Features of the Introduction of Restrictive Measures in Emergency Situations

Full Text

Введение В существующих классификациях административно-правовых режимов выделяются режимы, характеризующиеся постоянным действием и имеющие превентивную направленность, и режимы временного действия, формирующиеся для преодоления чрезвычайных ситуаций и урегулирования дестабилизирующих факторов, включающие особые ограничения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, а равно возможность возложения на них дополнительных обязанностей и обременений. Каждому административно-правовому режиму присущи особые юридические средства, которые включают релевантные способы возникновения прав и обязанностей, методы юридического воздействия, способы защиты прав и свобод человека и гражданина1. При этом установленные обязанности, системность использования правовых средств, принудительность и последовательность по устранению беспорядка выступают юридическим элементом управления административно-правовым режимом2. Часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации о возможности ограничения прав и свобод человека и гражданина федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, служит правовой основой для создания в России института административно-правовых режимов. В свою очередь, конституционные положения являются предпосылкой для разработки и принятия основных системообразующих законодательных актов. Правовой основой применения мер и ограничений в административно-правовых режимах являются нормативные правовые акты федерального, регионального, ведомственного уровней, регламентирующие данную сферу и допускающее ограничительное воздействие определенного объема и в установленных организационно-правовых формах. Система российского законодательства в области экстраординарных административных режимов В соответствии с Федеральным конституционным законом от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» значительными полномочиями в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных обстоятельств обладает Правительство РФ: во исполнение Конституции Российской Федерации, законодательных и подзаконных актов, Правительство РФ издает постановления и распоряжения, направленные на обеспечение экстраординарных административных режимов. Перечень конкретных полномочий по обеспечению специальных административно-правовых режимов содержится в различных нормативных правовых актах (в Федеральном конституционном законе от 30.01.2002 № 1-ФКЗ «О военном положении» и др.). В Федеральном конституционном законе от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» отдельной статьей не установлены полномочия Правительства РФ в период действия режима чрезвычайного положения, однако закреплены меры, направленные на усиления охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта, привлечение государственного материального резерва и др., принятие которых входит в компетенцию Правительства РФ. В связи с необходимостью экстренного реагирования на угрозу распространения новой коронавирусной инфекции был принят Федеральный закон от 01.04.2020 № 98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (далее - Закон № 98-ФЗ), уточняющий полномочия Правительства РФ применительно к режимам повышенной готовности и чрезвычайной ситуации; одни из них установлены в качестве постоянных, другие - как срочные на время сохранения экстраординарных обстоятельств. Ограничительные меры в условиях противодействия коронавирусной инфекции Как показывает практика режимного регулирования в условиях противодействия коронавирусной инфекции, субъекты Российской Федерации могут получить полномочия по дополнительному установлению ограничительных мер. По оценке исследователей в пределах действия режимного правового регулирования устанавливается характер превалирующего применения запретов, ограничений, мер принуждения и юридической ответственности3. Так, в целях противодействия распространению новой коронавирусной инфекции (COVID-19) субъекты Российской Федерации вводят ограничительные меры, устанавливаемые на территории (объектах), в пределах которой (на которых) введен правовой режим повышенной готовности: - специфические меры и ограничения, которые вытекают из содержания режима повышенной готовности и имеют, по большей части, значение обеспечения оперативных мероприятий по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористических актов (особый режим хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных), - одним из формальных оснований введения режима являются распоряжения, предписания главных санитарных врачей и уполномоченных должностных лиц в целях проведения санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других карантинных мероприятий, - меры и ограничения, влекущие возможность ответственности за нарушение требований режима (проверка использования средств индивидуальной защиты органов дыхания, запрет покидать места проживания (пребывания), исключить (минимизировать) посещение общественных мест, мест работы или учебы и др.). Правовое регулирование в условиях противодействия коронавирусной инфекции В то же время для субъектов Российской Федерации в этот период характерно повышение активности режимного нормотворчества. Это означало перераспределение полномочий и ответственности между центром и регионами, что можно интерпретировать как новую и достаточно своеобразную грань федерализма и децентрализации, которые продемонстрировали возможность тестирования ограничительного регулирования как формы реализации территориальной свободы и ответственности. Допустимость такого рода подхода со стороны федеральной власти вызывает большие вопросы в части соответствия Конституции Российской Федерации и обеспечения режима конституционной законности. По сути, речь идет о формировании в порядке такого перераспределения делегированного законодательства, конституционность которого ранее была не единожды оценена Конституционным Судом Российской Федерации. Логика правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации предполагает, во-первых, невозможность передачи на региональный уровень в ведение органов исполнительной власти полномочий по ограничению конституционных прав граждан, во-вторых, необходимость законодательной определенности в части конкретизации мер, которые могут быть использованы в экстраординарных ситуациях. В связи с этим весьма своевременным является Постановление от 25 декабря 2020 года № 49-П «По делу о проверке конституционности подпункта 3 пункта 5 постановления Губернатора Московской области «О введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Московской области» в связи с запросом Протвинского городского суда Московской области» (далее - Постановление). Обжалуемым подпунктом устанавливалась обязанность граждан в условиях режима повышенной готовности в целях предотвращения распространения коронавирусной инфекции не покидать места проживания (пребывания), за исключением предусмотренных в данной норме случаев, нарушение которой влекло административную ответственность. Конституционный суд, признавая оспариваемое положение не противоречащим Конституции РФ отметил, что в сложившейся экстраординарной ситуации главой субъекта РФ осуществлялось, по сути, опережающее правовое регулирование, направленное на оперативное реагирование на ситуацию, связанную со стремительным распространением коронавирусной инфекции (COVID-2019); кроме того легитимизация оспариваемого положения нормативного правового акта субъекта РФ была установлена, спустя непродолжительный период времени, актами федерального уровня. Экстраординарные обстоятельства, возникшие в связи пандемией коронавирусной инфекции, породили проблему расширения дискреционных полномочий органов власти, в основе которого лежат преимущественно акты подзаконного регулирования, причем не только федерального уровня - принимаемые Президентом РФ или Правительством РФ, - но и региональные акты, которыми органы специальной компетенции, в том числе силовые ведомства, в условиях вводимого в конкретной экстраординарной ситуации чрезвычайного режима наделяются полномочиями, прямо не предусмотренными законом, либо пределы применения предусмотренных законом полномочий расширяются в сравнении с законодательно установленными. Подобная практика становится все более распространенной, что не может не настораживать, ибо создает угрозу выхода деятельности органов власти за пределы правового поля. Известное оправдание подзаконному расширению компетенции правоприменительных органов с точки зрения экстраординарности ситуации, на преодоление которой направлены соответствующие полномочия, может быть признано справедливым только для обстоятельств, которые ни единожды еще не возникали, в силу чего их антиципация при нормативном конструировании того или чрезвычайного режима может быть затруднена отсутствием эмпирического опыта. Вместе с тем, представить себе подобное обстоятельство, для преодоления которого оказалась бы непригодна ни одна из известных действующему «чрезвычайному» законодательству мер воздействия, на наш взгляд, весьма проблематично, ибо в основе «набора» чрезвычайных мер лежат методы запрета и предписания, которые универсальны для типа правового регулирования, опосредуемого любым из чрезвычайных режимов. Это, в свою очередь, свидетельствует о вполне реализуемой задаче создания такого сценарного правового регулирования в отношении каждого из чрезвычайных режимов в федеральных законах, которое на модельном уровне определит содержание правовых статусов органов, участвующих в преодолении социально опасных экстраординарных обстоятельств, допуская подзаконное расширение их компетенции за счет «чрезвычайных» полномочий лишь в качестве исключений, для которых нормативно определены как основания, так и допустимые пределы, а равно ответственность за их превышение. Так, в компетенцию Главного государственного санитарного врача РФ входит определение перечня инфекционных заболеваний, требующих проведения мероприятий по санитарной охране территории страны, в том числе инфекционных заболеваний, возникновение и распространение которых обусловлено воздействием на человека биологических факторов среды обитания (возбудителей инфекционных заболеваний) и возможностью передачи болезни от заболевшего человека, животного к здоровому человеку. При этом принимаемые данным органом методические рекомендации, направленные на решение указанных задач, формально не являются нормативными правовыми актами; вместе с тем, соблюдение образующих содержание таких документов мер, является необходимым условием преодоления негативных эпидемиологических факторов, а потому должно обрести обязательный для всех характер. Заметим, что де факто так и происходит, ибо указанные рекомендации фактически определяют действия и меры, предпринимаемые уполномоченными государственными органами; в результате формально существующие в режиме рекомендаций положения трансформируются в общеобязательные правила. В соответствии со ст. 51 Федерального законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее - Закон о благополучии) главные государственные санитарные врачи и их заместители наделены полномочиями при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, выносить мотивированные постановления о: госпитализации для обследования или об изоляции больных инфекционными заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, и лиц с подозрением на такие заболевания; проведении обязательного медицинского осмотра, госпитализации или об изоляции граждан, находившихся в контакте с больными инфекционными заболеваниями, представляющими опасность для окружающих; временном отстранении от работы лиц, которые являются носителями возбудителей инфекционных заболеваний и могут являться источниками распространения инфекционных заболеваний в связи с особенностями выполняемых ими работ или производства; проведении профилактических прививок гражданам или отдельным группам граждан по эпидемическим показаниям; введении (отмене) ограничительных мероприятий (карантина) в организациях и на объектах. В соответствии с п. 7 ст. 51 Закона о благополучии за нарушение санитарного законодательства выносить мотивированные постановления о: наложении административных взысканий в виде предупреждений или штрафов; направлении в правоохранительные органы материалов о нарушении санитарного законодательства для решения вопросов о возбуждении уголовных дел и др. Кроме того в отношении федеральных органов исполнительной власти, региональных органов власти и органов местного самоуправления главные государственные санитарные врачи вносят предложения о реализации мер по улучшению санитарно-эпидемиологической обстановки и выполнению требований санитарного законодательства. Пределы компетенций уполномоченных лиц в условиях противодействия коронавирусной инфекции Нормативной основой обязательной вакцинации в Российской Федерации является Федеральный закон от 17.09.1998 № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» (далее - Закон № 157-ФЗ). В соответствии с Законом № 157-ФЗ категории граждан, подлежащие обязательной вакцинации, а также виды вакцин устанавливаются двумя административно-правовыми актами: национальным календарем профилактических прививок, в котором определяется порядок и периодичность вакцинации (1); календарем профилактических прививок по эпидемическим показаниям, которым установлен общий порядок проведения прививок по эпидемиологическим показателям (2). В настоящее время обязательная вакцинация по эпидемическим показаниям против коронавирусной инфекции, вызываемой вирусом SARS-CoV-2 (COVID-19), по постановлениям главных государственных санитарных врачей предусмотрена во всех субъектах Российской Федерации (к примеру, в г. Москве предусмотрена постановлением главного государственного санитарного врача по городу Москве от 15.06.2021 № 1 «О проведении профилактических прививок отдельным группам граждан по эпидемическим показаниям»). Между тем, Главные санитарные врачи субъектов РФ не вправе расширять перечень работников, установленный Постановлением Правительства РФ от 15.07.1999 № 825. Данный тезис системно следует из ч. 2 ст. 5 Закона об иммунопрофилактике, в рамках которого Правительство РФ само реализовало полномочия, делегированные ему законом. Таким образом, отсутствие нормативно установленных полномочий главных санитарных врачей, с одной стороны, не позволяет оперативно реагировать на сложившуюся в регионе эпидемиологическую обстановку, с другой - ограничивает права граждан и юридических лиц. Для обеспечения правовой определенности в данной сфере целесообразно в ч. 2 ст. 5 Закона об иммунопрофилактике закрепить полномочие главных санитарных врачей в условиях чрезвычайных режимов по расширению перечня работ, выполнение которых связано с высоким риском заболевания инфекционными болезнями. Особенности специальных правовых форм осуществления публичной власти в условиях чрезвычайных режимов обусловлены факторами двух видов. Во-первых, это специфический характер опосредуемых ими средств и методов управления, для которых характерен повышенный уровень императивности (чрезвычайные условия не воспринимают в качестве эффективного метода согласования) и повышенный уровень оперативности, что неизбежно влечет известные упрощения процедуры принятия как нормативных актов, так и актов индивидуального правового регулирования. Во-вторых, чрезвычайные правовые формы осуществления публичной власти, сохраняя конститутивные их признаки, испытывают на себе влияние структурно-компетенционных изменений в организации власти, ибо сложившиеся для его классического, основанного на разделении ветвей власти, варианта формы ее осуществления, не пригодны без известной модификации для варианта чрезвычайного, когда цель преодоления экстраординарных обстоятельство оправдывает централизацию власти, ограничивающую действие указанного принципа. Очевидно, что для чрезвычайных органов управления (специального временного органа управления, федерального органа управления), характера стоящих перед ними задач не пригодны те правовые формы управления, которые используются органами власти в условиях нормальной жизнедеятельности общества. Для содержания чрезвычайных правовых форм осуществления публичной власти характерным является переориентация правового регулирования с нормативного на индивидуальное, что является естественной реакцией на атипичность экстраординарных обстоятельств; неизбежным следствием этого становится расширение властной дискреции, опосредующей применение, в первую очередь, норм принудительного характера, а потому последнее ориентировано на силовые ведомства: правоохранительные органы и вооруженные силы. Нередко (ситуация пандемии 2020-2021 годов - наглядное тому подтверждение) позитивное право не обнаруживает эффективных норм, противодействующих чрезвычайным ситуациям прежде всего в силу их непредвидимости. Потребность в оперативном управлении в условиях правового вакуума неизбежно приводит к заполнению последнего индивидуальным регулированием, что значительно повышает роль правоприменительных форм. На наш взгляд, это вовсе не означает отделения нормы права от ее применения, как полагает И.А. Исаев4, ибо в этом случае проблематично вообще говорить о правоприменении. Недостаточность норм позитивного права (как чрезвычайного - в силу его лапидарности, так и применяемого субсидиарно к первому ординарного - в силу его неполной релевантности экстраординарным социальным условиям) не влечет неправомерности опосредуемого чрезвычайными правовыми формами осуществления публичной власти пока последнее соответствует духу и смыслу правового регулирования, выраженным категориями справедливости, добросовестности и разумности, несомненно, отражающими явления, лежащие на стыке права и неправа, но при том воспринимаемыми обществом как универсальные, исходные начала правового регулирования5. Выводы Данный законодательный подход позволяет говорить о несбалансированности правового регулирования при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих по отношению к различным категориям субъектов исследуемых правоотношений: в отношении граждан и юридических лиц выносятся постановления, в отношении органов публичной власти - предложения. В данной ситуации, и особенно, когда речь идет об угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, необходимо законодательно закрепить за субъектами, осуществляющими федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, полномочия по вынесению постановлений в отношении субъектов публичной власти. Отсутствие четкой регламентации чрезвычайных обстоятельств, вызванных угрозой возникновения и распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, обусловило еще одну проблему в части определения компетенций главных государственных санитарных врачей и их заместителей. Речь идет об обязательной вакцинации против коронавирусной инфекции и ограничениях, вводимых в связи с неисполнением работником данной обязанности. Заключение Можно говорить об определенных системных и даже, вероятно, мировоззренческих проблемах правового регулирования в условиях кризисной ситуации в масштабах государства в целом, поскольку сложность ситуации и необходимость обеспечения безопасности сама по себе не может служить обоснованием «ухода» от требований закона, особенно в части базовых конституционных ценностей защиты прав и свобод человека и гражданина, в пользу целесообразности и текущей необходимости, включая экстренную корректировку нормативных актов и их «подгонку» под ситуацию, особенно в условиях объективно возрастающей коллизионности и конфликтности общественных отношений, что порождает определенный конфликт восприятия происходящего: либо режимное регулирование не способно противостоять возникшей эпидемической ситуации, либо власть отдала предпочтение административной целесообразности в решении вопросов ее преодоления.

About the authors

Olga Vladimirovna Grechkina

Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation

Email: grechkina-ov@ranepa.ru
Dr.Sci.(Law), Professor, Professor of the Administrative and Information Law Department Moscow, Russia

Oksana Vasilievna Shmaliy

Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation

Email: shmaliy-ov@ranepa.ru
Dr.Sci.(Law), Associate Professor, Head of the Administrative and Information Law Department Moscow, Russia

References

Supplementary files