Constitutional Guarantee of the Right of Citizens to a Favorable Environment and Accurate Information About its State

Full Text

Нынешний этап конституционно-правового развития государства характеризуется, с одной стороны, стабильностью фундаментальных конституционных идеалов, а, с другой стороны, беспрецедентным динамизмом конституционных преобразований. Среди фундаментальных основ конституционного строя основополагающей ценностной базой выступают права и свободы человека. Формирование нового информационного общества благодаря применению наукоемких и высокоэффективных технологий требует качественно нового подхода к анализу проблем развития, закрепленных в Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ) [1] прав и свобод человека как основополагающей ценностной базы для развития общества. Фундаментальные конституционные идеалы в концентрированном виде закрепляются в преамбуле, а также в главе 1 и 2, выполняя, прежде всего, гарантийно-охранительные функции [2, с. 23]. Детализация конституционных ценностей в других нормативных актах должна сохранять их качественное наполнение, но, при этом, формулироваться по-новому, с учетом сложившейся реальности, исходя из требований формирования нового правового пространства. Учитывая то, что нормы конституционного права обладают высоким ценностно-регулятивным потенциалом, они должны детализироваться в других нормативных актах с обеспечением качества правовой регламентации прав и свобод личности. Такая детализация не должна к размыванию пределов реализации основополагающих прав человека, которые остаются значимыми, несмотря на происходящую трансформацию общества. Незыблемое положение прав человека и гражданина, их детализация в других нормативных актах не должна затрагивать конституционного равенства субъектов, в котором воплощаются «сущностные характеристики права как равной для всех меры свободы» [2, с. 27]. К числу таких прав относятся: право на благоприятную окружающую среду, право на достоверную информацию о ее состоянии, возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу граждан экологическим правонарушением. Действующее законодательство закрепляет право граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии. Данное право содержится в статье 42 Конституции РФ. Доминирующим направлением государственной политики в области обеспечения национальной безопасности России выступает развитие человеческого потенциала. Данное направление может быть реализовано только путем создания механизма обеспечения экологической безопасности и сохранения благоприятной окружающей среды [3]. В связи с изложенным, представляется целесообразным проанализировать понятие «благоприятной окружающей среды». В настоящее время среди ученых-правоведов не сформировалась однозначная точка зрения о наполняемости таких терминологических конструкций как «окружающая среда», «безопасность окружающей среды», а также «благоприятная окружающая среда». На основании этого, представляется правильным проанализировать терминологические конструкции, которые применяются в качестве характеристик благоприятной окружающей среды. Прежде всего, благоприятная окружающая среда предполагает сохранение видового разнообразия, то есть биологического разнообразия той или иной территории. Только сохранение биологического разнообразия может позволить обеспечить экологическую устойчивость соответствующего территориального образования и, прежде всего, муниципального. Таким образом, экологическая устойчивость соответствующего территориального образования может быть сохранена только путем сохранения биологического разнообразия. Устойчивое экономическое развитие любой территории может быть обеспечено только путем сохранения биологического разнообразия. Именно биологическое разнообразие должно выступать в качестве основополагающего параметра, характеризующего состояние соответствующей экосистемы. Такой параметр может выступать в качестве основы для обеспечения экологической политики государства. В связи с обострением в мире проблемы продовольствия, была проведена Всемирная встреча на высшем уровне в результате работы которой была принята Римская декларация, а также План действий для государств принимавших участие в этой встрече по выполнению срочных мероприятий, направленных на борьбу с разрушением биологического разнообразия [4]. На Конференции Сторон Конвенции «О биологическом разнообразии», проходившей в Айти Нагоя (Япония) в 2010 году, были сформулированы стратегические цели, а также целевые задачи направленные на снижение темпов разрушения существующих экосистем [5]. Несмотря на принятые меры на Саммите 75-ой Генеральной Ассамблеи ООН по биоразнообразию, проходившем 21 декабря 2020 года в Нью-Йорке, мировые лидеры констатировали, что ни одна из стратегических целей по сохранению природы не достигнута полностью [6]. Это свидетельствует о том, что реализация поставленных целей должна осуществляться на всех уровнях территориального управления государства, его субъектов, муниципальных образований. В связи с изложенным возникает вопрос о факторах, которые воздействуют на обеспечение биологического разнообразия. Это, прежде всего, закрепленные нормативно-экологические требования, касающиеся, во-первых, использования природы с учетом допустимого экологического и техногенного рисков, начиная от добычи полезных ископаемых и заканчивая градостроительной деятельностью на территории соответствующего территориального образования. Необходимо отметить, что данные факторы являются определяющими, и именно они оказывают наиболее серьезное воздействие на окружающую среду соответствующего территориального образования. Органы публичной власти в области градостроительства в пределах территориальных образований должны гарантировать целесообразное использование природных ресурсов, максимально снижать отрицательное воздействие на всю окружающую среду. Вместе с тем, сохранение уникальных объектов природы, естественных экологических систем, эстетического богатства соответствующего территориального образования, то они также являются значимыми. Градостроительная деятельность выступает как стабильный антропогенный фактор влияния на окружающую среду. Все составляющие элементы градостроительной деятельности должны базироваться, прежде всего, на обеспечении экологической составляющей, которая, безусловно, должна доминировать над экономической составляющей такой деятельности. К числу таких компонентов относятся территориальное планирование и градостроительное зонирование, поскольку именно территориальное планирование дает основные стратегические направления пространственного развития муниципалитета на длительный период. Градостроительное зонирование позволяет определять параметры использования пространственного базиса территориального образования. Сохранению благоприятной окружающей среды способствуют реконструкция и капитальный ремонт зданий, строений и сооружений, которые позволяют создавать новые качественные характеристики объектов, замену изношенных и пришедших в негодность элементов строений. Сохранение благоприятной окружающей среды может быть обеспечено путем создания механизма обеспечения экологической безопасности [3]. Создание такого механизма и его эффективность будут зависеть от взаимодействия всех ветвей государственной власти в управлении экологической сферой на соответствующих территориях. Создание такого механизма приобретает особую актуальность в связи с возрастанием политической значимости экологической безопасности и необходимостью обеспечения устойчивого социально-экономического развития государства. К числу действенных механизмов по обеспечению экологической безопасности относятся такие направления, как комплексные экологические разрешения, расширенная ответственность производителей, определение уровней природоемкостей производств, а также экологической емкости территорий (акваторий) как природно-хозяйственных, так и естественных экосистем. Только эффективная защищенность окружающей среды может обеспечить конституционные права граждан и поддерживать природно-ресурсную базу, необходимую для устойчивого социально-экономического развития государства. Защищенность различных уровней окружающей среды может быть обеспечена за счет закрепления нормативно системы гарантий экологической безопасности для различных видов деятельности организаций, независимо от их организационно-правовых форм. Представляется, что механизм обеспечения экологической безопасности должен включать методы, инструменты и процедуры, применение которых обеспечивает подтверждение гарантий экологической безопасности деятельности организаций, выпускаемой ими продукции в границах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Одной из гарантий экологической безопасности является нормативное закрепление и практическая реализация принципа экологической ответственности хозяйствующих субъектов и принятие ими международных экологических стандартов при осуществлении своей деятельности. Независимо от организационно-правовых форм необходимо документально подтверждать положительные результаты экологической политики, обеспечивающие уровень приемлемого экологического риска и планируемой деятельности на разных уровнях административно-территориального деления в Российской Федерации. При этом, на уровне муниципальных образований такое право может быть конкретизировано на проживание в безопасном населенном пункте и защиту от недопустимых уровней загрязнения окружающей природной среды (земли, воды, атмосферы), а также достоверную информацию о состоянии окружающей природной среды конкретного населенного пункта. Должны быть определены уровни экологического риска, нарушение которых может не обеспечить соблюдение гарантий экологической безопасности. Критерии экологического риска могут позволить осуществлять оценку экологической безопасности территорий. В границах субъектов Российской Федерации ключевым показателем состояния экологической безопасности должны быть уровни экологической емкости. Представляется целесообразным закрепить нормативно механизм обеспечения экологической безопасности, что будет способствовать реализации гарантий экологической безопасности. В соответствии со статьей 42 Конституции РФ любой гражданин России имеет право как на благоприятную окружающую среду, так и на получение адекватной информации о состоянии окружающей среды. Возникает необходимость анализа возможного доступа граждан к информации, имеющей экологическое значение, так как право граждан на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды является определяющим при реализации права граждан на безопасную окружающую среду. Это обусловлено тем, что получение адекватной информации гражданами о состоянии окружающей природной среды, ее качества и значимости для здоровья граждан, обеспечивает реализацию гражданами права на соответствующую благоприятную окружающую среду, принятие обоснованных и эффективных решений как в сфере градостроительной деятельности, так и по другим направлениям деятельности территориальных образований. В соответствии с Конституцией РФ государство обязано предоставлять любому гражданину России, с одной стороны, экологическую информацию, а, с другой стороны, осуществление контроля за состоянием среды обитания граждан. Базовым международным актом, направленным на создание правового механизма по обеспечению доступа граждан и юридических лиц к информации о состоянии природной среды выступает Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (далее - Конвенция) [7]. Около 40 стран Западной, Восточной Европы, Азии ее ратифицировали и обязались обеспечить доступ граждан к экологической информации. Несмотря на то, что Конвенция в настоящее время не ратифицирована, в России проводится работа, направленная на ее ратификацию, поэтому целесообразно сделать анализ международно-правовых стандартов с учетом правового регулирования в России о доступе граждан к информации, касающейся окружающей среды. Такая информация должна предоставляться гражданам без обоснования их заинтересованности, а также в максимально сжатые сроки. При этом Конвенция закрепила максимальные сроки предоставления соответствующей информации периодом в один месяц, а в сложных случаях периодом до двух месяцев. При этом в случае продления срока свыше одного месяца, заинтересованные лица должны быть проинформированы как о продлении срока, так и о причинах, которые не позволили своевременно предоставить такую информацию. В предусмотренных Конвенцией случаях, в предоставлении экологической информации может быть отказано. Такие основания должны толковаться ограничительно. Конвенция предусматривает статьей 5, что сбором экологической информации должны заниматься государственные органы. Именно государство должно создать обязательный соответствующий механизм надлежащего поступления необходимой информации о факторах, которые могут оказывать воздействие на окружающую среду. Государственные органы обязаны незамедлительно распространять необходимую информацию среди членов общества, которые потенциально попадают под надвигающуюся угрозу здоровью человека, а также существующей окружающей среде. При этом причины возникновения такой угрозы могут носить как природный характер, так и техногенный. Конвенция закрепила механизм включения общественности в процесс принятия решений по экологически значимым видам деятельности. А в соответствии с п. 4 ст. 2 Конвенции, под термином «общественность» понимается одно или более лиц, как физических, так и юридических. Кроме того, для юридических лиц не имеет значение организационно-правовая форма. Заинтересованная общественность должна быть проинформирована в начале процедуры принятия решения. Такая информация может осуществляться как в индивидуальном, так и в публичном порядке. Так, применительно к муниципальным образованиям, общественность необходимо привлекать к принятию решений по вопросам окружающей среды на уровне территориального планирования и градостроительного зонирования. Конвенция закрепляет механизм предоставления общественности необходимой информации для принятия решений, а также характере возможных решений или их проектов. При этом общественность в письменной форме или в ходе публичных слушаний делает любые замечания, которые она считает необходимыми и которые имеют отношение к планируемой деятельности. В 1993 году право граждан на экологическую информацию было впервые закреплено в акте, обладающем наивысшей юридической силой - Конституции РФ. Конкретизация этого права была осуществлена в других нормативных актах. Такая информация должна отвечать требованиям открытости, системности, регулярности, достоверности и доступности. В юридической литературе применяются различные терминологические конструкции для обозначения экологической информации, однако нормативно впервые в 2020-2021 году была закреплена новая правовая конструкция «экологическая информация» [8]. Закрепление данной терминологической конструкции в нормативном акте на уровне закона позволит оптимизировать не только правотворческую практику, но и правоприменительную практику, поскольку получение такой информации может обеспечить реализацию права граждан на возмещение вреда, то есть право на получение такой информации выступает в качестве своеобразной гарантии осуществления права на возмещение вреда, который может быть причинен экологическим правонарушением в соответствии с действующим законодательством. Действующим законодательством для определения вреда, наносимого окружающей среде введена новая терминологическая конструкция «накопленный вред окружающей среде» [9]. Экологическая информация, то есть информация о состоянии окружающей среды, включающая в себя сведения о состоянии ее составляющих элементов, к числу которых относятся: земля и почва, вода, воздух и атмосфера. Индикатором их нормального состояния является наличие всех компонентов, характеризующих биологическое разнообразие и взаимодействие между составляющими элементами окружающей среды, природное или антропогенное воздействие на окружающую среду в ходе осуществления хозяйственной деятельности, а также проектируемых мероприятий в области охраны окружающей среды. Органы исполнительной власти Российской Федерации, органы местного самоуправления, которые обладают необходимой информацией должны обеспечить ее размещение на официальных сайтах. В соответствии с действующим законодательством, такая информация должна содержать сведения, которые являются значимыми для сохранения жизни и здоровья людей, а также других живых организмов. К числу таких составляющих относятся, прежде всего, информация о состоянии земли и почвы, воды, а также воздуха и атмосферы, информация о имеющейся радиационной обстановке, а также объеме и массе соответствующих выбросов или сбросов загрязняющих веществ, информация об обращении с отходами как промышленного и сельскохозяйствен-ного производства, а также жизнедеятельности людей, планируемых мероприятиях, направленных на снижение отрицательного природного или антропогенного воздействия на окружающую среду [9]. Закрепленная действующими нормативными актами информация предоставляется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, по общему правилу, как гражданам, так и юридическим лицам безвозмездно, если иное не установлено Федеральным законом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [10], законодательством Российской Федерации в области гидрометеорологии и смежных с ней сфер. С целью оптимизации использования информации о состоянии окружающей среды, в Российской Федерации был создан Единый государственный фонд соответствующей информации. Информация общего назначения относится к федеральным информационным ресурсам в области гидрометеорологии и смежных с ней сфер. Наполняемость данного раздела информации включает информацию о возможных стихийных бедствиях и других опасных природных явлениях, об уровне загрязнения окружающей среды, информацию о неблагоприятном антропогенном воздействии в форме аварии или катастроф, применение с нарушением установленного порядка химических веществ, что приводит к загрязнению окружающей среды, а также необходимую информацию, получаемую на основе анализов для формирования программ социально-экономического развития территорий России, субъектов Федерации, муниципальных образований и создание соответствующих целевых программ. Действующее законодательство определяет круг лиц, которым информация предоставляется бесплатно, остальным она предоставляется за плату, но, при этом, размеры не должны превышать стоимость расходов на ее подготовку, копирование и передачу по сетям электронной или почтовой связи. Действующим законодательством не установлены ограничения по стоимости предоставляемой специализированной информации, и предусмотрена административная ответственность за сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды (статья 8.5 КоАП РФ). Представляется целесообразным, для практической реализации требований Конституции РФ, а также действующего законодательства, закрепить правовые механизмы по гармонизации правового регулирования общественных отношений с целью обеспечения экологической безопасности, сохранения благоприятной окружающей среды и получения адекватной информации гражданами о ее состоянии для всех уровней органов публичной власти, включая уровень Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

About the authors

Ekaterina Vyacheslavovna Mikulina

Southern Federal University

Email: gurnak_ekaterina@mail.ru
Cand.Sci.(Law), Associate Professor, Department of Municipal Law and Environmental Legislation Rostov-on-Don, Russia

References

Supplementary files