Influence of supranational decisions on the exercise of the right to appeal against actions and decisions of officials in the constituent entities of the Russian federation

Full Text

Конституционные права граждан классифицируются по самым различным основаниям, что позволяет определить их место в системе прав человека. Одним из таких критериев является средство их защиты, которое может предполагать реализацию права непосредственно самим гражданином либо при помощи третьего лица (как правило, государства). Право на обжалование действий и решений должностных лиц традиционно относится ко второму варианту, поскольку всегда связано с участием, как минимум, трёх субъектов в рамках отношений, возникающих в связи с его реализацией. К ним относятся: - сам носитель права (гражданин, организация, объединение граждан); - должностное лицо, чья публичная деятельность подвергается обжалованию; - орган, который уполномочен давать правовую оценку обжалуемым решениям и действиям. Такой порядок осуществления субъективных прав принято называть «юрисдикционным» [Каюмова А.Р., 2015, с. 85; Севостьянов А.А., 2013, с. 164]. В практике большинства субъектов Российской Федерации сложился подход, в соответствии с которым право на обжалование применяется исключительно в судебном порядке. Так, в соответствии со ст. 41 Конституции Республики Татарстан [8] в суде могут быть обжалованы действия (бездействие) и решения органов государственной власти, местного самоуправления, а равно должностных лиц и общественных объединений. Согласно ч. 1 ст. 18 Конституции Республики Карелия [7] судебным способом обжалуются решения и действия государственных и местных органов, их должностных лиц и служащих. В отдельных уставах и конституциях наблюдается дублирование положений ч. 3 ст. 46 федеральной Конституции относительно права граждан на обращение в межгосударственные институты в случае, когда они считают свои права и свободы нарушенными со стороны государственной власти, в том числе со стороны региональных должностных лиц. Подобная норма закреплена, например, в ст. 45 Конституции Республики Дагестан [6], в ч. 3 ст. 46 Конституции Республики Марий Эл [9], ч. 3 ст. 39 Конституции Республики Крым [8]. Вместе с тем наличие или отсутствие права на международно-правовой способ обжалования действий и решений должностных лиц в конституционно-уставном законодательстве субъектов федерации не влияет на наличие данного права у всех граждан Российской Федерации. Однако в ряде исследований прослеживается идея о политической составляющей в решении данного вопроса. В частности, от факта включения субъектами федерации в свои уставы или конституции норм о межгосударственном обжаловании действий и решений их должностных лиц зависит юридический механизм признания в пределах региональной правовой системы актов, вынесенных данными международными инстанциями по защите прав граждан [Макарцев А.А., 2015, с. 143; Соловьева Т.В., 2013, с. 199]. Ведь если субъект федерации рассматривается как публично-правовой субъект, который напрямую не принимает участия в заключении и ратификации международных соглашений в данной сфере, значит, единственной возможностью юридического признания подобного инструмента воздействия на собственных должностных лиц служит закрепление соответствующей нормы в уставах и конституциях [Гимгина М.Е., 2013, с. 138]. Большинство же специалистов в области международного права констатируют незыблемость действия норм межгосударственных соглашений в отношении всех территорий государства, которое признало на национальном уровне обязательность таких положений [Колосова Н.М., 2012, с. 75]. Следовательно, какого-либо дополнительного одобрения со стороны субъектов федерации при решении вопроса о наднациональных механизмах обжалования действий публичных должностных лиц не требуется [Самович Ю.В., 2012, с. 157]. В то же время обозначенная дискуссия выглядит не столь однозначно на фоне последних тенденций по данному вопросу на федеральном уровне. В 2015 г. Конституционный Суд Российской Федерации установил принцип реализации постановлений Европейского суда по правам человека, в соответствии с которым применимость вынесенных против Российской Федерации судебных решений может быть поставлена под сомнение, если они напрямую нарушают нормы федеральной Конституции [15]. Тем самым была подтверждена концепция многих исследователей о том, что нормы международного права, несмотря на свой приоритет над российским законодательством, могут действовать только в конституционном русле [Кравец И.А., 2015, с. 13]. Поправки в Конституцию Российской Федерации, внесённые в 2020 г., также отражают данные тенденции и приверженность национальному толкованию конституционных положений в их сравнении с решениями международных инстанций, т.е. исключительно в правоприменительном, а не в правотворческом ключе. Это означает, что трактовка положений межгосударственных договоров, в том числе в области механизмов защиты прав человека, происходит исключительно по тем принципам, которые заложены в Конституции Российской Федерации. Следовательно, исполнение решений наднациональных институтов при обжаловании действий и решений должностных лиц может быть признано недопустимым, если будут установлены прямые нарушения российских конституционных норм. Используя подобный, новый для правовой системы Российской Федерации, механизм защиты, сторонники автономности регионального права высказали точку зрения о необходимости решения данного вопроса в субъектах федерации [Осминин Б.И., 2015, с. 460]. Если субъект федерации наделён возможностью самостоятельно определять свою конституционную систему, то распространение на его территории действия международных судебных решений всегда должно санкционироваться федеральной политикой [Токарева А.А., 2015, с. 215]. Учитывая то обстоятельство, что подавляющее большинство субъектов Российской Федерации в своих конституциях и уставах не зафиксировали прямое действие норм международного права, стоит согласиться с тем, что данное решение не является лишь простым упущением. С другой стороны, федеральное законодательство и сложившиеся в международном публичном праве принципы не позволяют рассматривать отдельные территории целостного государства как зоны, свободные от принятых центральным правительством международных обязательств. Тем более, монополию в построении межгосударственных отношений всегда имеет федеральная власть, а не власть субъектов федерации. В таком русле говорить об изъятиях в области действия международного права по защите прав граждан в отношении отдельных субъектов Российской Федерации не приходится. К тому же, при возникновении необходимости обращения граждан в межгосударственные институты решение всегда принимается против государства в целом, а не против его отдельной территории, даже если происходит обжалование действий конкретного должностного лица субъекта федерации. Подтверждается данный принцип и нормами конституций тех субъектов федерации, которые установили право граждан на обращение в международные инстанции. В частности, его реализация поставлена в зависимость от использования всех предоставленных в Российской Федерации возможностей по защите нарушенных прав и свобод (ст. 45 Конституции Республики Дагестан, ч. 3 ст. 46 Конституции Республики Марий Эл, ч. 3 ст. 39 Конституции Республики Крым). Тем самым первоначально гражданин обжалует решение или действие (бездействие) должностного лица субъекта федерации в российских государственных инстанциях. Если последние не усматривают факта нарушения его прав и свобод, а впоследствии данный факт будет опровергнут в межгосударственной инстанции, то происходит реакция на нарушение, которое допустило государство в целом, а не отдельно взятый субъект федерации. Однако формализм в установлении субъектного состава при использовании международных способов защиты прав граждан упирается в проблему реализации решений, принятых наднациональными институтами. В ряде случаев конечным адресатом устранения нарушений является должностное лицо субъекта федерации. Одно дело - взыскать ущерб, причинённый государством конкретному гражданину или организации (данное право как раз зафиксировано практически во всех уставах и конституциях). Другое - обязать выполнить должностное лицо в субъекте федерации определённое действие либо воздержаться от его выполнения при признании факта бездействия, а равно отменить принятое решение или обязать его принять соответствующее законное решение. Как известно, процедура исполнения судебных решений наднациональных инстанций производится в соответствии с законодательством той страны, где фактически требуется совершение присужденного действия (страна - места исполнения решения). В рамках применения постановлений Европейского Суда по правам человека провозглашен их обязательный и непременный характер на территории всех государств-участников Европейской конвенции по правам человека. Должностные лица субъектов федерации, в целом, являются представителями государственной власти, образующей в Российской Федерации единую систему (например, в структуре исполнительной, судебной власти). Следовательно, они обязаны исполнять резолютивную часть принятых постановлений. Однако справедливой может оказаться и обратная тенденция, в соответствии с которой исполнимость международных постановлений по обжалованию действий и решений должностных лиц будет зависеть от их соответствия не только федеральной Конституции, но и конституциям (уставам) субъектов федерации. При складывающейся российской практике по данной категории дел вполне вероятен шанс субъектов федерации опровергать отдельные решения наднациональных инстанций, касающиеся непосредственно их интересов, в том числе при обязании должностных лиц совершить определённые действия. Вместе с тем на фоне существующей законодательной базы данный вариант выглядит малопродуктивным и нецелесообразным. Помимо судебного механизма осуществления права на обжалование следует выделить и иные способы, при помощи которых будет реализован его юрисдикционный порядок. Речь идёт о других инстанциях, уполномоченных рассматривать жалобы граждан на действия и решения должностных лиц. В субъектах Российской Федерации данная возможность закреплена в рамках норм, регламентирующих институт обращения граждан в органы власти и к должностным лицам. Причем такое положение наблюдается как в уставах и конституциях, выделяющих право на обжалование (Республика Татарстан, Чеченская Республика), так и в конституционно-уставных актах, затрагивающих права и свободы граждан в минимальном объёме (уставы большинства областей и краев в составе Российской Федерации). При этом в конституционном значении приоритет отдается судебному порядку, поскольку при наличии вступившего в силу решения суда относительно обжалуемой деятельности должностных лиц возможность использования альтернативных способов обжалования существенно ограничивается. Тем самым постулируется идея о реализации внесудебных механизмов оспаривания действий и решений должностных лиц на этапе, предшествующем рассмотрению данного дела в судебном органе. Отчасти данный принцип получил воплощение в федеральном законодательстве. Так, в силу ст. 129 Кодекса об административном судопроизводстве в Российской Федерации административный иск может быть возвращён заявителю, если не был соблюдён досудебный порядок урегулирования спора при условии, что он предусмотрен федеральным законом. Исходя из этого, субъекты федерации не наделены полномочием провозглашать приоритет внесудебных способов реализации конституционного права на обжалование. Вместе с тем практика отдельных субъектов Российской Федерации в решении данного вопроса выглядит неоднозначно. Например, в г. Москва с 2014 г. введен обязательный досудебный порядок обжалования деятельности Департамента по средствам массовой информации в отношении отказа в выдаче отдельных разрешительных документов [17]. Аналогичный порядок существует в отношении деятельности муниципальных органов и должностных лиц в Карачаево-Черкесской Республики [14]. Отдельные субъекты федерации не заявляют напрямую об обязательности досудебных механизмов реализации права на обжалование. Но в силу особенностей конституционно-правового регулирования порядка его осуществления становится очевидным, что без обращения в соответствующие органы весьма проблематично инициировать судебный процесс по обжалованию отдельных действий должностных лиц. Например, в Камчатском крае действует более десятка регламентов, направленных на упорядочение административного способа обжалования ненормативных актов, принятых краевыми должностными лицами. Центральное место среди них занимает порядок рассмотрения жалоб граждан на деятельность органов исполнительной власти Края [16]. Исходя из основных положений, досудебный механизм провозглашен приоритетным при разрешении возникающих споров публично-правового характера. В аналогичном ключе развивается судебная практика отдельных субъектов федерации [3]. Однако встречаются решения судебных инстанций, опровергающих подобный порядок регламентации административного способа рассмотрения жалоб граждан [22]. В Республике Татарстан суды часто используют различия в процессуальном порядке оспаривания действий и решений должностных лиц как основания для «обхода» административного порядка. Так, если гражданин обжалует решение должностных лиц в порядке административного судопроизводства (производства из публичных правоотношений), реализация досудебного механизма урегулирования спора является обязательным. Напротив, при подаче искового заявления на действия и решения республиканских должностных лиц необходимость соблюдения административного способа рассмотрения жалобы отпадает. Например, гражданка С. подала в суд г. Набережные Челны иск к Исполнительному комитету своего муниципального образования касательно восстановления себя в списках на получение субсидии, предназначенной для улучшения жилищных условий. Заявительница являлась инвалидом второй группы и осуществляла своё право на льготное получение жилья по республиканскому законодательству. При этом основанием для обращения в суд послужило решение должностного лица органа местного самоуправления об отказе во включении истцы в список льготников. Набережночелнинский городской суд Республики Татарстан свои решением от 24 января 2011 года обязал должностных лиц г. Набережные Челны реализовать право заявительницы. Однако представители муниципалитета обратились в апелляционном порядке с жалобой на данное судебное решение. В качестве обоснования своих требований должностные лица ссылались на тот факт, что истица не соблюдала установленный законом досудебный порядок по урегулированию данного спора. Кроме того, ею был пропущен императивный трехмесячный срок, предназначенный для оспаривания действий должностных лиц г. Набережные Челны. В суде апелляционной инстанции было установлено, что в 2009 году С. была включена в сводный республиканский реестр граждан, являющихся получателями субсидий. Последние предназначены для улучшения жилищных условий инвалидов в соответствии с письмом Министерства труда, занятости и социальной защиты Республики Татарстан от 27 октября 2009 года и на основании Постановления Кабинета Министров Республики Татарстан N 275 от 27 июня 2006 года "Об утверждении Положения о предоставлении субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из Федерального фонда компенсаций отдельным категориям граждан". Однако доводы должностных лиц относительно несоблюдения истицей установленного законом досудебного порядка урегулирования спора и пропуска срока для обжалования судом не были приняты во внимание, поскольку её требования были заявлены в исковом порядке [1]. Это характеризует особый прецедентный характер практики Республики Татарстан в части возможности граждан обжаловать решения и действия должностных лиц в двух судебных производствах - либо в рамках административного судопроизводства, либо в рамках искового. Тем самым использование иных способов реализации права на обжалование возможно лишь в тех случаях, когда не осуществлена судебная оценка обжалуемых действий и решений. В частности, если жалоба направляется в прокуратуру при наличии уже вступившего в силу судебного постановления относительно спорных действий и решений должностных лиц, то прокурорская инстанция отказывает в рассмотрении данного заявления в большинстве субъектов Российской Федерации. Впрочем, в некоторых случаях возможны исключения, при которых прокуроры опротестовывают судебные решения первой инстанции в связи с нарушением норм материального или процессуального права. Примечательна в этом плане статистика Прокуратуры Республики Татарстан относительно рассмотрения обращений граждан на действия и решения должностных лиц. Так, меры административного принуждения, наложенные должностными лицами, в 2014 г. обжаловали 486 граждан, и эта цифра увеличилась на 5,3% на фоне показателей 2013 г. Из них в качестве обоснованных были признаны 14%, т.е. 68 обращений. Прокуроры на местах также осуществляли проверки по исполнению должностными лицами требований Федерального Закона «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ». В рамках данного направления в 2014 г. было выявлено 434 нарушения, что показало их рост в объёме 25% на фоне предыдущего периода. По итогам проведённых проверок прокурорами было принесено 19 протестов в отношении незаконных правовых актов и внесено 186 представлений. В связи с этим к мерам дисциплинарной ответственности были привлечены 187 должностных лиц Республики Татарстан. На основании постановлений прокуроров к административной ответственности привлечено 53 должностных лица [21]. При этом республиканская прокуратура выделяет наиболее проблемные направления деятельности должностных лиц, в числе которых нарушения прав граждан на своевременный ответ допустили сотрудники Государственной инспекции труда в РТ, Государственной жилищной инспекции РТ, инспекции Госстройнадзора, Министерством транспорта и дорожного хозяйства РТ. В частности, прокуроры рассмотрели в 2015 г. 38 обращений граждан касательно нарушений именно в данных сферах, из которых порядка 80% были удовлетворены. По данной причине приняты меры прокурорского реагирования в отношении должностных лиц исполнительных органов местного самоуправления в городах Казань, Зеленодольск и в ряде сельских поселений. Кроме того, с 2014 г. Прокуратура РТ ведёт специальный учёт обращений на действия должностных лиц местного самоуправления. Например, в 2014 г. их число составило 377 [21]. Указанная несинхронность субъектов федерации в решении вопроса о внесудебных механизмах осуществления права на обжалование объясняется несколькими причинами. Прежде всего, особенностью конституционно-уставного законодательства, действующего в том или ином субъекте Российской Федерации. В частности, на это влияет возможность регламентации вопросов по организации управленческих структур в ведомственном порядке, когда высший орган исполнительной власти в субъекте федерации подчиняет деятельность подконтрольных ему иных органов собственному нормотворчеству. Немаловажное значение имеет и нахождение вопросов административного регулирования в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов, когда нерегламентированные на федеральном уровне отношения по реализации права на обжалование дополняются региональными законами и подзаконными актами. Кроме того, в тех субъектах федерации, в чьих уставах и конституциях отдельно обозначен лишь судебный механизм обжалования действий и решений должностных лиц, все иные инструменты реализации данного права воспринимаются лишь как обязанность властных структур защищать интересы граждан и привлекать виновных должностных лиц к ответственности. Например, подобная практика широко распространена в Томской, Тульской области и Республике Марий Эл. Таким образом, формами осуществления конституционного права на обжалование действий и решений должностных лиц выступают индивидуальные и коллективные жалобы, направляемые заинтересованными лицами в соответствующую инстанцию. В качестве последних выступают не только органы на уровне субъекта федерации и не только федеральные институты, но и международные суды, что подтверждается включением в конституции и уставы отдельных субъектов Российской Федерации прав граждан на обращение в них. Способами осуществления права на обжалование являются административный, прокурорский, судебный, парламентский и международный порядки рассмотрения жалоб. Средствами реализации данного право служат полномочия соответствующих органов и должностных лиц по оценке обжалуемых действий и решений.

About the authors

Svetlana Vladimirovna Gizyatova

Naberezhnye Chelny Institute (branch) of Kazan (Volga region) Federal University

Email: dmdr1987@mail.ru
associate professor, Сonstitutional, International and Administrative Law Department Naberezhnye Chelny, Tatarstan Republic, Russia

References

Supplementary files