Effectiveness of the Basel Principles of Financial Supervision of Financial Markets Stability Under the US Dodd-Frank Act and Russian Banking Legislation: A Comparative Legal Analysis

Full Text

Введение На законодательном уровне практически во всех государствах, которых коснулся мировой финансовый кризис 2008-2009г.г., были установлены требования для надзора финансовых рынков со стороны финансовых регуляторов, основанные на Основополагающих принципах эффективного банковского надзора, разработанных Базельским комитетом по банковскому надзору (Базель-2 2004г., Базель-3 2010г.).1 Доклады Банка России о реализации мер финансовой стабильности 2013-2021 г.г. и Доклады Совета по надзору финансовой стабильности США 2010г.-2021г.г. отражают отчеты финансовых регуляторов об уровне имплементации в банковское право США и банковское право России Базельских требований надзора финансового состояния кредитных организаций, наличия мониторинговых систем контроля за рисками, фондов консолидированных активов по предотвращению несостоятельности, банкротства финансовых организаций и др..2 С принятием обновленных в 2010-2012 г.г.Базельских принципов БКБН в российской и американской юридической науке начались дискуссии о методах их имплементации в национальное законодательство.3 Одними из принципов обеспечения стабильности финансовых рынков в части банковского сектора являются запрет на спекулятивные операции банков на фондовом рынке и ограничения для банков на совмещение инвестиционной и коммерческой деятельности. Они нашли отражение в праве США и России. В Главе 6 Закона Додда-Франка об улучшении банковского регулирования устанавливается Правило Волкера (Volker Rule), которое ограничивает размер спекулятивных инвестиций на балансе крупных банков и практически исключает рисковые операции банков с активами «хедж фондов» или фондов частных инвестиций.4 Как и в США в России усилен надзор за клиринговыми платежами и рынком ценных бумаг в целом. Ограничения на спекулятивные операции банков с финансовыми инструментами предусмотрены ст. 5 Федеральном законе Российской Федерации «О банках и банковской деятельности» (в ред. от 02.07.2021г), где в перечень банковских операций и сделок не включены операции банков с ценными бумагами и иными финансовыми инструментами. Банкам разрешаются только отдельные операции с производными финансовыми инструментами в целях выполнения банками расчетных операций, функций центрального контрагента и оператора товарных поставок по ФЗ РФ «О клиринге, клиринговой деятельности и центральном контрагенте». Допускаются также операции банков, не связанные с движением капитала и разрешенные другими федеральными законами. Рекомендации и стратегии регулирующих финансовых органов США и России показывают, что государства и далее эффективно и динамично решают наиболее актуальные проблемы, обеспечивая стабильность национальным финансовым институтам. И в США и в России в рамках национальных стратегий развития финансовых рынков разрешаются актуальные научные и практические проблемы предотвращения несостоятельности крупных системно значимых банков в свете рекомендаций БКБН, Саммита Группы-20 2017г., рекомендаций Совета Финансовой Стабильности 2011-2018г.г. Так в 2010 изданы Рекомендации Совета по финансовой стабильности (СФС) «Усиление интенсивности и эффективность надзора за системно значимыми финансовыми институтами- СЗФИ» (Intensity and Effectiveness of SIFI Supervision), в 2011 году приняты стандарты СЗФИ, которые определены документом БКБН «Глобальные системно значимые банки: методология оценки и требования по дополнительному покрытию убытков», ноябрь 2011 г.» (Global Systemically Important Banks: Assessment Methodology and the Additional Loss Absorbency Requirement).5 Имплементация стандартов БКБН и СФС в США и России проводится общими, но в то же время разными методами обеспечения финансовой стабильности и безопасности рынков ценных бумаг и иных производных финансовых инструментов, когда предотвращается расширение практики теневого банкинга и регулируются многие другие проблемы, касающиеся стабильности финансовых рынков. 6 Проведенная Россией в 2013 году банковская реформа сформировала механизм эффективного банковского надзора по Базельским принципам, придав Центральному Банку РФ статус регулятора финансовых рынков. Однако, одним из первых государств, включивших Базельские требования финансовой стабильности финансовых рынков, наиболее комплексно подошедших к проведению реформы по повышению финансовой стабильности, стали США, принявшие специальный законодательный акт - Закон Додда-Франка (Dodd - Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act) 2011г.7. Закон Додда-Франка усилил надзор и регулирование финансовых рынков, усложнил регуляторную систему и усовершенствовал пруденциальный контроль. Анализу данного акта, прогнозированию его потенциальных последствий, влиянию на мировую экономику посвящено множество работ зарубежных и отечественных ученых8, что подчеркивает как революционность его подходов, так и неоднозначность его эффекта. Российское банковское законодательство как отмечают российские и зарубежные ученые, также интенсивно развиваясь по мировым стандартам финансовой стабильности за последние десятилетия радикально изменилось, достигнув базовых стандартов банковского сектора мирового уровня.9 Основные положения Закона Додда-Франка и их оценка Наиболее важной составляющей Закона Додда-Франка явилось установление строгих стандартов для финансовых организаций и в целом значительное усиление контроля над ними. Закон Додда-Франка предусмотрел разработку в первые годы его принятия дополнительных подзаконных актов, которые должны были, во-первых, создать новые контрольные органы, в частности Совет по надзору за финансовой стабильностью (Financial Stability Oversight Council), деятельность которого направлена на содействие рыночной дисциплине и своевременное устранение угроз устойчивости финансового сектора. Совет также уполномочен в отдельных случаях передавать наиболее рисковые и крупные финансовые организации под особый контроль Федеральной резервной системы. Во-вторых, согласно Закона Додда-Франка надлежало усилить межведомственное взаимодействие и разработку программ реформирования уже существующих органов, таких как Комиссия США по ценным бумагам и биржам, Федеральная резервная система, Корпорация по защите инвесторов и ценных бумаг, Федеральная корпорация по страхованию вкладов и др. Отдельными разделами в Законе Додда-Франка регулируется деятельность органа ликвидации финансовых организаций, вопросы передачи полномочий Управления надзора за сберегательными учреждениями Федеральной резервной системе и Федеральной корпорации по страхованию вкладов, деятельность контрольного органа - Федерального страхового ведомства, которое призвано осуществлять мониторинг страховой деятельности и выносить соответствующие рекомендации, контролировать программы по страхованию от террористических актов и администрировать вопросы международного страхования. Закон Додда-Франка ввел новые механизмы, направленные на защиту прав налогоплательщиков и предотвращение банкротства системообразующих финансовых организаций, а также возложил на государство обязанность по восстановлению таких организаций, поскольку они «слишком большие, чтобы прогореть» (“too-big-to-fail”), и их падение может иметь серьезные последствия для экономики как США, так и для мировой экономики. Для предупреждения в будущем банкротства финансовых организаций было предусмотрено положение об упорядоченной ликвидации, направленное на усиление государственного контроля над системообразующими финансовыми организациями, находящими в состоянии банкротства. В качестве мер борьбы с преднамеренным банкротством Закон Додда-Франка предусматривает возможность возврата активов, которые были выведены незадолго до признаков несостоятельности. Крупные банковские холдинговые компании (чьи активы превышают 50 миллиардов долларов), банки и небанковские финансовые компании, банкротство которых может нанести серьёзный ущерб финансовой системе США и мировой экономике, обязаны предоставлять регулярные отчёты о наиболее эффективных процедурах их банкротства. Крупные небанковские учреждения также переходят под контроль Федеральной резервной системы. Такие требования направлены на стимулирование финансовых организаций к упрощению их организационных структур и сокращение числа крупных финансовых институтов. Одним из ключевых положений Закона Додда-Франка стало правило Волкера (Volker Rule), которое существенно сокращает возможность банков осуществлять спекулятивные операции, поскольку запрещает им инвестировать в хедж-фонды и фонды прямых инвестиций средства, превышающие 3% собственного капитала банков. В случае если банк является собственником таких фондов и вкладывает в них собственные средства (или такие фонды вкладывают свои средства в другие фонды), банк обязан уведомить регулирующий орган о возможном конфликте интересов. Закон Додда-Франка также предусматривает меры по увеличению прозрачности осуществления операций на внебиржевом рынке кредитных свопов: расширено регулирования рынка кредитных дефолтных свопов и кредитных деривативов, был введен полный запрет на внебиржевую торговлю. Нелегальными в результате таких изменений стали и форекс - компании, предоставляющие клиентам возможность без регистрации сделок на бирже осуществлять между собой торговлю по рыночным котировкам валютных пар. Также значительно был усилен надзор за клиринговыми платежами и рынком ценных бумаг в целом. Подобные меры должны были значительно повысить транспарентность рынка и снизить риски мошенничества, а также в существенно большей степени защитить права инвесторов. Для повышения прозрачности рынка производных финансовых инструментов и снижение риска осуществляемых с ними операций (в частности, операций с кредитными свопами) Законом Додда-Франка предусмотрен ряд дополнительных положений. Финансовые организации, деятельность которых связана преимущественно с производными финансовыми инструментами, в соответствии с новым актом должны соблюдать более высокие нормативные требования, которые сопоставимы с существующими для банков стандартами. Были введены более высокие пороги для минимального размера залога, обеспечивающего операции с производными финансовыми инструментами, а сами сделки с деривативами имеют законный характер только в случае их заключения на биржах. Организации, осуществляющие торговлю свопами, лишились возможности получения государственной помощи (например, получения кредитов ФРС и государственных гарантий). Депозитные организации, входящие в систему страхования вкладов, существенно ограничиваются в возможности заключать сделки с производными финансовыми инструментами. Уточняются полномочия Комиссии по торговле товарными фьючерсами и Комиссии по ценным бумагам и биржам в части контроля за рынками деривативов, согласования новых деривативов и определения необходимость применения при торговле новыми деривативами клиринга. Существенно повысилась степень защиты инвесторов на рынке ценных бумаг путем расширения полномочий Комиссии по ценным бумагам и биржам. Последняя получила, помимо уже упомянутых полномочий, право обязывать брокеров действовать исключительно в интересах клиентов, а не в собственных интересах при оказании услуг по финансовому консультированию. В интересах инвесторов были введены некоторые изменения в принципы корпоративного управления: в частности, обязательное представление менеджментом регулярных отчетов акционерам, от которых зависит размер вознаграждения руководителей компании. Среди неоспоримых позитивных изменений, предусмотренных Законом Додда-Франка, можно выделить следующие: 1) установление высоких пруденциальных стандартов, в том числе в отношении размера капитала, которые направлены на то, чтобы на рынке функционировали только устойчивые к финансовым стрессам и кризисам финансовые организации; 2) создание новых надзорных органов, выполняющих значимые для укрепления финансовой стабильности функции (например, Федеральной корпорации по страхованию вкладов, которая устанавливает стандартные процедуры для наиболее безопасной ликвидации финансовых учреждений при их банкротстве); 3) решение проблемы банкротства компаний, которые «слишком большие, чтобы прогореть» (“too-big-to-fail”), в отношении крупных банков путем введения государственного сопровождения банкротства таких банков и освобождения потребителей от бремени финансовых потерь при несостоятельности крупных банков; 4) повышение прозрачности сделок с деривативами и усиление надзора за их осуществлением, которые раньше были в основном нерегулируемыми. Однако Закон Додда-Франка установил и несколько спорных ограничений, которые способны нанести ущерб как финансовой стабильности, так и экономическому росту в целом. К этой категории относятся, в частности: 1) требование Федеральной резервной системы о предоставлении чрезвычайных займов целым категориям учреждений, а не единичной организации; 2) требование о получении от Конгресса резолюции при предоставлении временных гарантий ликвидности по определенным видам долга10. Некоторые положения Закона Додда-Франка достаточно сложны для оценки, поскольку способны позитивно в целом повлиять на финансовую стабильность, но в то же время негативно сказаться на экономическом росте. К таким положениям относится правило Волкера, которое запрещает коммерческим банкам осуществлять торговые сделки в своих интересах, и поправка Линкольна, которая запрещает организациям, осуществляющим сделки со свопами, получать федеральную помощь. Основная критика этих положений состоит в том, что правило Волкера достаточно сложное и финансово затратное как для его исполнения банками, так и для контроля регуляторами. Поправку Линкольна в целом считают излишней, поскольку цели ее принятия могут быть достигнуты и по правилу Волкера11. Если говорить комплексно о положительном эффекте введения Закона Додда-Франка, то устойчивость финансовой системы действительно усилилась, операции с деривативами и сделки хедж-фондов стали более прозрачными, оказавшись под контролем Комиссии по ценным бумагам и биржам. В свою очередь, потребители финансовых услуг приобрели большую защищенность от манипуляций и мошенничества на финансовых рынках. Зависимость банков от кредитных рейтингов компаний также существенно снизилась, при этом доверие к банковской системе в целом возросло12. Есть и ряд уже проявившихся негативных последствий введения Закона Додда-Франка. К ним относится, в первую очередь, отрицательное влияние на стоимость и доступность займов и кредитов, операций с ценными бумагами. Закон Додда-Франка существенно усложнил саму систему регулирования финансового сектора, что, с одной стороны, положительно повлияло на общую устойчивость рынка, но, с другой стороны, возложило серьезную регуляторную нагрузку на финансовые организации, справиться с которой сумели далеко не все компании (особенно небольшие), что привело к существенному ограничению конкуренции на рынке. Также принятие Закона привело к существенным финансовым издержкам некредитных финансовых организаций, которые последние возмещают за счет привлеченных средств инвесторов и клиентов13. Несмотря на то, что в целом Закон Додда-Франка объективно положительно сказался на стабильности финансовой системы США и позволил ее существенно восстановить после случившегося в 2008 году кризиса, его отдельные негативные последствия вызвали серьезное недовольство в обществе. По мнению специалистов научно-исследовательского центра Mercatus Centre, Закон Додда-Франка возложил на американские компании большие ограничения, чем в совокупности все другие реформы Барака Обамы, а Д. Херсарлинг отмечает, что данный закон провалился и недостаточно ограничивает действия ФРС14, а также стал главным препятствием росту экономики США со времен Великой депрессии и нанес особый вред малым предприятиям15. Перспективы изменения Закона Додда-Франка США Отмена Закона Додда-Франка стала одним из элементов предвыборной программы Дональда Трампа, который затем в 2017 году заявил о своих планах по ее скорейшей реализации16. Действительно, в начале 2017 года Трампом был выпущен ряд указов, ключевым из которых является указ «Основополагающие принципы регулирования финансовой системы США», в соответствии с которым должны быть приведены иные законы и подзаконные акты (а противоречащие данным принципам законы и подзаконные акты - отменены). Данный указ, в частности, предусматривает восстановление подотчетности федеральных ведомств финансового регулирования и реформирование системы финансового регулирования путем повышения ее эффективности, целесообразности и адекватности, развитие финансовых рынков и улучшение экономического роста путем более тщательного анализа последствий регулирующего воздействия17. Следующие акты исполнительной власти были направлены на реализацию установленных принципов и, в частности, предусматривали частичное дерегулирование всех правительственных комиссий и агентств, отмену правила Комиссии по ценным бумагам и биржам об обязательности раскрытия добывающими компаниями информации обо всех совершаемых за границей платежах, включая налоги и сборы, а также раздела 1502 Закона о металлах, добываемых в зоне конфликта в Конго и соседствующих государствах (который, как таковой, к финансовой сфере отношения не имел). Непосредственно к отмене регулирующих норм Закона Додда-Франка имеют отношение два законопроекта. Первый, Проект Д. Хенсарлинга «О финансовом выборе», был принят Палатой представителей в 2017 году. Основная идея данного законопроекта касается снижения регулирующего воздействия на компании с высоким уровнем капитала. Его автор полагает, что идеальным является регулирование, при котором государство устанавливает исключительно требования к уровню капитала банка, а решения об инвестировании в те или иные финансовые инструменты принимаются организациями самостоятельно и под собственную ответственность. Также законопроект предполагает полную отмену правила Волкера. Таким образом, банки, соблюдая минимальные требования к размеру капитала, в целом получат свободу от излишнего регулирования. Данный законопроект, по идее его разработчика, должен будет способствовать значительному развитию и росту экономики, упрощая регулирование и заменяя механизмы спасения банков путем финансирования их банкротством18. В поддержку данного законопроекта группа лауреатов Нобелевской премии отметила, что чем больше банки зависят от собственного капитала, тем меньшие риски они несут для финансовой системы и налогоплательщиков, в связи с чем могут регулироваться в меньшей степени19. Другой законопроект Т.Хенинга является альтернативой законопроекту «О финансовом выборе» и предлагает иной подход к ослаблению запрета на осуществление банками одновременно коммерческой банковской деятельности и деятельности инвестиционной. Т. Хенинг выдвигает идею о том, что инвестиционной деятельностью может заниматься отдельная компания внутри финансового холдинга, которая имеет собственный акционерный капитал, собственный совет директоров и аудитора. К таким компаниям будут выдвигаться особые требования к ликвидности, а также будут накладываться ограничения на их транзакции с банками внутри холдинга и на размер финансирования, предоставляемого материнской компании инвестиционной дочерней компании. Подобное разделение предполагает, что государственное страхование вкладов будет распространяться исключительно на банковскую деятельность, а риски банков при инвестиционной деятельности не будут покрываться государственными гарантиями и являться бременем для налогоплательщиков. По мнению автора законопроекта, при такой структуре банковский сектор можно будет освободить от ряда регуляторных требований, установленных Законом Додда-Франка. Таким образом, правило Волкера данным законопроектом не отменяется, а смягчается: застрахованные банки все так же не имеют возможности осуществлять инвестиционную деятельность в собственных интересах, однако обособленные инвестиционные компании с собственным капиталом внутри финансового холдинга имеют возможность владеть хедж-фондами и фондами прямых инвестиций. В июне 2017 г. Министерство финансов США в своем отчете отразило собственную позицию о том, что Закон Додда-Франка отменять не следует, но его необходимо смягчить. Так, раздел 165 Закона, предусматривающий высокие пруденциальные стандарты для банков с активами свыше 50 миллиардов долларов США, должен остаться в силе, но показатели совокупных активов наиболее крупных банков должны быть сопоставимы с показателями программы регулятивной проверки распределения капитала. В отношении финансовых организаций, попадающих под регулирование правила Волкера, предлагается упростить определения понятия «торговли в собственных интересах», ослабить ограничения на процедуры инвестирования и разрешить банкам самостоятельно определять «разумный» портфель ценных бумаг20. Смягчение или отмена Закона Додда-Франка способны увеличить валовую прибыль шести наиболее крупных банков США, что позволит им принимать больше депозитов, перевести избыточные средства в прибыльные казначейские и муниципальные облигации и выпускать меньше долговых обязательств21. Вопрос о наиболее подходящем варианте изменения или отмены Закона Додда-Франка был разрешен в 2018 году, когда Конгресс США одобрил законопроект «О финансовом выборе» в его несколько измененной версии, а 24 мая 2018 года данный законопроект был подписан Дональдом Трампом. В новой редакции Закона Додда-Франка 2018г. в итоге нашли свое закрепление следующие положения: 1) смягчены требования закона в отношении малых и региональных банков, увеличен порог размера активов, при превышении которых необходимо соблюдение пруденциальных стандартов и проведение стресс-тестов; 2) для финансовых организаций, осуществляющих исключительно деятельность по хранению активов клиентов, не реализующих функции традиционных банков, установлены более низкие требования к капиталу; 3) организации с активами менее 10 миллиардов долларов освобождаются от требований правила Волкера, для них устанавливаются менее строгие нормы отчетности и требования к капиталу; 4) исключаются требования условного депонирования для ипотечных жилищных кредитов, удерживаемых депозитным учреждением или кредитным союзом при определенных условиях. О полной отмене Закона Додда-Франка в настоящее время речи не идет, в том числе в связи с потенциальными опасными последствиями такой отмены. Таким последствием, например, может стать значительный рост объема спекулятивных операций и соответствующий ему рост прибыли финансовых организаций, а также формирование в силу снижения регуляторных требований избыточных средств, которые могут быть направлены на выкуп акций и выплату дивидендов. Отмена Закона Додда-Франка объективно может негативно сказаться на стабильности финансовой системы, тем самым, нивелируя достижения, достигнутые в ходе реформы. Однако имеется противоположная точка зрения, согласно которой отмена Закона Додда-Франка приведет к объективно позитивным последствиям: снижению затрат банков на системы комплаенс-контроля, росту привлекательности финансового сектора для потенциальных инвесторов и значительному развитию конкуренции на финансовых рынках22. 3. Сравнительно-правовая оценка результативности регулирования стабильности финансовых рынков в банковском праве России и Законе Додда-Франка США Закон Додда-Франка в определенной степени может служить позитивным примером результативности внедрения Базельских принципов банковского надзора в национальное законодательство. Если сравнить опыт США с российским опытом в этой сфере, то можно сказать, что в России как и в США за последние 10 лет имплементированы базовые Базельские принципы банковского надзора (Базель-1;Базель-2;Базель-3) в поэтапном совершенствовании банковского законодательства о финансовом надзоре за финансовой стабильностью, о чем в позитивном контексте сказано в аналитическом обзоре Совета финансовой стабильности по России за 2015г.23 Большинство рекомендаций СФС учтено в 2016-2021г.г. В то же время и в США и в России существуют непроработанные аспекты в регулировании финансового сектора. В частности, встает вопрос каким образом можно и далее эффективно снижать риски в этих сферах, к каким позитивным и негативным последствиям способно привести установление отдельных регуляторных требований. При сравнении положений Закона Додда-Франка и Федеральных российских законов «О Центральном Банке РФ», «О банках и банковской деятельности», «О синдицированном кредите(займе)» 2017г., «О клиринге, клиринговой деятельности и центральном контрагенте» 2011г. и других для совершенствования правового регулирования стабильности финансовых рынков можно отметить, что отдельные положения Закона Додда-Франка имеют различия со сложившемся правовым регулированием финансового и банковского сектора в России. Поэтому потенциальный позитивный эффект от использования опыта США в исследуемой сфере можно оценить с учетом необходимости кардинального преобразования сложившейся в США системы финансового надзора в целом. Одним из основных положений, установленных Законом Додда-Франка, является запрет на совмещение банками инвестиционной и коммерческой деятельности. В России же на протяжении всей истории развития банковской деятельности запреты на совмещение банками инвестиционной и коммерческой деятельности не вводились, и сама банковская деятельность носила универсальный характер24. В настоящее время в российском законодательстве предусмотрено множество способов участия банков в инвестиционной деятельности: они выступают квалифицированными инвесторами на рынке ценных бумаг25, причем осуществляют такую деятельность на основании общей лицензии на осуществление банковских операций26, оказывают услуги посредников по организации привлечения инвестиций при размещении эмитентами ценных бумаг, также банковские кредиты признаются источником инвестиционной деятельности27. Кроме того, банки осуществляют проектное финансирование путем облигационного займа, предоставления поручительства или банковской гарантии28, получая зачастую полный корпоративный контроль над заемщиком и инвестицией, что свидетельствует о наличии у банка статуса инвестора при таком финансировании. Таким образом, в России банки под надзором Банка России традиционно успешно совмещают коммерческую и инвестиционную деятельность без возникновения рисков, аналогичных сформировавшимся в США в предкризисный период. Не содержатся подобные запреты и в законодательстве многих европейских государств (например, Германии и Франции), в связи с чем можно предположить, что подобные ограничения вряд ли являются универсальным способом обеспечения стабильности финансового сектора. Некоторые положения Закона Додда-Франка все же могут быть рассмотрены как позитивные и использованы для совершенствования понятийного инструментария российского законодательства при расширении числа законодательных актов, а не подзаконных актов Банка России. Помимо общей идеи Закона Додда Франка об укреплении стабильности путем усиления регулирующего воздействия и установления более высоких пруденциальных стандартов для реформирования российской системы регулирования целесообразно перенять и некоторые более конкретные нормы. Необходимо обратить внимание на то, что законодательное регулирование участников финансовых рынков в США распространяется и на финансовые холдинги. В России до сих пор нет закона о холдинговых компаниях, финансовые (банковские) холдинги (группы) не являются юридическими лицами29, а юридическими лицами являются их управляющие компании. В силу этого деятельность банковских холдингов (групп) урегулирована нормативно-правовыми актами Банка России, но не законом. С учетом универсальности деятельности входящих в такие холдинги компаний и сосредоточения в руках финансовых холдингов в России значительного числа активов сложившаяся ситуация представляет серьезные риски для финансовой стабильности банковской системы. В связи с этим представляется возможным внести следующие изменения в законодательство о финансовой системе Российской Федерации. Во-первых, очевидна необходимость внедрения полноценного регулирования деятельности банковских холдингов в России по аналогии с США, для чего следует распространить на финансовые (банковские) холдинги (группы) режим юридических лиц и предусмотреть соответствующие пруденциальные стандарты и механизмы контроля за их деятельностью в целом. Во-вторых, логичным было бы установить законодательные положения, аналогичные правилу Волкера, которые стимулировали бы рациональное использование банками своих ресурсов и обеспечивали оперативный контроль за их ликвидностью, а также существенно повышали конкурентоспособность российский финансовых организаций, прозрачное и эффективное их регулирование в соответствии с мировыми стандартами. Как упоминалось ранее, следует рассмотреть возможность повышения пруденциальных стандартов для системно значимых банков по аналогии с требованиями Закона Додда-Франка, чтобы повысить эффективность контроля в целом. Как следует из существующей в настоящее время практики санации банков, Банк России принимает решение о непосредственном участии в реализации мер по предупреждению несостоятельности в качестве инвестора либо путем использования средств Фонда консолидации банковского сектора посредством Управляющей компании ФКБС преимущественно в отношении крупных банков, многие из которых являются системообразующими. К примеру, ПАО «Московский кредитный банк» занимает 7 место, а ПАО «Промсвязьбанк» 10 место в Перечне системно значимых кредитных организаций30. Так как возникновение финансовых затруднений у системообразующих банков может негативно сказаться на банковском секторе. В целом, представляется, что Банку России следует активнее использовать методы поддержки банков, направленные на недопущение их банкротства, которые ко всему прочему предоставят Банку России возможность всесторонне определять и контролировать процесс санации. Финансовая помощь Управляющей компании ФКБС может быть направлена на оказание финансовой поддержки не только непосредственно банку, но и инвесторам, то есть лицам, приобретающим в зависимости от организационно-правовой формы банка не менее 75% обыкновенных акций, либо долю в уставном капитале, дающую не менее трех четвертей голосов от общего числа голосов участников, либо паи ПИФа, сформированного Управляющей компанией, в состав имущества которого входят не менее 75% акций либо доля в обществе, предоставляющая не менее трех четвертей голосов. Финансовая поддержка может быть оказана также самому банку при условии приобретения Банком России акций или доли в уставном капитале общества в размерах, аналогичных предусмотренным для инвесторов. Еще одним способом оказания финансовой помощи за счет средств Фонда консолидации банковского сектора при прямом участии Управляющей компании ФКБС является взнос в уставный капитал банка. Данный подход является далеко не единственным. Так предупреждение банкротства ПАО «Бинбанк», не являющегося системно значимым, было осуществлено на основании решения Банка России31. Таким образом, механизмы предотвращения банкротства кредитных организаций активно модернизируются, и в данной сфере в настоящий момент сложно говорить о том, какие механизмы (установленные законодательством России или США) предупреждения и сопровождения банкротства системно значимых организаций наиболее эффективны. В связи с чем объективная необходимость обращения к опыту США в данной сфере в настоящий момент отсутствует. Выводы исследования В качестве выводов о сравнении результативности положений Закона Додда-Франка США, отражающих принципы и стандарты БКБН с российскими нормами банковского законодательства о стабильности финансовых рынков можно сказать: 1. Практика применения в России существующих механизмов, направленных на недопущение несостоятельности кредитных организаций показала, что необходимо совершенствование правового инструментария, позволяющего в действительности эффективно восстановить финансовую устойчивость кредитной организации, не нарушая при этом ее текущую деятельность. При этом Банк России, являясь мегарегулятором, принимает решение о своем участии в реализации подобных мер в каждом конкретном случае с учетом ряда факторов, в число которых входит, например, определение банка как системно значимой кредитной организации, банкротство которой несомненно окажет негативное влияние на банковскую систему в целом. 2. При совершенствовании финансового надзора за финансовой стабильностью в России следует отметить, что регулирование финансовой системы, характеризующееся высокими пруденциальными стандартами и жестким государственным контролем, с одной стороны, способно стабилизировать состояние экономики, повысить доверие населения к банковской системе и в целом снизить риски банковского сектора, но, с другой стороны, может создать ограничительные условия для деятельности небольших банков, негативно сказаться на инвестиционной привлекательности финансового сектора и конкуренции на финансовых рынках в целом. 3. Применение по аналогии отдельных положений Закона Додда-Франка США при реформировании российской финансовой системы также представляется возможным, однако, без чрезмерного усиления действующего механизма регулирования, в том числе путем существенного увеличения действующих в настоящее время стандартов и создания новых контрольных органов. 4. Вне зависимости от того, какая судьба ожидает Закон Додда-Франка, следует отметить, что цели его принятия касаются укрепления финансовой стабильности и повышения доверия населения к банковскому сектору, что в целом достигнуто и позитивный эффект реформы в целом перекрывает отдельные негативные последствия.

About the authors

Alexey Alexandrovich Sorochkin

Moscow State Institute of International Relations (University) of the Ministry of Foreign Affairs of Russia (MGIMO Ministry of Foreign Affairs of Russia)

Email: a.sorochkin@inno.mgimo.ru
Member of the Department of Economic and Antimonopoly Regulation of the Moscow State Institute of International Relations (University) of the Ministry of Foreign Affairs of Russia (MGIMO Ministry of Foreign Affairs of Russia), Master of Laws of the Master's Program "International Financial Law Moscow, Russia

References

Supplementary files