Theoretical and Legal Analysis of the Conceptual Apparatus in the Field of Construction and Operation of Linear Objects of the Oil and Gas Complex

Full Text

Понятие «линейный объект» в действующем законодательстве, научной литературе и правоприменительной практике Одним из важнейших критериев обеспечения качества любого научного исследования является проведение комплексного анализа понятийного аппарата. Как справедливо отмечал Тощенко Ж.Т., исследование понятийного аппарата - это обеспечение «логичности, точности, последовательности и непротиворечивости знания, образующего целостность и завершенность конструкции любой науки1». В настоящее время, по мнению Хлуденевой Н.И., «в теории экологического права вопросы, связанные с исследованием отраслевого понятийного аппарата, редко становятся объектом специального изучения. Между тем нельзя недооценивать значение понятийного аппарата эколого-правовой науки, выполняющего не только информационную, но и методологическую функцию»2. Понятийный аппарат «является не только исходной точкой для научных исследований, формулирования точных и верифицируемых выводов в рамках правовой теории и практики, итогом получения знания о правовом явлении»3, но и «инструментом познания закономерностей моделирования законодательства»4. Значимость понятийного аппарата в исследовании методологических вопросов правового регулирования любых общественных отношений также подчёркивалась Жаворонковой Г.В. и Выпхановой Г.В. По их мнению, «понятийный аппарат имеет определяющее значение для единообразного применения и совершенствования законодательства, формирования основ и реализации единой государственной политики»5. Таким образом, центральными определениями, которые следует рассматривать системно и последовательно в настоящем исследовании, являются понятия: «линейные объекты» и «нефтегазовый комплекс». В настоящее время данные понятия имеют важное значение для судебно-арбитражной практики, так как часто используются в нормативных правовых и инструктивно-методических актах, но не имеют фундаментальной теоретической основы в виде сформулированных в законодательстве определений. Комплексный анализ данных определений во многом должен обеспечить достижение ключевых задач, поставленных в рамках настоящего исследования, так как «строгость и научная обоснованность понятийного аппарата имеет особенное значение в правовой науке, поскольку результатом развития теории могут быть предложения по совершенствованию законодательства и практики, что требует особенной точности и ясности»6. Исследуя понятие «линейный объект», следует, в первую очередь, отметить тот факт, что в действующем законодательстве не содержится четкого сущностного определения данного термина, которое бы раскрывало испытывающий полный перечень данных объектов. Так, Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ7, определяет линейные объекты как «линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (ст. 10.1). В Лесном кодексе Российской Федерации от 04.12.2006 г. № 200-ФЗ8 линейные объекты определяются в статье, регулирующей порядок и особенности строительства, реконструкции и эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, на землях лесного фонда (ст. 21). Данные виды деятельности допускаются, в том числе, для использования линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов, а также сооружений, являющихся неотъемлемой технологической частью указанных объектов (далее - линейные объекты) (ст. 21). В свою очередь, согласно статье 51.2. Водного кодекса Российской Федерации от 03.06.2006 г. № 74-ФЗ9, устанавливающей порядок использования водных объектов для целей эксплуатации линейных объектов, к линейным объектам относятся «мосты, подводные и подземные переходы, трубопроводы, подводные линии связи, другие линейные объекты». В иных нормативных правовых актах линейные объекты также определяются примерно одинаково, однако формулируются с учетом некоторых особенностей, исходя их специфики нормативного правового регулирования рассматриваемых отношений. Так, более широкое определение линейного объекта с точки зрения его потенциального воздействия на окружающую среду при строительстве и его эксплуатации дается в статье 62.4. Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»10 - «гидротехнические сооружения, линии связи, линии электропередачи, трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии, другие линейные объекты и являющиеся неотъемлемой технологической частью указанных объектов здания, строения, сооружения». В Федеральном законе от 21.12.2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»11 к числу линейных объектов относятся «дороги, линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельных сооружения), нефтепроводы, газопроводы и иных трубопроводы, железнодорожные линии и другие подобные сооружения». В Федеральном законе от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»12 линейные объекты указываются в качестве объектов концессионных соглашений - линий электропередачи, линий связи, дорог, тоннелей, трубопроводов, мостов, путепроводов и подобных сооружений, подводных и подземных переходов, трубопроводов, подводных линий связи, других линейных объектов, подводных коммуникаций, других линейных объектов. Аналогичным образом определяются линейные объекты в пункте 1 статьи 7 Федерального закона от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»13, согласно которому объектами соглашения о государственно-частном партнерстве, объекты соглашения о муниципально-частном партнерстве являются частные автомобильные дороги, объекты железнодорожного транспорта, объекты трубопроводного транспорта, подводные и подземные технические сооружения, переходы, сооружения связи, линии связи и коммуникации, иные линейные объекты связи и коммуникации. Применительно к сфере исследования линейных объектов нефтегазового комплекса следует, в первую очередь, обратиться к нормам специального Федерального закона от 21.07.2011 г. № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса»14, в котором содержится понятие «линейные объекты топливно-энергетического комплекса - это система линейно-протяженных объектов топливно-энергетического комплекса (электрические сети, магистральные газопроводы, нефтепроводы и нефтепродуктопроводы), предназначенных для обеспечения передачи электрической энергии, транспортировки газа, нефти и нефтепродуктов». Таким образом, в настоящее время линейные объекты определяются в самых разнообразных значениях с учетом специфики сферы регулирования того ли иного нормативного правового акта, однако при этом они всегда определяются путем простого перечисления, то есть их перечень всегда остаётся открытым15. К вопросу о соотношении понятий «топливно-энергетический комплекс» и «нефтегазовый комплекс» По вопросу о соотношении понятий «топливно-энергетический комплекс» и «нефтегазовый комплекс» в научной литературе существуют различные точки зрения. Так, Жаворонкова Н.Г., Клюкин Б.Д., Агафонов В.Б. отмечали, что «топливно-энергетический комплекс представляет собой «совокупность важнейших отраслей экономики Российской Федерации, осуществляющих производство электрической, тепловой энергии, добычу и транспортировку газа, нефти, нефтепродуктов, оказание услуг по передаче электрической и тепловой энергии, обеспечение энергетической безопасности, рациональное использование энергетических ресурсов»16. По мнению Бондаренко А.Б., топливно-энергетический комплекс включает «отрасли электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, газовой, угольной, атомной, сланцевой и торфяной промышленности, магистрального трубопроводного транспорта нефти, газа и продуктов их переработки, возобновляемых источников энергии, нефтехимическую промышленность, теплоэнергетику, энергосбережение и повышение энергетической эффективности»17. В свою очередь, по мнению Яковлева В.Ф., Лахно П.Г., в понятие топливно-энергетического комплекса следует, в первую очередь, включать энергетические объекты, которыми согласно статье 2 Федерального закона от 21.07.2011 г. № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» признаются «объекты электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, нефтехимической, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, а также объекты нефтепродуктообеспечения, теплоснабжения и газоснабжения»18. Отметим, что в данном определении понятие нефтегазовый комплекс не рассматривается в качестве самостоятельного объекта правового регулирования в контексте обеспечения его безопасности, однако далее авторы отмечают системное единство топливно-энергетического комплекса, представленного в виде «системы связанных энергетических отраслей, предприятий и организаций, имеющих в своей основе единство выполняемых ими функций по добыче (производству), переработке, преобразованию, хранению, транспортированию и распределению энергоносителей и энергетических ресурсов, включая сооружение и эксплуатацию объектов энергетики, с целью обеспечения потребностей населения и экономики страны энергетическими ресурсами, выполнения международных обязательств и охраны окружающей природной среды»19. В целом по данному вопросу следует согласиться с правовой позицией Блажеева Я.А, который отмечал, что в настоящее время «отсутствует единый однозначно определенный понятийный аппарат, определяющий базовые понятия, необходимые для адекватного регулирования проблем охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности на всех циклах добычи, транспортировки, переработки и хранения минерально-сырьевых ресурсов, в первую очередь, таких, как нефть и газ»20. Таким образом, подводя промежуточный итог исследования понятий «топливно-энергетический комплекс» и «нефтегазовый комплекс», следует сделать вывод, согласно которому общий теоретический подход к их соотношению основан на базовом принципе, согласно которому топливно-энергетический комплекс - понятие более широкое, представляющее собой «совокупность отраслей экономики, обеспечивающих добычу, производство, транспортировку, хранение, переработку и использование всех видов энергоносителей». Место линейных объектов в структуре объектов нефтегазового комплекса Исследуя содержание определения «нефтегазовый комплекс» в рамках задачи, поставленной в ходе настоящего исследования, следует отметить, что в настоящее время оно законодательно не закреплено, однако достаточно часто используется в нормативных правовых актах, главным образом, стратегической направленности21. Например, согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «целями государственной политики в нефтегазовом комплексе являются развитие сырьевой базы, транспортной инфраструктуры, перерабатывающих мощностей и увеличение доли продукции с высокой добавленной стоимостью в производстве и экспорте нефтегазового комплекса»22. Таким образом, в понятие «нефтегазовый комплекс» включается и развитие сырьевой базы, и транспортная составляющая, а также производство и экспорт нефти и газа и продуктов их переработки. В Энергетической стратегии Российской Федерации на период до 2035 года, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 09.06.2020 г. № 1523-р23, нефтегазовый комплекс рассматривается еще более широко и включает в себя не только добычу нефти и газа, но и реализацию крупномасштабных проектов по развитию системы магистральных трубопроводов для транспортировки нефти и нефтепродуктов, экспорт, развитие системы биржевой торговли нефтью и нефтепродуктами, функционирование внутреннего рынка сжиженного природного газа, производство нефтегазохимического сырья (этан, сжиженный углеводородный газ, нафта) и многое другое. В теории экологического и энергетического права данное определение также нашло свое отражение в многочисленных научных исследованиях24. Так, по мнению Курбанова Р.А., «нефтегазовый комплекс является одной из важнейших составляющих российской экономики. Он имеет стратегическое значение, а также играет большую роль в структуре экспорта. Нефтегазовый комплекс включает в себя разведку, разработку, добычу, переработку, транспортировку нефти и газа»25. Салиева Р.Н. также отмечала особое место нефтегазового комплекса в топливно-энергетическом секторе, подчеркивая при этом, что «в структуре мирового энергетического баланса нефтегазовый комплекс занимает, ориентировочно, 40%, в России - 80%», поэтому «эффективное развитие нефтегазового комплекса существенно влияет на развитие всей экономики»26. Наибольший вклад в исследование теоретических положений, складывающихся в сфере эколого-правового регулирования деятельности субъектов нефтегазового комплекса Российской Федерации, внес Блажеев Я.А. Он справедливо отмечал: «нефтегазовый комплекс является составной и важнейшей частью топливно-энергетического комплекса России, позволяет Российской Федерации занимать одно из ведущих мест в мировой системе оборота энергоресурсов, а также активно участвовать в их мировой торговле»27. Под нефтегазовым комплексом автор понимал «обобщенное название группы отраслей экономики, в совокупности обеспечивающих единый технологический цикл по добыче, транспортировке и переработке нефти и газа, а также связанных с ними сервисных услуг ("нефтегазовый сервис")»28. Вместе с тем для достижения поставленной в настоящем исследовании задачи по определению места линейных объектов в структуре объектов нефтегазового комплекса, на наш взгляд, рассмотренного выше базового определения нефтегазового комплекса представляется недостаточным, поскольку в нем не учитываются иные линейные объекты, не связанные с транспортировкой нефти и газа, которые, однако, представляются достаточную важность для обеспечения функционирования нефтегазового комплекса. Сформулируем базовый вывод, согласно которому современный нефтегазовый комплекс Российской Федерации следует представлять в виде единого вертикально интегрированного технологического объекта, который включает в себя: 1) объекты, непосредственно связанные с разработкой месторождений нефти и газа (объекты, расположенные в территориальных границах лицензионных участков недр и земельных участков, на которых ведется хозяйственная деятельность по геологическому изучению, поиску, оценке, разведке и добыче месторождений нефти и газа); 2) объекты нефтегазового сервиса (объекты, на которых осуществляется производство нефтегазового оборудования, переработка, транспортировка, хранение нефти и газа, продуктов их переработки и т.д.); 3) объекты нефтегазовой инфраструктуры. Данные объекты представляют собой совокупность объединенных единым назначением по обслуживанию нефтегазовой отрасли зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанных с объектами разработки месторождений нефти и газа и объектами нефтегазового сервиса физически или технологически. Линейные объекты нефтегазового комплекса могут относиться как к объектам группы нефтегазового сервиса (объекты магистрального трубопроводного транспорта), так и к объектам нефтегазовой инфраструктуры (дороги, линии электропередач, железнодорожные пути и т.д.). В условиях отсутствия нормативного закрепления понятия «линейный объект нефтегазового комплекса» в действующем законодательстве также представляется целесообразным сформулировать его правовое понятие. Под данным термином для целей настоящего исследования следует понимать «систему линейно-протяженных объектов, физически или технологически непосредственно связанных с объектами разработки месторождений нефти и газа и (или) объектами нефтегазового сервиса, и объединенных целевым назначением обслуживания единого технологического цикла по добыче, транспортировке, переработке, хранению нефти и газа и продуктов их переработки».

About the authors

Ainura Sabyrgalievna Kravtsova

Moscow state law University named after O.E.Kutafin (MSAL); «Stroygazmontazh» LLC

Email: kravtsova.as@gmail.com
сandidate of the department of environmental and natural resource law; Advisor to the General Director Moscow, Russia

References

Supplementary files