Gaps in the Anti-Terrorism Function of the EMERCOM of Russia

Full Text

ВВЕДЕНИЕ. ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ В мире катастрофически не хватает стабильности [Карабущенко, Подвойский, 2022:92]. В числе угрожающих национальной безопасности и дестабилизирующих международную обстановку факторов, наряду с накоплением силовых ресурсов НАТО и присвоения блоком глобальных функций, реализуемых в нарушение международно-правовых норм, активизацией его военной деятельности и приближением военной инфраструктуры Североатлантического блока к российским границам, оказывает негативное влияние критическое состояние физической сохранности ядерно и радиационно опасных объектов, радиоактивных веществ и отходов в государствах с неустойчивым политическим режимом. В обстановке возрастания роли наднациональных органов (ООН, МАГАТЭ и др.), обусловленного усилением взаимозависимости между государствами [Виноградова, Захарцев, 2021:160], приобрела реальные очертания угроза ядерного (радиационного) терроризма [Метельков,2022]. Ядерный терроризм называют «наиболее опасной террористической угрозой» [Тихонин, Лапунин, 2022:506]. Атомные и радиологические кризисы могут быть вызваны авариями, военными действиями, террористическими актами, связанными с атомными установками, взрывом ядерных устройств или использованием скрытых устройств для облучения [Obrador E, Salvador-Palmer R. et al., 2022]. Целями нападения на ядерный объект могут быть нарушение работы оборудование или прекращение его работы, вывод из строя или ликвидация источник энергии. На энергетических реакторах имеется ряд уязвимых элементов, разрушение которых может прерывать производство энергии на недели или даже месяцы, включая главный турбогенератор, электрогенератор, линии электропередач, трансформаторы, автоматические и иные выключатели [Pompera, Tarini:2017]. Такие действия могут быть связаны с политической борьбой. Например, этнонационалистическая группа останавливает гражданский энергетический реактор с целью нарушения электроснабжения населения в попытке добиться политических уступок, а также антиядерные группы, выступающие против использования ядерной энергии. Беннетт Рамберг в своей книге «Атомные электростанции как оружие врага: непризнанная военная опасность (исследования в области международных и стратегических отношений)» объясняет уязвимость различных видов ядерных установок и перечисляет причины, по которым они могут быть уничтожены в ходе боевых действий. В индивидуальном анализе стран, использующих или строящих атомные электростанции, Рамберг показывает, что безопасность тысяч людей может зависеть от таких изменчивых факторов, как психологическая чувствительность национальных лидеров и направление ветра. Сочетание инженерных подходов, мер гражданской обороны, использования альтернативной энергии и изменений в международном праве может уменьшить эти риски. Однако, до тех пор, пока опасность не будет признана, изменения маловероятны. Потенциальные угрозы возникновения вооруженных столкновений, чрезвычайных ситуаций (ЧС) техногенного и биолого-социального характера являются постоянным негативным фактором существования всех государств [Малышев, 2022: 47]. Несмотря на постулаты современного права о том, что оружие, которое «хуже», чем должно быть, автоматически ставится вне закона [Савенков, 2021], оно применяется на Украине для обстрела атомных станций, которые не являются военными объектами. Неконтролируемое распространение странами Запада обычного вооружения увеличивают вероятность их попадания в руки террористов и диверсантов для использования с целью нанесения ракетных и артиллерийских ударов по гражданским атомным электростанциям и их инфраструктуре, что может привести к техногенной [Ильичев, 2020:12] ЧС радиационного характера. Неслучайно в современной обстановке в числе основных элементов в содержании понятия «безопасность» выделяют обеспечение защищенности, отсутствие опасности, «стабильность общественных отношений …, … необходимые условия для сохранения и развития личности, общества и государства» [Зайкова,2021: 83]. Оценка рисков и анализ угроз для АЭС может включать активные кибератаки с целью выведения из строя или нарушения надлежащего функционирования одного или нескольких компьютеров или других устройств, критически важных для безопасности объекта[Chowdhury, 2021:803].Поэтому особую актуальность в условиях реальной угрозы проявления актов ядерного терроризма в современной взрывоопасной обстановке приобретает четкое понимание и нормативное формулирование функций государственных органов, включая минимизацию и ликвидацию последствий террористических проявлений. Многолетняя (с 2006 г. по н.в.) практика деятельности МЧС России показывает, что рассогласованность функций внутри одного государственного органа может создавать серьезные проблемы в правоприменении. РАССОГЛАСОВАННОСТЬ ФУНКЦИЙ МЧС РОССИИ И ЕГО ТЕРОРГАНОВ ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИИ ТЕРРОРИЗМУ Отнесение к ЧС террористических актов и их последствий в МЧС России было связано с применением в террористических целях оружия массового поражения, включая ядерное, «применение которого создает обширные очаги заражения местности, приводит к массовой гибели людей» [Ильичев, с.15]. К числу «наиболее характерных» [Тарчоков, 2017:178] ЧС техногенного характера относят пожары, взрывы, а также аварии с угрозой выброса или с выбросом радиоактивных веществ. Органы управления, силы и средства гражданской обороны, в т.ч. РСЧС, «участвуют в ликвидации последствий террористических актов» [Фалеев, Владимиров,2018], «минимизации последствий радиационного терроризма» [Мингалеев, 2018:14], а в вооруженных конфликтах готовы к защите населения от ядерного и радиологического оружия. По собранным японцами данным о разрушениях, «вызванных атомной бомбардировкой Хиросимы и Нагасаки, пострадало 60% населения. В Хиросиме под удар попали 320 тысяч человек, из них 118,6 тысяч погибли» [Мухин, 2022:118]. В условиях неэффективного сотрудничества между государствами положение Концепции радиационной, химической и биологической защиты населения1 об угрозе глобального терроризма и его проявлений, а также реальная опасность проведения терактов с применением радиоактивных веществ подтверждаются в 2022 г. в ходе специальной военной операции Вооружённых сил России на Украине. Актуальность противодействия терроризму, в том числе проблемы минимизации его преступных последствий, в условиях проведения такой операции и включения в состав России ряда новых исконно русских территорий резко возросла, что требует более ответственного подхода к формулированию соответствующих функций МЧС России в российском законодательстве и, в частности, в Положении о МЧС России, утвержденном указом Президента России. В работе [Логинов, Мураев, 2022: 86] при освещении организационно-технического вопроса, имеющего практическое значение, подчеркивается достаточная перспективность привлечения структур, входящих в МЧС России, при ликвидации последствий терактов. В целях минимизации последствий терактов сотрудники МЧС ЛНР принимают непосредственное участие в контртеррористических операциях [Хамутовская, Малкин, Дынник, 2022:62-65]. В исследовании государственно-правовых явлений значимая роль отводится «категорийному аппарату теории систем» [Сырых, 2000:454]. Анализ организации нормативно-правого регулирования противодействия терроризму в МЧС России как целостной подсистемы в рамках соответствующей общегосударственной системы основывается на весьма четких представлениях о понятиях «система», «элемент», «связь», а также ценных в методологическом отношении для познания правовых явлений выводов теории систем о суммативной и органической системах [Сырых, 2000: 456].Проведенный автором анализ правовой базы противодействия терроризму в организации деятельности системы МЧС России показал несогласованность функций Министерства и его терорганов, что не способствует более точному и правильному определению внутренней организации правовых норм в его деятельности и реализации в полной мере государственной антитеррористической политики на ее основных направлениях. Доминирующая роль в организации минимизации последствий во всех формах и проявлениях терроризма принадлежит «органам правопорядка и власти» [Троицкий, 2011:142]. «Минимизация и/или ликвидация последствий проявлений терроризма» [Горбунов, 2003:221] в Федеральном законе «О противодействии терроризму» (Закон №35) выделены в числе принципов противодействия. Органы исполнительной власти, в том числе МЧС России, в соответствии с нормами, изложенными в п.3 ст.5 Закона №35, «в пределах своих полномочий осуществляют противодействие терроризму»2. Компетенцию подведомственных органов власти по борьбе с терроризмом устанавливает Президент РФ. Противодействие терроризму согласно российскому антитеррористическому законодательству, включает в себя в качестве важного составляющего направления деятельности минимизацию и/или ликвидацию последствий его проявлений. Среди субъектов такой деятельности важное место в российском законодательстве отведено органам государственной власти. С учетом норм части 3 ст.5 Закона №35 автор полагает, что компетенция МЧС России по направлению профилактики терроризма и минимизации и/или ликвидации его последствий в российском законодательстве не раскрыта. Этот пробел в правовом закреплении функций МЧС России затрудняет реализацию двух из трех установленных Законом №35 основных направлений деятельности терроризму в процессе правоприменительной деятельности. Смягчение последствий терроризма и обеспечение готовности к реагированию осуществляются как до совершения акта ядерного терроризма, так и после его совершения. Поэтому эти действия характерны для управления ЧС для совершенствования реагирования на аналогичные угрозы в будущем. Смягчение последствий и обеспечение готовности по этому признаку отграничиваются от реагирования и восстановления, которые могут осуществляться лишь после возникновения опасной обстановки. В целях правового обеспечения межведомственного обмена информацией при возникновении чрезвычайной ситуации террористического характера исследована правовая регламентация функций в системе МЧС России. Проведенный анализ функций Министерства и его подчиненных терорганов показывает из рассогласованность. В нормативно-правовом отражении по объему охватываемых направлений деятельности в рассматриваемой сфере функции главных управлений МЧС России по субъектам РФ выходят за рамки нормативно установленных функций самого Министерства, которому они подчинены. Такое положение связано с концептуальными изменениями. При нормативном правом закреплении в феврале-марте 2006 г. современной антитеррористической парадигмы ранее определенная в указе Президента РФ от 11 июля 2004 г. №868 формулировка исследуемой функции МЧС России осталась прежней, и течение почти полутора десятилетий не приведена в соответствие с изменениями российского законодательства и Концепцией противодействия терроризму в РФ (Концепция). Однако в Положении о территориальном органе МЧС России [1] на базе Закона №35 основные функции терорганов определены правильно: «осуществляет меры по противодействию терроризму»[2] и «обеспечивает выполнение мероприятий по антитеррористической защищенности»[3] своих объектов. Анализ зарубежного законодательства подтверждает участие различных государственных органов по управлению чрезвычайными ситуациями в минимизации и устранении последствий террористских актов. Например, в США согласно президентской директиве PDD-39 (1995г.) в случае угрозы совершения или совершения теракта во время важного мероприятия президент США может поручить федеральным агентствам принять предупредительные меры. Федеральное агентство по чрезвычайным ситуациям (FEMA) по указанию президента будет координировать свои действия с ФБР и пострадавшим штатом. Для урегулирования ситуации по предложению ФБР президент Соединенных Штатов и генеральный прокурор в зависимости от предполагаемых последствий согласуют привлечение дополнительных сил и средств других федеральных агентств. В ходе реагирования на неожиданное применение террористами средств массового поражения глава государства правомочен поручить управление антикризисными мерами FEMA. Проанализируем ведомственную компетенцию. Согласно Положению о МЧС России, осуществление «мер по предупреждению, выявлению и пресечению террористической деятельности» [4] определено в числе основных функций Министерства. Такая формулировка была внесена в первоначальную редакцию Положения о МЧС России и за истекшие почти два десятилетия не подвергалось каким-либо изменениям и дополнениям. Она весьма точно отражала для своего исторического периода функцию Министерства, вытекающую из Федерального закона «О борьбе с терроризмом». В 2006 г. законодательно были закреплены соответствующие изменившейся обстановке концептуальные подходы, существенно расширившие функциональную сферу деятельности государственных органов в противодействии этому опасному социально-политическому явлению. В любом законе находится правило поведения, которое надо соблюдать и исполнять. Всегда при применении нормы права имеется необходимость правильно установить содержание данной нормы права путем анализа текста закона, которым эта норма права установлена [Строгович, 1990: 126]. На это направлены общеизвестные приемы толкования закона - грамматическое, логическое, систематическое, историческое. Затянувшееся уточнение содержания современных функций МЧС России привело к тому, что образовались расхождения - своеобразные правовые «ножницы» в основных функциях всего МЧС России и его терорганов, что создало значимое внутреннее противоречие в функциях Министерства и его подчиненных органов в выборе парадигмы «борьбы» или «противодействия». Такие «расхождения или противоречия между отдельными нормативными правовыми актами в научной литературе называют юридическими коллизиями» [Матузов, 2000: 225] Рассмотрим общее содержание функции, зафиксированное для любого федерального органа исполнительной власти и означающее осуществление противодействия терроризму в пределах своих полномочий (ч.3. ст.5 Закона №35), с одной стороны, и осуществление мер по предупреждению, выявлению и пресечению террористической деятельности (Положение о МЧС России), с другой. Сравнительный анализ и семантическое толкование функций показывают, что законодательная формулировка безусловно шире, чем описание функции в Положении о МЧС России. Последняя не охватывает, в частности, такую существенную составляющую как минимизация и(или) ликвидацию последствий терроризма. Основные функции Министерства и его органов, что весьма важно подчеркнуть, отличаются по объему охватываемых ими основных направлений противодействия терроризму. Функции терорганов расширены и соответствуют Закону №35, что нельзя сказать в отношении основной функции самого МЧС России. В утратившем с 1 января 2007 г. юридическую силу Федеральном законе «О борьбе с терроризмом» дефиниция «террористическая деятельность» предусматривала совершение террористической акции - более широкого понятия, чем террористический акт. В ст. 3 Закона №35 понятие такой деятельности уточнено по объему и содержанию. Таким образом, одна из характерных функций в деятельности органов государственной власти по «минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма»3 в Положении о МЧС России в правовом отношении выпала из сферы деятельности государственного органа. Юридическая норма безусловно «должна быть действительной, только при этом условии она есть действующая норма» [Мальцев, 2011: 582]. Вполне объективно и обоснованно минимизация рисков ЧС техногенного характера вследствие терактов, связанных с вероятностью возникновения и осуществления радиационных, химических и биологических угроз выделена в Концепции МЧС (п.32) в числе задач обеспечения радиационной защиты населения. Анализ содержания основной функции Министерства «по предупреждению, выявлению и пресечению террористической деятельности» [Метельков, 2021:29], показывает, что за рамками этой функции оказались выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих совершению терактов, а также «минимизация и (или) ликвидация последствий проявлений терроризма» [Метельков, 2021:32]. «Выпавшим» функциям в научной доктрине и законодательстве РФ уделяется большое внимание. Вместе с тем Правительственной комиссией по предупреждению и ликвидации ЧС и обеспечению пожарной безопасности (Комиссия) ликвидация последствий терактов предлагается в качестве направления деятельности. В ее рекомендациях [5] аргументируется участие органов управления и сил РСЧС именно в ликвидации таких последствий. В компетенции Министерства минимизацию последствий только фрагментарно можно вычленить при декомпозиции содержания термина «пресечение террористической деятельности» в современном его понимании. Минимизация последствий проявлений терроризма, на наш взгляд, более широкое понятие, чем минимизация последствий только одного, хотя и наиболее общественно опасного преступления - террористического акта. Теракт является лишь одним из наиболее опасных таких проявлений. ЗАКЛЮЧЕНИЕ Следовательно, сформулированная на основе уже относительно давно утратившего юридическую силу Федерального закона «О борьбе с терроризмом» в Положении о МЧС России одна из основных функций Министерства в современной правовой ситуации уже ограничено, неполно и неточно отражает содержание деятельности и вносит дисбаланс в правовую основу деятельности всей системы МЧС России в противодействии терроризму в современных условиях. Правотворческая политика как путь к повышению эффективности правотворчества «требуется для выстраивания непротиворечивого, внутренне единого, согласованного, последовательного правотворческого процесса, для внесения в него системности и юридической точности» [Малько, 2011: 32]. Потребность в правовой определенности «возрастает в чрезвычайных условиях» [Богатырев, 2021: 101]. ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ Назрела острая необходимость внесения изменений в Указ Президента России от 11 июля 2004 г. №868 (с изм. и доп. по сост. 4 ноября 2022 г.) по уточнению основной функции МЧС России в противодействии терроризму в соответствии с нормами российского законодательства. На основе результатов проведенного анализа предлагаем внести изменения в Положение о МЧС России. В частности, автором предлагается в пункте 8.4) Положения о МЧС закрепить формулировку - осуществляет противодействие терроризму в пределах своих полномочий. 1 Утв. решением коллегии МЧС России от 04.12.2019 г. №8/II. 2 Федеральный закон № 35-ФЗ от 06.03.2006 «О противодействии терроризму» (с изм. и доп. от 26 мая 2021 г.) // Российская газета, 10 .03.2006. № 4014. 3 См. ст.3 Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» (с изм. от 26.05.2021)// Собрание законодательства Российской Федерации от 13 марта 2006 г.№ 11 ст. 1146

About the authors

Alexander Nikolaevich Metelkov

Saint Petersburg University of the Ministry of Emergency Situations of Russia

Email: metelkov5178@mail.ru
Cand.Sci.(Law), Associate professor of the Applied Mathematics and Information Technologies Department St.Petersburg, Russia

References

Supplementary files