Development of the Quarantine Service of the Mia of the Russian Empire in the XIX - Beginning of the XX Centuries

Full Text

Введение На современном этапе социально-политического развития России стало очевидным резкое ухудшение качества здоровья населения. На состояние общественного здоровья оказывает непосредственное воздействие ряд факторов, связанных с неблагополучной экологической обстановкой, которые воздействуют на рост заболеваемости и смертности от инфекционных заболеваний. В последние полтора года время ситуация серьезно обострилась в связи с пандемией COVID - 19. Перед государством и обществом возник комплекс проблем медицинского, правового, финансового, социального и социально-психологического характера. Эти проблемы требуют принципиально новых подходов для их разрешения. В создавшихся условиях в нашей стране принимаются экстренные меры по борьбе с пандемией, включая перестройку всей системы организации здравоохранения, массовой вакцинации населения, преодоление экономических последствий пандемии, поддержки наиболее социально незащищенных слоев населения. В сложившейся ситуации перед российским государством, в том числе, стоит задача активного совершенствования нормативной базы в сфере обеспечения эпидемической безопасности населения. Выполнению указанных задач в немалой степени должно способствовать обращение к историко-правовому опыту организации и обеспечения здравоохранения в нашей стране. Обращение к указанному опыту включает в себя исследование нормативной базы организации врачебно-медицинской деятельности в Российской империи, в том числе правового регулирования вопросов, связанных с организацией борьбы с эпидемиями и эпизоотиями. Исследования в данной области позволяют нам формировать объективное мнение о характере мероприятий, осуществлявшихся в сфере борьбы с эпидемиями и эпизоотиями, их позитивных и негативных результатах. Правовые и организационные основы деятельности карантинной службы Министерства внутренних дел Российской империи Прошлое России было связано с постоянной чередой эпидемий и эпизоотий, периодически охватывавших значительные части ее территории. По подсчетам В. И. Лешкова, в среднем в дореволюционной России в каждом столетии шесть раз, то есть каждые 17 лет повторялись эпидемии опасных для жизни заболеваний - «моровые поветрия» [Лешков, 1858: 451-452]. По мнению Я. В. Ханыкова, «моровые поветрия… проникали к нам с Запада, хотя бы первое появление их и принадлежало глубине Азии». Я. В. Ханыков насчитал до 45 случаев массовых эпидемий на Руси с 1090 г. по 1656 г., указав, что, как правило, они распространялись в густонаселенных регионах - в Киеве, Новгороде, Москве, Смоленске [Ханыков, 1851: 12-17]. Уже в тот период, в условиях отсутствия эффективных медицинских средств и методов борьбы с эпидемиями, единственным способом предупреждения их распространения считалась изоляция больных людей и людей с подозрением на заболевание от здоровых, то есть карантинные меры. В этих целях создавались внутренние и пограничные карантинные заставы и кордоны, запрещалось передвижение людей и перемещение товаров на определенных территориях, въезд в населенные пункты. В царствование Алексея Михайловича (1645-1676 гг.) был принят ряд актов, содержащих нормы карантинного режима. Указом «О предосторожностях в Москве от морового поветрия» от 30 июня 1656 г. устанавливались карантинные меры в связи с получением известия о появлении чумы в «понизовых городах», вводилось ограничение и полный запрет на въезд и вход людей из этих населенных пунктов, размещение прибывших из мест, охваченных эпидемией, за городом. Для нарушителей указа предусматривалась смертная казнь [ПСЗ РИ, 1830: № 184]. Указом «О предосторожности в Москве от болезней» от 5 августа 1656 г. объезжему голове князю Македонскому, дьяку Новикову и боярину Милославскому давалось распоряжение об установлении в Москве очередных карантинных мер в связи с выявлением чумы в городах южнее столицы. На следующий день, 6 августа 1656 г., была издана «Грамота Никона Патриарха к духовным и мирским всякого чина и состояния людям о принятии предосторожностей от моровой язвы», в которой жителям Москвы рекомендовалось ограничить передвижение и контакты, находиться в своих домах: «…внидите в клеть свою, затворите дверь свою» [ПСЗ РИ, 1830: № 184]. Набор карантинных мер против проникновения в Московское государство особо опасных инфекций был установлен грамотой смоленскому воеводе И. Б. Троекурову «О принятии предосторожностей от морового поветрия, открывшегося в Польше» от 13 января 1681 г. В грамоте давались наставления о мерах по недопущению проникновения инфекции из Польши в Россию, в том числе обеззараживании почтовой корреспонденции, перемещаемой через границу, а также о запрете пересечения границы литовским почтовым служащим [ПСЗ РИ, 1830: № 858]. В связи с распространением за границами империи массовых эпидемий чумы и оспы в середине XVIII в., правительством Елизаветы Петровны (1741-1762 гг.) принимались карантинные меры на границах. Например, сенатским указом от 30 сентября 1754 г. «О допущении на ярмарку при крепости Святой Елисаветы подданных Турецкой Империи, с наблюдением предосторожности от морового поветрия» предписывалось выдерживать карантинные мероприятия для турецких купцов на ярмарке в крепости Святой Елисаветы [ПСЗ РИ, 1830: № 10365]. Сенатский указ от 6 октября 1754 г. устанавливал карантинные меры для приезжающих турок, которых предписывалось пропускать только через Васильковской форпост с лекарским осмотром и назначением карантинных сроков [ПСЗ РИ, 1830: № 10311]. Сенатский указ от 22 февраля 1755 г. «Об учреждении при пограничных таможнях карантинных домов, и об определении к ним докторов» предусматривал создание карантинных помещений при таможенных пунктах с введением при них должностей лекарей в целях выявления у проезжающих инфекционных заболеваний [ПСЗ РИ, 1830: № 10365]. Карантинные меры организовывались и при преемниках Елизаветы Петровны, однако далеко не всегда они давали положительный результат. Так, несмотря на карантинные кордоны и заставы, в 1770 г., во время русско-турецкой войны, чума проникла в центральные губернии России через Польшу из Азии. В изданном 31 декабря 1770 г. манифесте «О предосторожностях от заразительной болезни, появившейся в польских провинциях», указывалось, что «эпидемия» была занесена в Россию «вероломными и зверскими турками» [ПСЗ РИ, 1830: № 13551]. Манифестом были установлены меры карантинного характера на границах. Однако в Москве карантин установлен своевременно не был, а местные врачи длительное время отказывались диагностировать «заразительную болезнь» как чуму. Результатом этого стало стремительное распространение эпидемии в Москве, что привело к «чумному бунту» в сентябре 1771 г. и многочисленным человеческим жертвам [90 лет на защите здоровья. Медицинская служба МВД России, 2011: 37-38.]. Для созданного в 1802 г. Министерства внутренних дел Российской империи первым серьезным испытанием в сфере борьбы с эпидемиями стала эпидемия чумы 1806-1808 г., очагом которой в феврале 1806 г. были Кавказские губернии. В течение года «моровая язва» распространилась по всему Северному Кавказу и проникла в Астраханскую губернию. Причиной этого был провоз зараженных вещей и предметов. По всей Кавказской линии были срочно созданы карантинные заставы и кордоны, на которых принимались меры к карантинной очистке и уничтожению зараженных вещей и товаров. Однако к концу 1807 г. эпидемия охватила Астраханскую губернию, а затем и Саратовскую. По распоряжению министра внутренних дел князя А. Б. Куракина были учреждены карантины на границе Саратовской губернии, установлен шестинедельный карантинный режим [ПСЗ РИ, 1830: № 22745]. Поскольку эти меры оказались недостаточными, в январе 1808 г. карантинный режим был ужесточен, введен полный запрет на перемещение людей и всяких товаров из Саратовской губернии [ПСЗ РИ, 1830: № 22752]. Для обеспечения этих мер в срочном порядке была создана кордонная стража под командованием полицейских чинов [ПСЗ РИ, 1830: № 22757]. В результате принятых жестких карантинных мер к осени 1808 г. эпидемия была преодолена на всей территории Северного Кавказа, в Астраханской и Саратовской губерниях [ПСЗ РИ, 1830: № 23249]. Произошедшее показало, что активные и своевременные меры с привлечением достаточно значительных средств и применением широкомасштабных карантинных мероприятий способствовали относительно быстрому и эффективному устранению эпидемиологической опасности. Кроме того, стало очевидным, что в деле предупреждения проникновения эпидемических и эпизоотических заболеваний из-за рубежа необходимо создание постоянной централизованной системы карантинной службы. Именным указом, данным Сенату от 21 августа 1818 г. был утвержден Устав о карантинах и создано карантинное управление при Министерстве полиции как система учреждений, выполнявших санитарно-карантинные функции. Цель карантинных учреждений обозначалась как «охранение государства от внесения в оное заразы». Карантинные учреждения делились на центральные сухопутные и морские, а также на сухопутные и береговые карантинные заставы. Действующие и вновь создаваемые карантинные учреждения финансировались за счет средств таможенной службы. Само карантинное управление состояло из двух частей: распорядительной и исполнительной. Распорядительная часть была представлена карантинными конторами при центральных карантинах [ПСЗ РИ, 1830: № 27490]. В обязанности карантинных контор входило: - назначение сроков очищения от предполагаемой заразы прибывающих людей, товаров и судов, принятие решений о выпуске их из карантина; - рассмотрение «затруднительных происшествий», связанных с угрозой проникновения инфекционных заболеваний и принятие «чрезвычайных мер осторожности» по предотвращению этого; - управление имеющимися в распоряжении финансовыми средствами, хозяйственной частью, заключение договоров; - подача представлений о назначении, награждении, увольнении и предании суду чиновников карантинных учреждений; - производство следствия по карантинным преступлениям и нарушениям карантинных правил; - рассмотрение жалоб на чиновников карантинной службы; - обеспечение карантинных чиновников соответствующими наставлениями и инструкциями; - донесение главному местному начальству (губернским управам) о всех происшествиях, связанных с карантинной службой. Исполнительная власть карантинного управления была представлена карантинными домами, капитанами карантинных портов, карантинными заставами и карантинными кордонами. Во главе карантинных домов состояли директоры, которым подчинялись карантинные комиссары, надзиратели, внутренняя и внешняя карантинная стража. Капитаны карантинных портов командовали карантинными брандвахтами, командами катеров и судовой стражей. Карантинные заставы подчинялись комиссарам, карантинные кордоны - назначаемым чиновникам. Все руководители данных подразделений подчинялись карантинным конторам и обязаны были регулярно отчитываться о состоянии дел во вверенных учреждениях. Карантинным уставом достаточно подробно регламентировались должностные обязанности карантинных служащих и организация карантинной службы. После упразднения Министерства полиции указом от 14 декабря 1819 г. карантинное управление было включено в структуру Министерства внутренних дел. Разумеется, для организации эффективно действующей системы карантинных учреждений требовались значительные финансовые средства, при этом существовали такие проблемы, как отсутствие необходимого количества квалифицированных медицинских кадров, методик своевременного и эффективного выявления эпидемических и эпизоотических заболеваний. Имела место и такая проблема, как косность мышления представителей медицинского сообщества и правительственных чиновников. Это ярко проявилось в 1823 г., когда Россия впервые столкнулась с неизвестной медикам холерой. Распространившись из Индии через Центральную Азию, в 1820-1822 гг. холера была зафиксирована в южных губерниях России [Адрианов, 1902: 80-81]. В 1823 г. холера была отмечена в Грузии и Астрахани. На тот момент заболевание не было известно медикам, и большинство врачей считало его разновидностью горячки, не носящей характер инфекции [90 лет на защите здоровья. Медицинская служба МВД России, 1858: 40]. Поэтому возникло мнение о том, что для предупреждения распространения холеры карантинные меры не нужны [Яковлев, 2014: 129-132]. Эту точку зрения поддерживал министр финансов Е. Ф. Канкрин, который считал, что карантинные меры препятствуют развитию международной торговли России [Середонин, 1903: 153-159]. Поскольку первая вспышка холеры носила непродолжительный характер, Е. Ф. Канкрин добился «облегчения» карантинных мер [Яковлев, 2014: 129-132]. Однако в 1829 г. эпидемия холеры была занесена бухарскими купцами в пограничную Оренбургскую губернию. Не дожидаясь указаний «сверху» оренбургский губернатор П. П. Сухтелен установил трехнедельный карантин на границе вверенной ему губернии. Однако данное распоряжение было впоследствии отменено министром внутренних дел А. А. Закревским, который считал введение карантина несвоевременной мерой. Результатом стало распространение холеры в Европейской части России, причем особенностью эпидемии стал быстрый и чрезвычайно большой охват территорий [Тарасова, 2012: 81]. Эпидемия холеры в Санкт-Петербурге привела к значительным человеческим жертвам и сопровождалась массовыми беспорядками [Шильдер, 1903: 364]. «Холерные бунты» происходили по всей стране. Наибольший размах они приобрели в военных поселениях в июле-августе 1831 г. в Старой Руссе Новгородской губернии, перекинувшиеся в другие военные поселения округа [Евстафьев, 1934: 11-253]. В последующие десятилетия эпидемии холеры имели перманентный характер пандемии, повторяясь с определенной периодичностью в различных регионах России [Ризванова, 2011: 37]. Тяжелый опыт, вынесенный МВД Российской империи из событий, связанных с эпидемиями холеры, способствовал активизации нормотворческой деятельности в части совершенствования системы карантинной службы: 20 октября 1832 г. был утвержден новый Устав о карантинах и Положение о карантинной страже. Данными нормативными актами карантинные учреждения разделялись на центральные карантины, частные карантины и на сухопутные и береговые карантинные заставы. Вместо карантинных контор вводилось карантинное правление при каждом центральном карантине, которое осуществляло надзор за всеми карантинными учреждениями, входящими в его округ. Создавались подразделения карантинной стражи [ПСЗ РИ, собр. 2: № 5690]. Образованные к середине XIX в. карантинные линии охватывали границы империи на юге от Бессарабии до Астрахани и включали в себя 27 сухопутных карантинов и 11 приморских, 17 сухопутных карантинных застав и 10 приморских застав, в которых состояло 334 штатных карантинных чиновника и проходило службу 79 офицеров и 2 440 нижних чинов карантинной стражи [Ханыков, 1851: 105-106]. Разумеется, даже максимально эффективно действовавшая карантинная служба не могла полностью гарантировать защищенность территории государства от угрозы проникновения эпидемических и эпизоотических заболеваний извне. Кроме того, в описываемый период на состояние эпидемиологической безопасности России влиял целый ряд факторов: несовершенство системы санитарно-эпидемиологического и ветеринарного надзора, низкий уровень санитарно-гигиенической культуры большинства населения, отсутствие эффективных медицинских средств и методов борьбы с эпидемиями и эпизоотиями. Однако и игнорирование карантинных мер, как показали события 1829-1831 гг., приводили к серьезным трагическим последствиям. Как писал С. А. Адрианов, МВД Российской империи в вопросах обеспечения «народного здравия» и в данный период времени «действовало по мере своих сил и достигало определенных результатов» [Адрианов, 1901: 66]. Карантинным уставом от 1 марта 1866 г. карантинное управление было разделено на главное и местное, в его структуру введены морские карантинные подразделения и учреждены карантинные советы. Морские подразделения карантинного управления делились на карантины и карантинных агентства, в их функции входило осуществление карантинных мер по приему, проверке и очистке судов, товаров и людей в случаях наличия инфекционных заболеваний или подозрения в их наличии [ПСЗ РИ, собр. 2: № 43061]. Карантинные агентства создавались на морском побережье и в устьях судоходных рек, являлись низшими морскими подразделениями карантинного управления по отношению к карантинам, и возглавлялись карантинными агентами. Карантинные агенты имели обязанности, аналогичные обязанностям управляющих карантинами, капитанов портов и директоров карантинных домов в части принятия карантинных мер и проведения карантинных операций. Они подчинялись непосредственно начальникам карантинных округов, обязаны были ежемесячно доносить о состоянии дел во вверенных карантинных агентствах и незамедлительно уведомлять их о происшествиях, «в случаях, не терпящих отлагательств» [ПСЗ РИ, собр. 2: № 43061]. Карантинные агентства разделялись на два класса. Агентства первого класса принимали лишь те суда, которые могли подвергаться очистке путем гигиенических мер или проветривания во время обсервации (медицинского наблюдения за лицами, временно изолированными в связи с подозрением на инфекционное заболевание или при контакте их с больным особо опасной инфекцией). В случаях, когда судно получало «нечистый» патент по чуме, или, даже при наличии «чистого» патента, возникали подозрения о возможном заражении, карантинное агентство обязывалось направлять такие суда в карантины. Карантинные агентства второго класса имели право пропускать суда лишь с «чистым» патентом и не вызывающие опасения в наличии инфекционных болезней [ПСЗ РИ, собр. 2: № 43061]. Карантинные агентства первого класса имели помещения для служащих и пассажирские отделения, второго класса - лишь помещения для служащих. На момент издания Устава 1866 г. морские карантинные учреждения существовали только в Новороссийском крае. После ликвидации Измаильского карантинного округа в 1884 г. действовали три карантинных округа: Одесский, Феодосийский и Керченский. В этих округах, кроме карантинов, действовали: следующие карантинные агентства: Очаковское(Одесского округа второго класса), Евпаторийское и Севастопольское (Феодосийского округа первого класса) [Лесь, 2016: 92-112]. Учрежденные Уставом 1866 г. карантинные советы являлись коллегиальными совещательными органами, созываемыми при объявлении карантинного положения, а также для выработки и принятия мер, направленных на ликвидацию угрозы эпидемий и эпизоотий. Карантинные советы созывались краевыми начальниками, губернаторами, градоначальниками или по представлению начальников карантинных округов, или по заявлениям иностранных консулов «при объявлении страны в карантинном положении, а также при принятии каких-либо исключительных мер карантинных предосторожностей и вообще в случаях особой важности, для разъяснения сомнений и недоумений и для обсуждения особенных фактов и предложений» [ПСЗ РИ, собр. 2: № 43061]. Решения карантинных советов представлялись губернаторами или градоначальниками на рассмотрение краевым начальникам, которые, могли, в случае сомнений и разногласий со стороны членов советов запрашивать через министра внутренних дел мнение Медицинского совета МВД [ПСЗ РИ, собр. 2: № 43061]. К началу ХХ в. в Российской империи произошел прорыв в сфере развития медицины и здравоохранения. Во многом этот прорыв был связан с передачей ряда функций в данной сфере органам местного самоуправления. Позитивные сдвиги в сфере здравоохранения произошли и в результате бурного развития научной медицины, великих открытий в сфере биологии и химии. Несомненно, что в развитии медицины и здравоохранения, предотвращения эпидемий и эпизоотий сыграло огромную роль Министерство внутренних дел Российской империи и его подразделения, в том числе карантинное управление. Правительством предпринимались меры к совершенствованию карантинной службы. Так, 21 апреля 1901 г. при Медицинском департаменте МВД Российской импе-рии был создан Особый Эпидемический отдел, в обязанности которого входило обеспечение руководства пограничным карантинным врачебно-санитарным надзором и карантинными учреждениями [Пристанскова, 2007: 215]. В соответствии с законом «О введении новых штатов карантинных учреждений северного побережья Черного моря» от 21 марта 1910 г. карантинные агентства и карантинные советы были упразднены и заменены морскими врачебно-наблюдательными станциями и пунктами, а карантинная стража заменялась санитарами и служителями врачебно-наблюдательных станций и пунктов [ПСЗ РИ, собр. 3: № 33243]. Заключение На основании изложенного выше, можно сделать ряд весьма важных выводов. Карантинная служба МВД Российской империи как одно из подразделений, способствовавших охране «народного здравия», прошла достаточно долгий и весьма сложный путь развития. Эффективность ее деятельности была неразрывно связана со всей существовавшей в тот период системой санитарно-эпидемиологического и ветеринарного надзора Империи, со всеми ее недостатками и достоинствами. В дореформенный период карантинная служба еще формировалась, вырабатывались формы и методы деятельности карантинных подразделений. Во второй половине ХIХ в. структура, формы и методы карантинной службы были максимально приближены к общепринятым европейским стандартам. Поэтому уже к началу ХХ в. карантинная служба Российской империи соответствовала общепринятым требованиям и могла относительно эффективно выполнять свои функции.

About the authors

Sergey Alexandrovich Lukyanov

Moscow regional branch of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.YA. Kikot

Email: luk1959@rambler.ru
Dr.Sci.(Law), Professor of the department of state and civil-lawful disciplines

Irina Anatolievna Tarasova

Moscow regional branch of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.YA. Kikot

Email: tarasovairina2@rambler.ru
Cand.Sci. (Law), Associate Professor, Аssociate Professor of the department of state, civil and law disciplines

References

Supplementary files