To the Issue of Modernization of the Cultural Sphere State Regulations

Abstract

The article explains the importance and the urgency of realizing the active government policy in the cultural sphere. The current problems of its functioning are discussed and the possible solutions are formulated. The program-target approach and social-oriented budgeting are recommended as the priority methods in realization of goal-setting development.

Full Text

В современных условиях государство переходит от прямого, преимущественно административного воздействия на хозяйствующие субъекты к более широкому применению рыночных инструментов, мер и методов координации экономической деятельности. Формируется новая экономическая роль государства, состоящая в систематизированном регулировании экономической жизни всего общества. Эффективное государственное регулирование предполагает применение (правомочными властными структурами, организациями, учреждениями) системы мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера по обеспечению процесса воспроизводства и поддержанию жизнедеятельности населения. Государственное регулирование следует понимать как деятельность, направленную на достижение заданных социально ориентированных целей, обусловленную необходимыми для их выполнения управленческими мерами и использованием административных и экономических средств, непосредственно связан- 80 ВЕСТНИК ВГИК I ОКТЯБРЬ 2012 I № 14 СТРАТЕГИЯ И ТАКТИКА УПРАВЛЕНИЯ I КИНОБИЗНЕС ную с экономической политикой, в значительной степени определяемую ею и одновременно способствующую ее реализации. Необходимость государственного регулирования культурной деятельности обусловлена высокой социальной значимостью культуры, ее возрастающим влиянием на экономику, образ жизни населения, его способность к трудовой деятельности, на социальную стабильность общества и в ряде случаев — на здоровье населения. В общем виде, государственное регулирование заключается в формировании организационных, правовых, финансовых и экономических условий деятельности организаций культуры, а также физических лиц, создающих культурные блага. Историко-культурная, социально-демографическая, национальная, экономическая специфика субъектов РФ предполагает необходимость учета разнонаправленных и одновременно взаимозависимых тенденций функционирования отрасли, что обусловливает поиск эффективных способов и инструментов государственного регулирования и применение программно-целевого подхода. Одновременно с этим, государственное регулирование культурной сферы обусловлено неготовностью значительного числа объектов культуры осуществлять безубыточную работу, что вызывает необходимость выделять на их деятельность значительные объемы материальных и финансовых ресурсов. Государственное регулирование, его формы, применяемые методы и инструменты в значительной степени зависят от проводимой экономической политики, оценки роли и значения культуры как средства объединения общества в решении политических, экономических, социальных, этнических и иных аспектов жизнедеятельности. Основные направления государственного регулирования включают: 0 создание общеэкономических условий, обеспечивающих нормальный цикл производства культурных ценностей (денежная система, управление, распределение ресурсов, создание и принятие необходимых законодательных актов и т. д.); 0 формирование необходимых управленческих структур, обеспечивающих функционирование сферы культуры; 0 создание рациональной системы государственных органов по формированию наиболее актуальных культурных проектов и их осуществлению; 0 совершенствование лицензионной системы в сфере культуры в той части, которая диктуется условиями производства и потребления культурных благ и услуг. № 14 I ОКТЯБРЬ 2012 I ВЕСТНИК ВГИК 81 КИНОБИЗНЕС | СТРАТЕГИЯ И ТАКТИКА УПРАВЛЕНИЯ 1 Федеральный закон «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» № 3612 1-ФЗ от 9 октября 1992 года (в ред. от 29.12.2006). По мнению авторов, формы регулирования, содержание и структура нормативных методических и правительственных документов, определяющих воздействие государственных органов на функционирование и развитие сферы культуры в определенных пространственных границах, зависят как от выбранной социально-экономической модели развития, так и от особенностей национальной хозяйственной системы страны. Значимыми формами государственного регулирования являются: прогнозирование, индикативное планирование, экономическое программирование, стратегическое планирование, государственные заказы. В состав законодательной базы, регламентирующей организацию экономической деятельности в сфере культуры, целесообразно включить перечень государственных законов, постановлений, распоряжений и иных правовых актов РФ и субъектов РФ, а также муниципальных решений, предусматривающих регулирование развития отрасли, в том числе и в территориальном разрезе. Государственная культурная политика, понимаемая как политика государства в области культурного развития, есть совокупность принципов и норм, которыми руководствуется государство в своей деятельности по сохранению, развитию и распространению культуры, а также сама деятельность государства в области культуры1. Важнейшая задача государственной политики заключается не только в сохранении существующего культурного потенциала, но и в адаптации традиционных направлений культуры к современным условиям, стимулировании возникновения новых направлений развития отрасли. Должны быть продуманы и систематизированы стимулы, способствующие росту культурного и духовного потенциала нации, создающие условия для формирования человеческого капитала. В общем виде, различные формы экономической политики можно классифицировать по следующим признакам: уровням экономики и способам воздействия (институциональная; микроэкономическая как антимонопольная и инфраструктурная; макроэкономическая как бюджетно-налоговая, кредитно-денежная, промышленная, структурная и стабилизационная), сферам воздействия (отраслевая, социальная, внешнеэкономическая, региональная), временным интервалам (краткосрочная антициклическая, долгосрочная стратегическая), функциональной роли в экономике (инвестиционная, антиинфляционная, налоговая, инновационная и др.). Для проведения государством экономической политики в сфере культуры, в современной экономике сформировалась совокупность различных методов, которые возможно использовать 82 ВЕСТНИК ВГИК | ОКТЯБРЬ 2012 | № 14 СТРАТЕГИЯ И ТАКТИКА УПРАВЛЕНИЯ | КИНОБИЗНЕС на основании регулятивного инструментария. Систематизация методов государственного регулирования позволила обозначить их следующие укрупненные группы: нормативные, правовые, организационно-распорядительные, институциональные, организационно-структурные, налогово-бюджетные, денежно-кредитные, маркетинговые, программно-целевые, социально-психологические, нравственно-воспитательные, а также выявить наиболее важные инструменты: нормы и нормативы, стандарты, сертификаты, лицензии, квоты, ставки, тарифы, санкции, налоги, пошлины, социальные компенсации, банковские проценты и др. В условиях посткризисного периода остро стоит проблема соотношения доли государственного и частного финансирования сферы культуры. Опыт развитых стран свидетельствует о том, что государственный бюджет как источник финансирования является необходимой составляющей, но не единственной. Это объясняется, прежде всего, социально-экономической природой культуры. Следует отметить, что практиковавшаяся ранее политика централизованного финансирования культурных объектов в ряде случаев лишила активности многих общественных и частных антрепренеров, меценатов, способных развивать на местах при определенных условиях полезную культурно-эстетическую деятельность и конкурирующих в этом с предприимчивостью государства. В то же время, принципы партнерства и смешанных форм финансирования предопределяют целесообразность широкой диверсификации источников средств, обусловливают стимулирование финансовой самостоятельности учреждений культуры, а также привлечения ресурсов частных спонсоров и меценатов. Многообразие направлений в сфере культуры (театры, музеи, кинематография, библиотеки и т. п.) обусловливает целесообразность решения накопившихся проблем не изолированно, а на базе взаимодействия органов государственной власти и управления различных уровней, с привлечением общественных объединений и других субъектов культурной деятельности. Практическая реализация такого подхода возможна посредством применения программно-целевого метода. Программно-целевое планирование следует понимать как деятельность, ориентированную на определение целей развития культуры, их увязку с приоритетами экономической политики и формирование комплекса мер, включая подготовку инвестиционных проектов и программных мероприятий (с указанием источников их финансирования), направленных на достижение № 14 | ОКТЯБРЬ 2012 | ВЕСТНИК ВГИК 83 КИНОБИЗНЕС | СТРАТЕГИЯ И ТАКТИКА УПРАВЛЕНИЯ 2 Федеральная целевая программа «Культура России (2006-2011 гг.)». Утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 08.12.2005 № 740 «О федеральной целевой программе «Культура России (2006-2011 годы)». 3 Концепция федеральной целевой программы «Культура России (2012-2016 гг.)». 4 Концепция федеральной целевой программы «Культура России (2012-2016 гг.)». предполагаемых результатов. С помощью инструментария программирования федеральные и региональные органы управления способны оказывать позитивное воздействие на пространственное развитие, на выравнивание возможностей для доступа населения к культурным благам и ценностям. Целевые программы выступают наиболее приемлемым средством практического осуществления инвестиционных проектов, способствуют консолидации совокупного объема финансовых ресурсов, поскольку в них концентрируются мероприятия по проектированию, размещению и строительству объектов культуры и социальной инфраструктуры. В отрасли накоплен опыт разработки и реализации федеральных и региональных целевых программ. Так, завершена ФЦП «Культура России (2006-2011 годы)»2. В ее рамках на развитие отрасли было направлено 124,65 млрд. руб., из них 112,21 млрд. руб. (90%) — средства федерального бюджета; 12,44 млрд. руб. (10%) — прочие источники. В ходе реализации Программы в основном были достигнуты намеченные результаты, выполнены контрольные показатели, осуществлены важные проекты по сохранению культурного наследия, его доступности для населения. Однако, в период действия Программы не удалось добиться принципиальных сдвигов в сохранении и реставрации культурного наследия и развитии сферы культуры. Одной из причин этого, по мнению экспертов, следует назвать то, что распределение средств федеральной целевой программы происходило на относительно равномерной основе, без выделения ключевых приоритетных направлений3. Вместе с тем, отдельные вопросы культурного развития реализовывались в следующих целевых программах: федеральная целевая программа «Социально-экономическое развитие Чеченской Республики на 2008-2012 годы»; государственная программа «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2006-2010 годы» и «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2011-2015 годы»; федеральная целевая программа «Социальное развитие села до 2013 года»; федеральные целевые программы развития Калининградской области на период до 2010 года и на период до 2015 года; федеральная целевая программа «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года»4. В настоящее время завершается разработка ФЦП «Культура России (2012-2016 годы)», концепция которой предусматривает сохранение преемственности ключевых мероприятий, направленных на укрепление единого культурного пространства 84 ВЕСТНИК ВГИК | ОКТЯБРЬ 2012 | № 14 СТРАТЕГИЯ И ТАКТИКА УПРАВЛЕНИЯ | КИНОБИЗНЕС 5 Концепция федеральной целевой программы «Культура России (2012-2016 гг.)». 6 Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 (ред. от 23.12.2004) «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» (вместе с «Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 20042006 годах», «Планом мероприятий по реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах»). страны, обеспечение прав граждан на доступ к культурным ценностям. Отличительной особенностью Программы является формулирование приоритетных направлений развития сферы культуры. Первое из них — инвестиции в сферу культуры и совершенствование материально-технической базы; второе — сохранение культурного наследия. В рамках этих приоритетных направлений предполагается обеспечить концентрацию ресурсов. Для формирования инновационного задела в развитии и обеспечения научной обоснованности при реализации программных мероприятий предполагается выделение в качестве нового самостоятельного направления (третьего приоритета) внедрение информационно-коммуникационных технологий в сферу культуры и информатизация отрасли5. В этих условиях важной чертой программно-целевого планирования должно стать бюджетирование, понимаемое как строго целевое финансирование программных мероприятий с жестким контролем объема и назначения расходуемых средств6. Необходимо полностью раскрыть потенциал данного метода «управления результатами» как средства повышения социальной и экономической эффективности государственных расходов. К достоинствам программно-целевого бюджетирования можно отнести следующее: обеспечение прямой взаимосвязи между планируемым распределением средств бюджета и получаемыми итогами их фактического использования; предоставление именно тех общественных благ и услуг населению, в которых оно реально заинтересовано; обоснование выбора решений с учетом не только текущих, но и более отдаленных последствий; повышение ответственности органов управления за конечные результаты, под которыми наряду с предоставлением определенного объема услуг или работ понимается достижение конкретных качественных показателей; повышение обоснованности государственных расходов в связи с существенным увеличением информационной базы принимаемых бюджетных решений. Использование новых принципов расходования бюджетных средств при разработке и реализации целевых программ позволит расширить сферу применения и повысить качество бюджетного планирования. Программно-целевое бюджетирование, в случае его последовательного применения, позволит обеспечить ряд преимуществ: более тесную связь между выделяемыми бюджетными ресурсами и предусматриваемыми последствиями их использования в соответствии с установленными приоритетами; согласованный межведомственный подход к решению среднесрочных и долгосрочных проблем в увязке с инструментарием государственной № 14 | ОКТЯБРЬ 2012 | ВЕСТНИК ВГИК 85 КИНОБИЗНЕС | СТРАТЕГИЯ И ТАКТИКА УПРАВЛЕНИЯ экономической политики; прозрачность и обоснованность выбора путей, средств достижения целей и предполагаемых результатов. Практическую полезность данного метода рекомендуется повысить посредством, во-первых, ежегодного представления субъектами бюджетного планирования в Администрацию субъекта РФ докладов о результатах своей деятельности; во-вторых, более широкого распространения в бюджетном процессе ведомственных целевых программ (мероприятий); в-третьих, перманентного совершенствования методологии разработки и повышения результативности территориальных целевых программ. Таким образом, внедрение современных методов бюджетирования, ориентированных на общественно значимые результаты, ставит организации культуры в равные условия с партнерами, участвующими в этом процессе, дает возможность увидеть и приоритеты, и слабые места в своей работе. Обеспечение взаимодействия различных форм, видов программно-целевой деятельности с прогнозированием, планированием, бюджетированием будет способствовать поддержанию общих методологических основ и определенной организации, координации действий. Подводя итог всему изложенному выше, следует подчеркнуть, что государственную поддержку отрасли целесообразно было бы направить на обеспечение широкого доступа к культурным ценностям, знаниям и информации, на сохранение национальной самобытности культур народов России, а также на развитие профессионального искусства и народного творчества. Резюмируя положения различных нормативных документов, можно сформулировать долгосрочные приоритеты развития отрасли. На взгляд авторов, основными целями политики в сфере культуры на перспективный период должны стать: ♦ объединение усилий по сохранению культурного наследия России, ее культурного потенциала, единого культурного пространства страны; ♦ консолидация различных источников инвестирования в сферу культуры и укрепление ее материально-технической базы; ♦ развитие потенциала информационно-коммуникационных технологий и обеспечение их внедрения в сферу культуры, завершение комплекса работ по информатизации отрасли; ♦ применение экономических механизмов, способствующих совершенствованию разнообразных форм культурной деятельности и расширению круга потребителей услуг культуры; 86 ВЕСТНИК ВГИК | ОКТЯБРЬ 2012 | № 14 СТРАТЕГИЯ И ТАКТИКА УПРАВЛЕНИЯ | КИНОБИЗНЕС ♦ разработка мер, направленных на повышение внимания к формированию человеческого капитала и развитию образования в сфере культуры и искусства; ♦ подготовка нормативной правовой базы и создание предпосылок для адаптации отрасли к рыночным условиям, обеспечение функционирования различных организационно-правовых форм учреждений культуры; ♦ проведение целенаправленной политики по обеспечению доступа различных групп граждан к культурному наследию и информационным ресурсам с учетом включения услуг культуры в состав потребительской корзины; ♦ активизация деятельности по интеграции отечественной культуры в мировой культурный процесс и информационное общество. Реализация основных положений государственной политики в сфере культуры и активная деятельность федеральных и региональных органов управления открывают новые социальные и экономические перспективы, оказывают содействие дальнейшему развитию сферы культуры и образования, инфраструктурного комплекса исторических городов и поселений, позволяют создать новые возможности для развития туризма, будут способствовать трудоустройству местного населения, и, как следствие, общему улучшению качества окружающей среды и повышению уровня жизни.