Comprehensive Trans-Pacific Partnership Agreement from the perspective of International Economic Law

Full Text

Введение В 2018-м году вступил в силу важнейший для современной эпохи и международного экономического правопорядка многосторонний договор - Соглашение о Всеобъемлющем и прогрессивном Тихоокеанском партнерстве (Trans-Pacific Partnership), далее ТТП [ТТП, 2018]. Инициатива создания ТТП исходила от ряда государств региона, в том числе США; подписание Соглашения состоялось в 2016 году, позднее США вышли из Соглашения, но снова ищут возможности для вступления. Сегодня в состав ТТП входят 12 государств-членов АТЭС. Появление Соглашения, его структура, содержание и действие его норм оказывают влияние не только на характер международно-правового режима интеграции, в котором вращаются государства-участники, но и на международно-правовую систему в целом. По охвату предмета и по методам регулирования, по поставленным целям Соглашение условно можно уподобить некоей региональной «экономической конституции», значимость которой будет довлеть над нормами, создаваемыми государствами во внутренних правопорядках. Соглашением охвачен широкий диапазон вопросов: взаимная торговля, включая создание зоны свободной торговли; сфера инвестиций, в том числе формирование режима свободной инвестиционной зоны; проблематика финансовых, миграционных отношений, цифровой экономики и макроэкономики, социальные аспекты, связанные с экономическими взаимоотношениями, и многие другие. Важно осмыслить роль Соглашения в развитии международного экономического права; проследить, как сказывается или может сказаться реализация Соглашения на трансформации миропорядка. Основные положения соглашения Соглашение имеет сложную структуру: оно состоит из преамбулы и 30 глав, разбитых на статьи; включает множество приложений. Соглашение учреждает зону свободной торговли: государствам нельзя повышать таможенные пошлины; они обязаны постепенно, по графику, снижать их - с тем чтобы к определенному сроку (к 2030 году) выйти на нулевые ставки пошлин. По Соглашению, государства-участники должны предоставить друг другу во взаимной торговле национальный режим в отношении товаров, как он предусмотрен в статье III ГАТТ, и при этом такой режим должен быть не менее благоприятным, чем режим наибольшего благоприятствования, предоставляемый любым аналогичным товарам (ст. 2.3.). По сути дела, речь идет о двуединстве принципа предоставления национального режима и принципа наибольшего благоприятствования. В области торговли сельскохозяйственными товарами государства-участники руководствуются правилами ГАТТ и Соглашения по сельскому хозяйству ВТО, снижая уровень субсидирования производства и экспорта таких товаров, а также согласовывая свои позиции в рамках ВТО в процессе выработки правил кредитования, программ страхования экспорта сельскохозяйственных товаров. В Соглашении имеются главы, касающиеся правил определения происхождения товаров (глава 3); торговли текстильной продукцией (глава 4); таможенного администрирования (глава 5); применения защитных, антидемпинговых и компенсационных мер (глава 6); санитарных и фитосанитарных мер (глава 7); технических барьеров (глава 8); сферы инвестирования (глава 9); торговли услугами (главы 10, 11, 13) и правил въезда предпринимателей (глава 12); электронной торговли (глава 14); правительственных закупок (глава 15); конкурентной политики (глава 16); государственных предприятий и монополий (глава 17); интеллектуальной собственности (глава 18); трудовых отношений (глава 19); охраны окружающей среды (глава 20); повышения уровня жизни и борьбы с бедностью (глава 23); малых и средних предприятий (глава 24); борьбы с коррупцией (глава 26); разрешения споров (глава 28); исключений из Соглашения (глава 29) и заключительные положения (глава 30). Для решения вопросов, связанных с реализацией Соглашения, учреждается Транстихоокеанская комиссия (ст. 27.1). Второй по значимости сферой регулирования (после зоны свободной торговли) является в Соглашении установление международно-правового режима свободного трансграничного движения инвесторов и инвестиций. По сути, создается свободная инвестиционная зона с максимально широкой степенью свободы и устранением барьеров (глава 9). Инвесторам и инвестициям предоставляется национальный режим в двуединстве с режимом наибольшего благоприятствования. Предоставление двуединства указанных режимов в торговой и инвестиционной сферах по данному Соглашению практически и юридически завершает ту линию на их сближение в определенных областях, которая фиксировалась ранее; и в данном Соглашении сближение, завершившееся наложением принципов и режимов, происходит в максимально широкой области взаимоотношений между государствами. Интересен и такой аспект: в соответствии с Соглашением государства-участники должны предоставить друг другу в сфере инвестирования «режим минимального стандарта», как он вытекает из «международного обычного права», т.е., словами самого Соглашения, из «практики государств, которой они следуют в силу духа юридической обязательности». Обычно-правовой режим минимального стандарта в отношении иностранцев должен быть применен также к защите и безопасности инвестиций иностранцев: не отказывать в правосудии и доступу к нему; в полицейской защите и т.п. Таким образом, двуединство принципов национального режима и режима наибольшего благоприятствования превращается в триединство принципов: добавляется принцип предоставления «минимального стандарта». Третьей особо регулируемой предметной сферой по Соглашению является торговля услугами (глава 10), в которой также действует двуединство принципов предоставления национального режима и режима наибольшего благоприятствования. При этом режим наибольшего благоприятствования распространяется не только на участников Соглашения, но и на услуги из третьих стран, не являющихся участниками Соглашения (ст. 10.3 и 10.4). В этих статьях наглядно видна дифференциация международно-правового режима применения принципа наибольшего благоприятствования: данный принцип применяется одновременно в относительно узком кругу Соглашения и в то же время на глобальном уровне - в рамках ВТО. В каждой из этих субъектных сфер существует своя норма (свой принцип) о предоставлении режима наибольшего благоприятствования, но методы уравнивания условий внутри данной нормы (данного принципа) остаются одинаковыми. Ряд глав и статей Соглашения посвящены «новой» проблематике, не нашедшей отражения в правилах ВТО. Это и есть то «новое», что развитым странам не удалось пока продвинуть на глобальный уровень регулирования в ходе Дохийского раунда переговоров в рамках ВТО и что они продвигают «окольными путями» - через установление соответствующих международно-правовых режимов в интеграционных объединениях/партнерствах. Прежде всего речь идет о трудовых отношениях в увязке с торговлей и экономикой в целом. Государства-участники обязуются соблюдать нормы Международной организации труда по защите прав трудящихся и не использовать трудовые стандарты в качестве протекционистских мер (ст. 19.2), а также закреплять в национальном законодательстве некоторые нормы трудовых отношений. В тексте Соглашения имеются также главы, посвященные охране окружающей среды, регулированию отношений интеллектуальной собственности и цифрового пространства; выработаны единые правила по доступу бизнесменов на территорию друг друга. Государства-участники должны произвести имлементацию норм Соглашения во внутреннее право, отразить их в различных актах законодательства [Кадочников, 2016:22] - тем самым запускается механизм сближения, гармонизации и унификации внутреннего права. Так, например, во внутреннем законодательстве должны найти отражение такие вопросы, как борьба с торговлей дикой фауной, незаконной вырубкой леса, незаконным рыболовством; борьба с коррупцией; запрет на принудительный труд; доступ иностранных предприятий к системе государственных (правительственных) закупок, т.е. к бюджетной сфере. Много места в Соглашении отведено макроэкономическим и социально-экономическим вопросам: развитие образования, помощь женщинам в доступе на рынок, сокращение уровня бедности, «процветание» народов. Всё это свидетельствует о вовлечении в «круговорот» интеграции новых и новых областей, подлежащих многостороннему регулированию международно-правовыми средствами: интеграция начинается с проектов создания зоны свободной торговли и таможенного союза, затем вовлекает в регулирование вопросы свободы инвестиций, создания платежных и валютных союзов, движения трудовых ресурсов и защиты труда; экологии, макроэкономики - создания единых экономических пространств. На каком-то этапе укрепляется инфраструктура управления интеграционными процессами, возникают признаки наднационального регулирования, и дальше «воронка интеграции» ведет к политическим и военным союзам. Следует добавить, что и сама интеграция и ее последующее расширение основаны на сближении государств, близких друг к другу с цивилизационно-исторической точки зрения. Можно утверждать, что интеграционные объединения - это экономическое ядро цивилизационных пространств, обладающих определенной автономией. Постепенное смещение акцентов в развитии интеграции на многостороннее регулирование отношений социально-экономического характера - это новый этап любого интеграционного пространства. На наших глазах зарождаются международно-правовые институты целой новой отрасли международного права под условным названием «международное социальное право». И, наконец, в Соглашении предусмотрен порядок разрешения споров между странами-участницами по вопросам применения Соглашения (глава 28), похожий на порядок, применяемый в рамках ВТО. Тем самым возникает некоторая конкуренция в судебно-процессуальных механизмах разрешения споров. Помимо Комиссии ТТП, в составе организационной структуры, обеспечивающей функционирование Соглашения, созданы различные комитеты и другие органы. Следует обратить внимание на специальный Комитет по сотрудничеству и наращиванию потенциала, в задачи которого входит проведение соответствующих мероприятий, ориентированных в основном на развивающиеся страны. Связь соглашения с ВТО Соглашение о ТТП тесно связано с правилами Всемирной торговой организацией (ВТО) и с международно-правовым режимом, функционирующим на основе этих правил, что прямо подчеркивается в преамбуле. Статьей 1.1. стороны учреждают зону свободной торговли (ЗСТ) в соответствии со статьей XXIV Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) и статьей V Генерального соглашения по торговле услугами (ГАТС) - соглашениями пакета ВТО. Подчеркнуто также, что если то или иное положение Соглашения, обязывающее государство-участника, будет противоречить положению другого соглашения, в котором состоит данный участник, то соответствующие стороны должны обсудить возможное решение такой проблемы. Тем самым нормам Соглашения о ТТП придается некий приоритет по сравнению с нормами прочих соглашений, в которых могут состоять государства-члены. Это правило напоминает когда-то существовавший принцип в Римском договоре об учреждении Европейского экономического сообщества (ныне ЕС), где был сформулирован подход: если нормы Римского договора противоречат договорам государств-членов с третьими странами, то следует обратиться к этим третьим странам с предложением о пересмотре действующих договоров. В то же время Соглашение о ТТП во многих других вопросах идет дальше, чем правила, содержащиеся в пакете ВТО, а также правила, которые в настоящее время обсуждаются на Дохийском раунде многосторонних торговых переговорах в рамках ВТО. Сам раунд давно находится в тупике из-за разногласий между основными группами участников, прежде всего между группой развитых стран (Западом) и группой развивающихся стран (Югом). Основные разногласия касаются разрабатываемых норм о международно-правовом регулировании торговли сельскохозяйственной продукцией и устранения западными странами субсидий своим фермерам; развитые страны, прежде всего США, продвигают новшества, касающиеся сферы трудовых, экологических отношений, связанных с торговлей. Все подобные новшества ведут к повышению издержек развивающихся стран, лишению их имеющихся конкурентных преимуществ и потому отвергаются развивающимися странами. Учитывая ситуацию на глобальных переговорах в ходе Дохийского раунда, развитые страны начинают переносить акценты в развитии международного торгового (а шире - международного экономического) права из-под юрисдикции ВТО под юрисдикцию разного рода интеграционных объединений/партнерств. На региональном уровне западным странам, и прежде всего США, удобнее в инициативном порядке продвигать новые правила, которые, даже будучи объективно назревшими, тем не менее, в первую очередь «работают» на интересы американских корпораций (экспортеров, импортеров, инвесторов). При таком понимании сложившейся ситуации Соглашение о ТТП предстает как инструмент «обхода» того тупика, в котором оказались переговоры в рамках ВТО; именно в ТТП решаются теперь вопросы формирования новых правил, которые сначала станут правилами, действующими в регионе, а потом, учитывая сложившиеся прецеденты, - правилами международных экономических отношений более широкого уровня, вплоть до глобального. Определенное сходство в алгоритмах международно-правового регулирования отношений внутри ТТП можно увидеть также и в международно-правовом режиме интеграции, который сложился и действует на основе Соглашения о Североамериканской зоне свободной торговли (НАФТА, USMCA). Международно-правовой инструментарий регулирования отношений ТТП с третьими сторонами Транстихоокеанское партнерство, как и любое интеграционное объединение, объективно нацелено на развитие - не только на расширение предметной сферы регулирования, но и на расширение субъектного состава, установление связей с другими интеграционными объединениями. Само Соглашение о создании ТТП - это результат взаимодействия государств-членов АТЭС (форума «Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества») по созданию в регионе зоны свободной торговли [Декларация, 2016]. Закономерно, что ТТП имеет самые тесные связи прежде всего с АТЭС. Одно из условий вступления в партнерство (ст. 30.4): вступающее государство или «таможенная территория» должны быть членами АТЭС. Практически все государства-члены ТТП создали двусторонние зоны свободной торговли друг с другом и с третьими странами. Возникает проблема соотношения Соглашения о ТТП с двусторонними соглашениями. Выход из возможной коллизии норм и договорных режимов зафиксирован в ст. 1.1.: в данном случае задействованные стороны должны совместно обсудить возникшую ситуацию и предпринять необходимые меры. Другими направлениями связей ТТП являются, среди прочего: Всеобъемлющее региональное экономическое партнерство (ВРЭП), созданное в 2020 году; Ассоциация стран Юго-Восточной Азии (АСЕАН); отчасти Евразийский экономический союз (ЕАЭС). При этом ТТП и АТЭС находятся в некотором конкурирующем противостоянии с ВРЭП и АСЕАН, а ЕАЭС проводит курс на сопряжение с интеграционными объединениями АТР (в рамках «поворота на Восток»), старается наладить и юридически закрепить отношения со всеми потенциальными партнерами, реализуя идею «Большого евразийского партнерства» (БЕП) [Новиков, 2018: 82]. Примером шагов такого рода является соглашение о создании зоны свободной торговли между ЕАЭС и Вьетнамом (членом ТТП). Выводы Из анализа текста Соглашения о ТТП и его взаимосвязей вытекает ряд выводов, связанных с международным экономическим правом и складывающимся международным экономическим правопорядком. Очевидно, что Соглашение о ТТП построено на основе норм и принципов права ВТО, но в то же время нормы Соглашения идут дальше права ВТО - формируют новые институты, дополняющие право ВТО; дополняют международное инвестиционное право; право международной экономической интеграции, а также институты, примыкающие к различным отраслям международного права, и прежде всего к формирующейся отрасли МП - «международному социальному праву». Можно, видимо, утверждать, что формируется и такая отрасль МП, как «международное цифровое право» (институты, регулирующие электронную торговлю, тому подтверждение). Если иметь в виду, что в Соглашении о ТТП имеются специальные нормы, касающиеся развивающихся стран и наименее развитых стран, то отсюда следует вывод о новом импульсе для «права развития» - особой отрасли (или подотрасли) международного права, направленной на повышение роли и статуса развивающихся стран. «Право развития» есть своего рода «компенсация» со стороны сообщества государств, подправляющая баланс прав и обязанностей государств в международной экономической системе в пользу группы развивающихся стран. Из норм и принципов, заложенных в Соглашение о ТТП, складывается нормативный массив, который можно назвать «правом ТТП» - по аналогии с терминами «право ВТО», «право ЕАЭС». Соглашение о ТТП нужно признать всеохватывающим, разносторонне разработанным инструментом управляемой интеграции. По своему наполнению оно гораздо шире, чем, например, Договор о ЕАЭС. Это означает, что для «сопряжения» ЕАЭС и ТТП требуется долгий путь развития всего международно-правового режима ЕАЭС, в том числе и с точки зрения внешних отношений Союза, широты его внешней компетенции. Требование Соглашения о ТТП, чтобы государства-участники адаптировали внутреннее законодательство под его нормы, ведет к активному развитию национального права. В итоге усилится государственное регулирование многих сфер отношений, возрастет вмешательство государства в экономику. Так, например, государство должно установить нормы, сокращающие поддержку сельского хозяйства, его субсидирование, государственные закупки сельскохозяйственной продукции и т.п. Для всего этого необходимы серьезные государственные регуляторы в форме законов и подзаконных актов. В процесс регулирования отношений внутри ТТП вовлечены не только нормы самого Соглашения о ТТП, но и нормы других международных актов, а также нормы мягкого права. Используются методы императивного и диспозитивного регулирования, но при этом не используется такой метод, как наднациональное регулирование (такая же картина наблюдается, в частности, и в НАФТА) Заключение Таким образом, интеграционные процессы современности свидетельствуют о том, что в рамках права экономической интеграции практически завершено или завершается формирование основного контура международно-правовых институтов, на основе которых выстроены режимы экономических связей по широкому спектру отношений государств-участников. Идет совершенствование, развитие этих институтов. Возникли новые типы интеграционных образований - партнерства. Однако на очереди новый этап интеграции - этап усиления взаимосвязей между самими интеграционными объединениями по различным каналам: через двусторонние соглашения с третьими сторонами и посредст-вом прямого договора о нормах, регулирующих отношения между блоками в целом. Соглашение о ТТП, наряду с другими факторами, оказывает существенное влияние на расклад сил в международной (глобальной) экономической системе. На перестройку международного экономического правопорядка в своих интересах пытаются воздействовать разные государства и группы государств - и развивающиеся, и западные, и государства-члены ЕАЭС [Агеев, 2016]. Создание зон свободной торговли, свободных инвестиционных зон, в том числе в новой форме «партнерств», с широким охватом регулируемых областей, Запад рассматривает как способ экономического раздела мира: США инициировали создание ТТП, ведут переговоры с ЕС о создании Трансатлантического торгового и инвестиционного партнерства (ТТИП); ЕС ведет переговоры о создании зоны свободной торговли с Японией. Посредством указанных партнерств западные страны, по сути, берут под свой контроль правовые режимы экономических взаимосвязей, воздействуя и на внутренние правовые системы государств-членов. Россия и ЕАЭС, реализуя доктрину «Большого евразийского партнерства», должны внедрять в международное правосознание идею «партнерства» как инструмента мирного и равноправного сосуществования в новом многополярном мироустройстве. Международное правосознание дозрело до стыковки отдельных партнерств друг с другом даже в условиях политического и идеологического противостояния между группами государств. Необходима работа над совершенствованием международно-правового инструментария.

About the authors

Vladimir Mikhailovich Shumilov

All-Russian Academy of Foreign Trade Ministry of Economic Development of the Russian Federation

Email: mezhdekpravo@gmail.com
Dr.Sci.(Law), Professor, Head of the Department of International Law, Honored Lawyer of the Russian Federation. Moscow, Russia

References

Supplementary files