For a Discussion About the “Municipal Filter”

Full Text

Введение На современной стадии российской государственности не исчерпан вопрос о порядке формирования органов государственной власти на уровне субъектов федерации, что особенно явно проявляется на порядке замещения должностей губернаторов. Поиски моделей, максимально обеспечивающих баланс интересов федерального центра, местных элит и жителей конкретных регионов, оборачивался законодательным закреплением различных подходов к наделению полномочиями главы субъекта РФ: от децентрализации и отказа от федерального контроля за избирательными кампаниями до полной отмены губернаторских выборов. Однако в ходе своего последнего послания к Федеральному Собранию РФ 22 декабря 2011 г. Президент РФ Д.А. Медведев, признавая необходимость «дать всем активным гражданам законную возможность участия в политической жизни», заявил о начале политической реформы [2]. Одним из ключевых аспектов преобразований было провозглашено возвращение к прямым всенародным выборам руководителей российских регионов, не проводившихся с 2005 г. Внесенный в Государственную Думу 16 января 2012 г. проект Федерального закона изначально не содержал упоминаний о процедуре поддержки выдвижения кандидата на должность главы субъекта РФ. Однако в ходе обсуждения законопроекта один из авторов, глава городского округа Самара Д.И. Азаров, обосновал необходимость заложить в будущий закон механизм защиты избирателей от возможного участия в губернаторских выборах лиц с экстремистскими взглядами, представителей криминалитета и авантюристов. По его замыслу непосредственному голосованию избирателей должны предшествовать предварительные выборы, на которых выдвинутые кандидаты должны продемонстрировать представителями местной власти свою политическую состоятельность. В результате по инициативе группы депутатов Государственной Думы Р.Г. Абдулатипова, Т.К. Агузарова, Д.Ф. Вяткина, Г.В. Кулика, В.И. Лысакова, В.Н. Плигина, В.А. Поневежского и членов Совета Федерации В.Т. Кадохова и В.А. Штырова, а также законодательных собраний Мордовии, Краснодарского и Хабаровского краев, Иркутской и Ульяновской областей во втором чтении законопроект дополнился условием поддержки выдвижения претендента на должность руководителя региона избранными представителями местной власти, - муниципальными депутатами и главами муниципалитетов, - посредством внесения подписи в листы поддержки кандидата. Указанное положение вошло в итоговый текст Федерального закона, подписанного Президентом РФ 2 мая 2012 г. Хотя новое законодательство о выборах высших должностных лиц субъектов РФ содержало и другие новеллы неоднозначного содержания, именно описанное требование, очень быстро получившее среди юристов, политологов и публицистов неформальное название «муниципальный фильтр» (или «муниципальная квота»), остается предметом острой критики уже на протяжении десяти лет. И несмотря на единодушные возражения экспертного сообщества, политических сил и самих кандидатов на губернаторские должности эта процедура за прошедшее время практически не претерпела изменений. Поддержка выдвижения кандидата: законодательное регулирование и практика применения Процедура сбора подписей в поддержку выдвижения кандидата на должность главы региона установлена и описана в абз. 8-15 ч. 3 ст. 18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Ее сущность состоит в том, что выдвижение кандидата, произведенное как избирательным объединением, так и в порядке самовыдвижения, следует подтвердить поддержкой от 5 до 10 % представителей местной власти. Закон устанавливает 3 возможных состава субъектов поддержки выдвижения: муниципальные депутаты; всенародно избранные главы муниципальных образований; муниципальные депутаты и всенародно избранные главы муниципальных образований. Кроме того, законодательство возлагает обязанность кандидата собрать подписи указанных лиц не менее чем в ¾ (75%) муниципальных образований «первого уровня» (муниципальных районов, муниципальных и городских округов) [1]. Процент поддержки кандидата устанавливается избирательным законодательством субъекта РФ, а количество подписей в абсолютном выражении, необходимых для прохождения кандидатом «муниципального фильтра», определяется избирательной комиссией субъекта РФ в начале предвыборной кампании. Федеральный закон также устанавливает следующие дополнительные условия реализации процедуры поддержки выдвижения кандидата: 1) если в муниципальном районе или городском округе с внутригородским делением представительный орган формируется посредством делегирования в его состав депутатов поселений (внутригородских районов), то подпись депутатов учитывается лишь один раз и только как членов представительного органа муниципального района или городского округа с внутригородским делением; 2) в субъектах РФ, имеющих двухуровневое муниципально-территориальное устройство, устанавливается требование по сбору от 5 до 10 % подписей представителей местной власти муниципальных районов и городских округов; в городах федерального значения процедура прохождения «муниципального фильтра» может корректироваться в зависимости от особенностей организации местного самоуправления; 3) в муниципальных образованиях, главы которых не избираются на местных выборах, поддержка выдвижения кандидата производится только муниципальными депутатами; 4) муниципальные образования, в которых на момент назначения выборов не сформированы органы местного самоуправления, не учитываются при определении количества подписей, необходимого для поддержки выдвижения кандидата; 5) представители местной власти могут выразить поддержку только одного кандидата, поставив свою подписи на листах поддержки кандидата, без возможности последующего отзыва своей поддержки. Как следует из «Методических рекомендациях по приему листов поддержки кандидатов…», если одно лицо оказало поддержку нескольким кандидатам, то считается действительной наиболее ранняя подпись. Избирательная комиссия субъекта РФ уполномочена производить прием листов поддержки выдвижения кандидата, проверку достоверности подписей, составление итогового протокола по каждому кандидату, в котором содержится мотивированное положительное либо отрицательное решение о регистрации кандидата [3]. Региональное законодательство демонстрирует многообразие вариантов возможного уровня поддержки выдвижения кандидата, причем устанавливаемый процент, как правило, не имеет аргументации и продиктован только соображениями законодателя. В частности, из Таблицы 1 следует, что самый высокий 10-процентной уровень поддержки требуется получить в 10 регионах, наименьший, составляющий 5%, - в 19 регионах, большинство же субъектов РФ (25 из 75) предпочли медианное значение «муниципального фильтра» в 7%. Исключением из общего правила представляется Свердловская область, которая единственная из всех регионов указала дробный порог поддержки в 7,9%, вероятно, для получения целого числа подписей представителей муниципалитетов. В Чувашской Республике, Алтайском и Приморском краях, Ивановской, Ленинградской, Нижегородской, Псковской областях установлен различный процент поддержки выдвижения кандидата в городских и сельских поселений и муниципальных районах и городских округах. В Московской области поддержку выдвижения кандидата должны оказать только выборные должностные лица муниципальных районов и городских округов, в Магаданской же области, наоборот, закон разрешает собирать только подписи представителей поселений. Практика же демонстрирует, что именно «муниципальный фильтр» выступает основанием для отказа регистрации кандидата на должность главы субъекта РФ (см. Таблицу 2). Причем неоднократно он не выполнял задачи, которые на него возлагал инициатор, и отсекал от избирательного процесса кандидатов, имеющих признанный в обществе авторитет. Например, в ходе кампании по выборам главы администрации Липецкой области в 2014 г. необходимое количество подписей не смог набрать Н.В. Разворотнев, кандидат от КПРФ и депутат Государственной Думы [5]. Трудно предположить, каким образом «муниципальный фильтр» не смог пройти представитель крупнейшей оппозиционной политической партии, имеющий солидный опыт политической деятельности и работы в федеральных органах государственной власти. Подобный эпизод произошел в ходе выборов Губернатора Свердловской области 2017 г.: всенародно избранный глава города Екатеринбурга Е.В. Ройзман также не смог заручиться необходимым уровнем поддержки [6]. Определенные «слабости» механизма сбора подписей в поддержку выдвижения кандидата показали повторные выборы Губернатора Приморского края: кандидат А.С. Ищенко, успешно прошедший «муниципальный фильтр» на досрочных выборах и являвшийся одним из двух претендентов на главный пост региона, во второй раз не смог собрать необходимое число подписей [4]. Таблица 1. Процент поддержки выдвижения кандидата на должность высшего должностного лица субъекта РФ (по регионам) Таблица 2. Отказ в регистрации кандидатов на должности высших должностных лиц субъектов РФ (по основанию предоставления недостаточного количества подписей в поддержку выдвижения) «Муниципальный фильтр» в оценках экспертного сообщества Конституционалисты и политологи не перестают спорить о правовой природе «муниципального фильтра». Важно отметить, что исследователи и практики занимают резко полярные позиции, даже несмотря на наличие исчерпывающих разъяснений судов и избирательных комиссий. Проблема конституционности поддержки выдвижения кандидата стала поводом для обращения 109 депутатов Государственной Думы в Конституционный Суд РФ. Федеральный орган конституционного контроля не увидел в настоящей процедуре нарушение положений Конституции РФ, указав, что «федеральный законодатель… вправе предусмотреть специальные предварительные условия, позволяющие исключить из избирательного процесса участников, не имеющих достаточной поддержки избирателей». Возложение на местное самоуправление нетипичных для него функций также исключалось: судьи увидели в «муниципальном фильтре» подспорье для укрепления единой системы публичной власти, обеспечивающей сотрудничество федерации, регионов и муниципалитетов, стимул для усиления «демократических основ российской государственности» [7]. Рассмотрим мнение сторонников данной процедуры. По мнению А. А. Джагарян и Н.В. Джагарян, требование о поддержке выдвижения представителями муниципальных образований позволит выявить реальный уровень доверия к кандидату у местного сообщества, произвести предварительное публичное рассмотрение его программы развития региона и исключить из избирательного процесса сомнительных граждан. Для них «муниципальный фильтр» - «комплексная… оценка на предмет наличия реальной способности в случае победы на выборах решать относящиеся к компетенции главы субъекта РФ задачи», база для интеграции муниципалитетов в политическое и партийное пространство [А.А. Джагарян, Н.В. Джагарян, 2013: 148-149]. По оценке Д.И. Орлова, «муниципальный фильтр» решает одновременно политическую и правовую задачу: во-первых, он нейтрализует «радикальных и периферийных игроков», а во-вторых, кандидатов, которые не пользуются «поддержкой на местах и не в состоянии привлечь на свою сторону необходимое количество муниципальных депутатов» [Орлов Д.И., 2017: 10]. В продолжение темы В.А. Черепанов усматривает в анализируемой процедуре «отдельные позитивные моменты», в частности, достижение согласия и избежание возможных будущих конфликтов между муниципальным и региональным уровнями власти [Черепанов, 2015: 36]. В целом сдержанно высказываясь о «муниципальном фильтре», С.Г. Соловьев видит в нем инструмент достижения ряда задач по развитию местного самоуправления в России. Среди них называются повышение престижа работы в органах местного самоуправления, увеличение роли муниципалитетов в политическом и избирательном процессах, способствование активизации работы политических партий на местном уровне [Соловьев С.Г., 2018: 31]. Положительную оценку Ф.И. Долгих получило условие о территориальном охвате ¾ муниципальных образований «первого уровня»: таким образом возможно учесть позицию самого широкого круга жителей региона - горожан и селян, представителей различных наций и конфессий [Долгих Ф.И., 2019: 16]. Последовательным сторонником «муниципального фильтра» продолжает оставаться Президент РФ В.В. Путин. Опираясь на опыт губернаторских выборов 2018 г., на которых некоторые представители лидирующей политической партии потерпели поражение, глава государства пришел к выводу, что «фильтры не такое уж строгое ограничение волеизъявления граждан» [Латухина К., 2018: 2]. Несмотря на правовые позиции Конституционного Суда РФ, сторонниками «муниципального фильтра» является крайне ограниченный круг специалистов, данное требование критикуется рядом юристов за введение несправедливых избирательных ограничений. Так, А.Г. Постников замечает, что его затруднительно преодолеть даже крупным оппозиционным политическим партиям, не обладая существенным административным ресурсом. И в указанной ситуации он усматривает нарушение международных избирательных стандартов, гарантирующих гражданам право избирать и быть избранным без необоснованных ограничений [Постников А.Г., 2012: 37]. Также Н.А. Щеголева справедливо указывает, что муниципальный фильтр в совокупности с партизацией помимо участников с низкой электоральной поддержкой с большой вероятностью исключает из предвыборной кампании кандидатов от малых партий и самовыдвиженцев [Щеголева Н.А., 2014: 43-44]. Клубком противоречий видит «муниципальный фильтр» М.А. Прокофьев. Так, требование о сборе определенного количества подписей представителей местной власти 75% муниципальных районов и городских округов искусственно ограничивает число претендентов на главный пост региона и препятствует участию большого списка кандидатов. Кроме того, усматриваются возможности злоупотребления правом: как кандидат-лидер, так и технический кандидат могут неограниченно заниматься сбором подписей, тем самым затрудняя поддержку выдвижения представителей других политических сил. Последнее не только затрудняет работу избирательных комиссий, но и ставит под сомнение результаты выборов [Прокофьев М.А., 2018: 40-41, 43]. Следует отметить, что «муниципальный фильтр» затрагивает не только пассивное, но и активное избирательное право. Согласимся с Д.С. Трифоновым, что избиратель практически не имеет возможности повлиять на рассматриваемую процедуру [Трифонов Д.С., 2016: 1105]. В свою очередь М.С. Байнова называет ее «ограничением демократии на региональном уровне», причиной снижения политической конкуренции [Байнова М.С., 2017: с. 12-13]. Крайне негативна оценка В.А. Малышенко, который считает «муниципальный фильтр» механизмом превращения выборов в «заведомо предсказуемое действо… без реальной состязательности» и «межпартийной конкуренции» [Малышенко В.А., 2017: 85]. Примечательно, что необходимость корректировки «муниципального фильтра» признала целесообразной и Председатель Центральной избирательной комиссии РФ Э.А. Панфилова. По ее мнению, из-за дефектов данного института «в избирательные бюллетени не были включены ряд уважаемых кандидатов, которые могли бы составить реальную конкуренцию на выборах», в связи с чем предлагалось ослабить требование для партий, имеющих представительство в региональных органах государственной власти [25]. Направления совершенствования процедуры поддержки выдвижения кандидатов Критически оценивая правовую позицию Конституционного Суда РФ и мнения значительной части юридического и политического сообщества, заметим, что настоящее избирательное ограничение не лишено продуктивной составляющей и позволяет заранее исключить явных аутсайдеров из избирательной кампании. Однако нельзя отрицать, что в российских реалиях преобладание определенной политической силы в подавляющем большинстве представительных органах местного самоуправления данная процедура становится политическим инструментом. Нами рекомендуется смягчить «муниципальный фильтр», сделав его реальным назначением недопущение к выборам исключительно мадригальных и одиозных кандидатов. В то же время он не должен отстранять от участия в выборах кандидатов от малых партий и самовыдвиженцев, поскольку и они выступают представителями определенных социальных групп, интересы которых также должны быть учтены. На текущий момент теоретиками и практиками выработаны различные варианты реформирования избирательного законодательства. Инициативы по изменению «муниципального фильтра» логично разделить на четыре группы. 1. Замена иным избирательным ограничением. Бывший член Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека И.Г. Шаблинский предлагал заменить «муниципальный фильтр» избирательным залогом [24]. Однако заметим, что такие действия не принесут желаемого эффекта, поскольку административный ресурс фактически будет заменен финансовым фактором. Это заставит кандидатов искать поддержку среди представителей крупного бизнеса, которые таким образом получат возможность влиять на выборы глав регионов и получать благодаря им выгоду. 2. Изменение необходимого процента поддержки кандидата представителями местной власти. Настоящий вариант наиболее активно обсуждается экспертным сообществом и насчитывает несколько попыток практической реализации. Так, отклоненный законопроект члена Совета Федерации В.П. Лукина предлагал сократить необходимый процент поддержки с 10-5 до 1-3 и уменьшить с ¾ до ½ число муниципальных районов, муниципальных и городских округов субъекта РФ, в которых кандидат должен быть поддержан [21]. Также в феврале 2019 г. о согласии снизить «муниципальный фильтр» до 5% заявили Рабочая группа при Администрации Президента РФ по вопросам совершенствования избирательного законодательства и член Совета Федерации А.А. Клишас [20]. В апреле соответствующий законопроект был внесен в Государственную Думу депутатами А.Н. Диденко и М.В. Дегтяревым [22]. Однако инициатива Рабочей группы при Администрации Президента РФ по вопросам совершенствования избирательного законодательства представляется неполной, поскольку сохранение нормы о поддержке депутатов ¾ муниципальных образований не позволит в полной мере скорректировать эту процедуру. К тому же после начала конституционной реформы данный законопроект оказался отклоненным. 3. Право на поддержку выдвижения нескольких кандидатов. Ранее упомянутые М.А. Прокофьев и И.Г. Шаблинский также высказываются в пользу предоставления возможности избранным должностным лицам местного самоуправления поддерживать не одного, а нескольких кандидатов [23]. Такое предложение способно принести результат, сопоставимый со снижением процента поддержки, однако технически и процедурно его реализовать окажется заметно труднее. 4. Отмена «муниципального фильтра». И, наконец, последний вариант, неоднократно озвученный С.М. Мироновым, В.Ф. Рашкиным, К.А. Собчак, Г.А. Явлинским и другими представителями парламентской и несистемной оппозиции, либеральными журналистами и общественными деятелями, заключается в полной ликвидации требования о сборе подписей в поддержку выдвижения кандидатов. Несмотря на видимую простоту решения, позиция крайних противников видится излишне радикальной и политизированной, пренебрегающей правовой стороной вопроса и возможными положительными аспектами процедуры. Выводы Изложенные обстоятельства представляют наиболее последовательным предложение по снижению количества подписей представителей местной власти, которые требуются для поддержки выдвижения кандидата на должность главы субъекта РФ. Необходимо учитывать схожесть правовой природы «муниципального фильтра» и процедуры сбора подписей в пользу выдвижения кандидатов-самовыдвиженцев, о котором упоминал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 24 декабря 2012 г. № 32-П. Однако многократное превосходство процента поддержки представителей местной власти над процентом поддержки избирателями самовыдвижения (5-10 % против 0,5-2 %) невозможно объяснить даже «определенной интегрированностью в политическую систему общества» должностных лиц муниципалитетов. Поэтому рекомендуется по аналогии установить необходимый процент поддержки представителей местной власти на уровне 0,5-2 %, число муниципалитетов, в которых кандидату должна быть оказана поддержка, сократить до ½, исходя из принципа демократического большинства. Такие изменения способны обеспечить демократический характер процедуры, поддержать ее функционирование как стадии избирательного процесса, сократить возможное использование как инструмента недобросовестной политической борьбы.

About the authors

Roman S. Markov

Lipetsk State Pedagogical P. Semenov-Tyan-Shansky University

Email: rsm-94@yandex.ru
lecturer of state law disciplines department Lipetsk, Russia

References

Supplementary files