми могут воспользоваться недобросовестные участники рынка платежных услуг. При применении принципов правового регулирования ПС необходимо учитывать два способа их действия. Принципы, как основные направления регулирования, служат основой для создания требований к деятельности ПС. Опосредованное применение принципов через положения законодательства, развивающие их содержание, целесообразно при регулировании функционирования значимых ПС, предоставляющих услуги по переводу денежных средств значительному числу потребителей. Для ПС, не являющихся значимыми, специализирующимися на отдельных сегментах рынка, возможно непосредственное применение принципов без создания нормативных требований. Операторы таких ПС должны обеспечить реализацию принципов в деятельности ПС посредством самостоятельного установления требований к ее субъектам и участникам (таблица 4). Таблица 3 Классификация принципов правового регулирования платежных систем / Classification of principles of legal regulation for payment systems Источник: составлена автором17 Так, например, принцип обеспечения профессионализма означает установление требований к субъектам и участникам ПС в целях оказания ими услуг по переводу денежных средств надлежащего качества18. Для значимых ПС такие требования, например, к финансовому состоянию субъектов и участников ПС, к способам обеспечения защиты информации в ПС и информирования клиента, должны быть установлены в законе или нормативном акте. В свою очередь, оператор ПС, не являющейся значимой, должен с учетом специфики своей деятельности, состава клиентов самостоятельно установить требования в отношении субъектов и участников ПС, соответствие которым обеспечит качество оказываемых платежной системой услуг. Требования, установленные оператором ПС, не являющейся значимой, на основании указанного принципа, должны содержаться в правилах ПС. Также они могут дополнительно раскрываться в политике управления ПС и организационных договорах. Таблица 4 Предлагаемый механизм правового регулирования платежных систем / Proposed mechanism of legal regulation of payment systems Источник: составлена автором Для применения принципов правового регулирования ПС следует закрепить их законодательно, что сделает их обязательным для любой ПС, а также раскрыть их в Стратегии развития национальной платежной системы для учета при планировании развития правового регулирования ПС. Внедрение принципов обеспечит последовательность правового регулирования значимых ПС, поскольку правовые нормы, созданные на основе принципов, будут учитывать весь состав элементов функционирования ПС. В отношении ПС, не являющихся значимыми, применение принципов уменьшит объем требований, что соответствует целям административной реформы по снижению регуляторной нагрузки. Заключение Правовой механизм функционирования ПС должен учитывать организационные и функциональные особенности ПС. В этом случае правовое регулирование будет способствовать не только повышению качества услуг по переводу денежных средств, но развитию ПС, расширению их деятельности и конкурентоспособности. Для улучшения правового механизма ПС предлагается внедрить принципы правового регулирования ПС. Принципы должны устанавливать приоритеты и цели правового регулирования функционирования ПС и направленно воздействовать на каждый элемент ПС. Дальнейшие исследования, посвященные правовому механизму ПС, в основе которого лежат принципы правового регулирования ПС, должны быть направлены на установление перечня принципов и подходов в их выявлении, на разработку способов контроля за реализацией принципов и механизмов их внедрения в надзор и наблюдение за деятельностью ПС.

About the authors

Elizaveta S. Salina

Lomonosov Moscow State University

Email: betsalina@yandex.ru
postgraduate student Moscow, Russia

References

Supplementary files