Administrative Regulations of State Functions at the Present Stage: Dynamics of Changes in the Approach to the Concept and Varieties at the Legal Regulatory

Full Text

Введение. Постановка проблемы Одним из ключевых результатов административной реформы и преобразований в государственном управлении стало внедрение административных регламентов, конкретизирующих исполнение государственных функций. Изучение становления и развития административных процедур на современном этапе предполагает анализ сущности и содержания нормативных требований к ним на уровне внутренней государственной политики в сфере совершенствования государственного управления. Административно-процедурная деятельность в современной отечественной правовой системе институционализировалась на уровне подзаконных актов управления и продолжает свое развитие в рамках реформы контрольно-надзорной деятельности, цифровизации публичного пространства. Кроме того, произошло изменение подхода к разновидностям регламентов, что требует уяснения причин и последствий таких изменений, изучения их влияния и перспектив развития. Современные тенденции в развитии государственного управления через призму определения понятия, видов и функций административных регламентов Проблематика совершенствования государственного управления находится в неразрывной связи с дальнейшим развитием государственных институтов, с упорядочиванием и оптимизацией действий субъектов, осуществляющих управленческую деятельность, что предопределяется проводимой уже длительное время в стране административной реформой. Одним из принципиально новых внедрений административной реформы стало развитие административных регламентов в государственном управлении, конкретизирующих и детализирующих функции органов исполнительной власти. В административистике обоснованно отмечается и признается, что предмет регулирования административных регламентов - административные процедуры [Попов, 2016; Давыдов, 2017; Муленко, Катаева, 2016]. Их количество является достаточно большим. Так, Л.Л. Попов в качестве основных называет процедуры, возникающие при лицензионно-разрешительной и регистрационной деятельности, аттестации и аккредитации, выдаче актов гражданского состояния, установления личности иностранного гражданина, предоставлении государственных услуг, рассмотрении предложений и заявлений граждан и др. [Попов, 2016: 98] В условиях произошедших изменений в определении административных регламентов и их разновидностей они стали основной разновидностью регламентов в административном праве, чему предшествовал отдельный самостоятельный процесс институционализации. В июле 2010 г. вступил в силу Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», в котором административный регламент определяется как «нормативный правовой акт, устанавливающий порядок и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги»1. Если указанный федеральный закон определяет содержание административных регламентов оказания государственных услуг, то осуществление государственных функций определяется исходя из положений Указа Президента Российской Федерации от 21.01.2020 № 212, где определено какие функции могут осуществлять органы исполнительной власти. Но, такое положение дел имело место быть до июня 2018 года. Следует отметить, что на тот момент разработка административных регламентов позволила систематизировать полномочия органов исполнительной власти, оптимизировать и детализировать административные процессы, восполнить нормативные правовые пробелы в законодательстве Российской Федерации. На настоящий момент требования к разработке и утверждению административных регламентов утверждены в Постановлении Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373, редакция которого концептуально и содержательно изменилась после изменений, вступивших в силу 23 июня 2018 года3. До этого времени существовали административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций. Однако такой подход расходится с соотношением услуг и функций, которые определены в системе федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Президентом Российской Федерации. Система, определяя органы, которые в нее входят, устанавливает такие функции как: - осуществление подзаконной правотворческой деятельности во вверенной сфере; - выработка государственной политики во вверенной сфере; - осуществление государственного контроля (надзора), в который вместе с непосредственной контрольной (надзорной) деятельностью включаются осуществление регистрации и лицензирования; - оказание государственных услуг; - управление имуществом. Предполагается, что первые две функции осуществляются министерствами, третья - федеральными службами, четвертая и пятая - федеральными агентствами. Как мы видим, функций пять, и услуги одна из функций. Услуги как одна из функций признается и в Федеральном законе «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», где ее определение сводится к осуществлению деятельности по предоставлению установленных законом благ по запросу заинтересованных лиц. Однако мы полагаем, что при разделении административных регламентов на регламенты услуг и регламенты функций закладывался не этот подход, а подход к разграничению услуг как деятельности, осуществляемой по запросу, и функций как постоянной, перманентной деятельности органа исполнительной власти. С учетом того, что лицензирование и регистрация регламентировались как услуги4, фактически контроль - единственная функция, которая детализировалась в административных регламентах по исполнению государственных функций. После изменений в постановлении Правительства Российской Федерации, устанавливающего требования к административным регламентам, произошел переход к разграничению административных регламентов на регламенты услуг и регламенты контроля (надзора). При таком подходе собирательным термином, на наш взгляд, обоснованно будет считаться термин «административный регламент исполнения государственных функций». Изменения в походе к дифференциации регламентов и закрепление их разделения на регламенты услуг и регламенты контроля (надзора) произошли и в субъектах Российской Федерации, что было напрямую предусмотрено, а точнее рекомендовано Правительством Российской Федерации в его постановлении. Административные регламенты и развитие содержания административных процедур По своей сущности и предназначению административные регламенты призваны детально определить и обосновать содержание, последовательность и последствия юридически значимых действий (а также бездействия) в рамках конкретных административных процедур. Причем исходя из своей подзаконной, управленческой природы, административные регламенты не могут создавать новых прав и обязанностей для частных лиц как получателей государственных услуг или объекта контроля (надзора) со стороны уполномоченных субъектов государственного управления. Подзаконная, управленческая природа предопределена тем, что требования к порядку принятия и разработке регламентов утверждаются высшим органов исполнительной власти - Правительством Российской Федерации на федеральном уровне и региональные правительства, администрации и т.д. - на уровне субъектов Российской Федерации. Но здесь следует признать, что, хоть и субъекты Российской Федерации гипотетически могут видоизменять регламентацию административных процедур региональных органов исполнительной власти, они придерживаются рекомендаций Правительства Российской Федерации и выстраивают систему административных регламентов аналогичной федеральной. Как верно отмечается в научной литературе, «содержащиеся в регламентах административные предписания регулируют общественные отношения, правовая регламентация которых обусловлена нормативными правовыми актами о правовом статусе и компетенции органов исполнительной власти, но которая ими непосредственно не регулируется, регламенты регулируют отношения, возникающие в процессе практической правореализационной деятельности органов исполнительной власти» [Геннинг, 2012: 18]. Положения административных регламентов, чьим специальным предметом регулирования являются административные процедуры, по сути устанавливают одни и те же формы осуществления управленческой деятельности, но в контексте конкретного полномочия по реализации государственной функции. Установленные на сегодняшний день требования к содержанию административных регламентов, а также к разработке и порядку их принятия, суть произошедших изменений, полагаем обоснованным выделить две ярко выраженные тенденции в сфере административных процедур, которые в целом влияют на развитие административных регламентов. Во-первых, регламенты должны содержать положения о взаимодействии всех субъектов реализации исполнения государственной функции, что решает вопрос с отдельным развитием регламентов взаимодействия органов исполнительной власти. В случае, если все регламенты, требующие взаимодействие субъектов государственного управления, будут регулировать порядок такого взаимодействия, то необходимость в отдельных регламентах взаимодействия отпадет. Во-вторых, в перспективе решен вопрос об отдельных регламентах исполнения государственной функции в электронном виде, так как и регламенты услуг, и регламенты контроля (надзора) должны сразу содержать такие положения. Но в тоже время остается ряд системных вопросов, предполагающих взаимосвязь установленных функций органов исполнительной власти, с одной стороны, и требований к административным регламентам, с другой стороны. Один из таких вопросов связан с регламентацией лицензионных процедур, которые предполагают функции по выдаче лицензий как услуге и функции по лицензионному контролю. Следует отметить, что изменение подхода к соотношению административных регламентов повлекло за собой логичное обособление лицензионного контроля от государственного контроля (надзора) после 2018 года5. Но регламенты, посвященные лицензионному контролю, которые были приняты до 2018 года и действующие на настоящий момент содержат в своем названии формулировку «исполнение государственной функции по осуществлению лицензионного контроля»6. То есть, изучая особенности отдельных административных регламентов, мы можем выявить их отдельную группу - лицензионные регламенты, которые как разновидность административных регламентов включают в себя и регламенты контроля, и регламенты услуг. Еще одним вопросом является место и значение функций по осуществлению аккредитации в системе государственных функций и их регламентации. Данный вопрос предопределен тем, что функции аккредитации не включены в перечень функций органов исполнительной власти, установленных в Указе Президента Российской Федерации, в том числе аккредитация не отнесена к формам контроля (надзора), как это сделано в отношении лицензирования и регистрации. Аккредитация - разрешительная процедура, заключающаяся в признании заявителя компетентным в той или иной сфере для осуществления самостоятельной и независимой деятельности. Ввиду этого полагаем, что сводить аккредитационные процедуры только к сфере технической регламентации [Попов, Зубарев, 2018: 169] неправильно и необоснованно сужает предназначение аккредитации как административной процедуры. Однако следует признать и присоединиться к точке зрения о том, что аккредитация является более гибкой и мягкой разрешительной процедурой, чем лицензирование [Ноздрачев, 2015: 236]. Анализируя практические аспекты существующих аккредитационных процедур можно выделить, например: аккредитацию образовательных учреждений, аккредитацию спортивных федераций, аккредитацию специальных организаций в сфере охраны труда, аккредитацию субъектов хозяйственной деятельности в национальной системе аккредитации; аккредитацию экспертов в отдельных сферах. Так как аккредитация по своей природе - это разрешительная процедура, то, как и лицензирование, в своем административно-процедурном содержании аккредитация включает и функции услуг, и функции контроля (надзора). Таким образом, на практике сложилось такое положение дел, при котором и в лицензионных, и в аккредитационных административных процедурах предполагается принятие административного регламента оказания услуг по выдаче лицензий, а также административный регламент последующего лицензионного контроля. Поэтому считаем неверным бытующее мнение, что аккредитация - это исключительно функция контроля [Солиев, 2019: 66], так как Как верно отмечается в научной литературе [Грицай, 2015: 16], аккредитационные, и, следовательно, на наш взгляд, лицензионные, что подтверждается практикой реализации административных процедур, включают в себя сопутствующие процедуры - ведение реестров, переоформление и приостановление разрешительных документов. В условиях полноценного и системного законодательного регулирования административных процедур, как это существует в зарубежных странах (например, во Франции [Овчарук, 2013: 95], Германии [Нематов, 2018: 75; Майле, 2021: 205], США [Чатурведи, Капустин, 2011: 192], скандинавских странах и странах Прибалтики [Малявина, 2008: 96-98], большинстве стран СНГ [Стахов, 2016: 109-111]), актуальным остается вопрос о принятии соответствующего федерального закона. Настоящая идея имела своё развитие также в работах ученых-административистов. Например, А.И. Стахов отмечает, что учитывая интегративный подход к пониманию административного процесса, систематизация сложившегося административно-процессуального законодательства должна найти свое отражение в Федеральном законе «Об административном производстве» [Стахов, 2016: 107]. По мнению И.Ю. Синдеева полноценное восприятие административного производства и соответствующих процедур может сложиться только после принятия федерального закона, определяющего процедурный порядок действий и принятия решения субъектами государственного управления [Синдеева, 2013: 62]. В целом поддерживая приведенные подходы, концепции и идеи о законодательном регулировании административных процедур, полагаем целесообразным и обоснованным выстраивать суть регулирования административного производства исходя из системной взаимосвязи функций органов исполнительной власти и административных регламентов применительно к каждой из них. Выводы Таким образом, подводя итоги изучению понятия, сущности и разновидностей административных регламентов осуществления государственных функций, особенностей и перспектив их развития мы пришли к следующим выводам. Считаем обоснованным рассматривать административные регламенты как нормативные правовые акты, определяющие порядок, содержание и правовые последствия деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц при выполнении ими государственных функций по оказанию услуг и осуществлении контроля (надзора). Проведя анализ содержания действующих административных регламентов, приходим к выводу, что административная процедура в контексте принятия и функционирования административных регламентов является их предметом, а именно официально установленные правила управленческих действий органов исполнительной власти, выражающиеся в позитивном характере и имеющие чётко установленные сроки, стадии и формы реализации при выполнении тех или иных государственных функций и предоставлении государственных услуг. Кроме того, выявлено изменение подхода к разграничению административных регламентов органов исполнительной власти. Если до 2018 года административные регламенты разделялись на регламенты услуг и регламенты функций, где регламентация услуг связана с запросами частных лиц к государству в лице его органов и должностных лиц, а функции - с осуществлением постоянной непрерывной деятельности по исполнению возложенных полномочий и реализации установленной компетенции, но фактически только контроля (надзора), то после 2018 года административные регламенты разделены на регламенты услуг и регламенты контроля (надзора). Такой подход позволяет объединить указанные разновидности регламентов в такую группу видов административных регламентов как административные регламенты осуществления государственных функций. Среди административных регламентов следует выделить такую группу регламентов как административные регламенты разрешительных производств, а именно лицензирования и аккредитации, которые предполагают отдельную регламентацию услуг по выдаче разрешения (лицензии или аккредитации) и осуществления функций лицензионного или аккредитационного контроля. Кроме того, такие разрешительные производства сопровождаются и рядом других административных процедур (переоформление и приостановление разрешений, ведение специальных реестров субъектов разрешительной деятельности). Целесообразным и обоснованным представляется разработка и принятие отдельного законодательного акта систематизирующих функции органов исполнительной власти и их регламентацию. Нормы данного акта устанавливали бы общие принципиальные положения регламентации государственных функций, приводя к общему знаменателю исполнение услуг, контрольно-надзорные полномочия, регистрационные и разрешительные процедуры, включая лицензирование и аккредитацию, а также иные функции органов исполнительной власти. Предлагаемый федеральный закон должен установить системную взаимосвязь функций органов исполнительной власти и административных регламентов применительно к каждой из них. Заключение Несмотря на то, что административные процедуры получили свое развитие с институционализацией административных регламентов, развитие административных процедур не обрело завершительного характера. По мере формирования практики разработки и применения административных регламентов, их соотношения с установленными функциями органов исполнительной власти был изменен подход к видам регламентов - вместо регламентов осуществления государственных функций и исполнения государственных услуг установлены такие виды регламентов как регламенты исполнения услуг и осуществления контроля (надзора). Это позволяет отметить, что собирательным понятием для административных регламентов услуг и контроля (надзора) является понятие «административный регламент исполнения государственной функции». В целях обеспечения системной и логической взаимосвязи функций органов исполнительной власти и их регламентации как административных процедур представляется обоснованным принятие специального закона, устанавливающего общие требования к административным регламентам всех функций органов исполнительной власти, принципы осуществления административных процедур, порядок принятия регламентов и общие аспекты их содержания, а также условия разработки и внедрения административных регламентов как в целом по функциям органов исполнительной власти, так и по их отдельным особенностям.

About the authors

Roman Valerevich Zelepukin

Tambov State University named after G.R.Derzhavin

Email: lexcomlex@yandex.ru
Cand.Sci.(Law), Deputy Director of Law and National Security Institute for Scientific Work Tambov, Russia

References

Supplementary files